Postępowanie wyjaśniające oraz zawieszenie postępowania administracyjnego - skrypt 8 PDF

Preview

Summary

KPA notatki 8...

Description

NOTATKA Postępowanie wyjaśniające w tym postępowanie dowodowe Zawieszenie postępowania administracyjnego

Postępowanie wyjaśniające Postępowanie wyjaśniające stanowi centralny etap postępowania administracyjnego. W jego trakcie organ administracji publicznej: •

ustala jaka norma prawa administracyjnego obowiązuje zarazem dokonując jej wykładni.

•

przeprowadza dowody celem ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (postępowanie dowodowe). Poczynione przez organ ustalenia mają służyć zdeterminowaniu czy stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie normy prawnej stanowiącej kolejno podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Celem bliższego objaśnienia omawianego etapu postępowania odwołamy się do przykładu: Art. 88 ustawy o ochronie przyrody 1. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za: 6) usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8. 2. Kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Z powyższego przepisu można zrekonstruować normę w świetle której wójt (organ kompetencji) jest upoważniony do nałożenia obowiązku (kara pieniężna). Niemniej jednak jej zastosowanie (konkretyzacja) wymaga od organu podjęcia szeregu czynności takich jak np.: - ustalenie czy w danym przypadku dla usunięcia zgodnie z prawem drzewa należało uprzednio dokonać zgłoszenia; - ustalenia czy w danym przypadku nie nastąpiła tzw. milcząca zgoda; - kto usunął drzewo Powyższe okoliczności faktyczne organ powinien ustalić na podstawie przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym dowodów w trybie i na zasadach przepisanych treścią k.p.a. Nadto wykładni w toku postępowania administracyjnego wymaga zakres znaczeniowy pojęć typu „posiadacz nieruchomości” czy też „zgoda posiadacza nieruchomości”. Temu właśnie służy postępowanie wyjaśniające, które zawsze poprzedza etap decyzyjny postępowania.

Tym samym postępowanie wyjaśniające jest etapem postępowania administracyjnego obejmującym nie tylko przeprowadzanie dowodów, ale także podejmowanie czynności walidacyjnych (ustalanie co jest „prawem” na gruncie danej sprawy) oraz czynności interpretacyjnych. Nadto należy nadmienić, że organ podejmuje w toku postępowania administracyjnego czynności zmierzające do ustalenia określonych faktów, ale niekoniecznie celem załatwienia sprawy administracyjnej. Przykładowo w trakcie wstępnych czynności w toku postępowania odwoławczego organ jest m.in. obowiązany stwierdzić, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. 1

Okolicznością zaś istotną z tym związaną jest ocena, kiedy została doręczona stronie decyzja a dokumentem urzędowym potwierdzającym skuteczne wejście decyzji do obrotu (art. 109-110 k.p.a.) jest pocztowe potwierdzenie doręczenia. Słowem także w tym przypadku organ ustala określone okoliczności faktyczne, mimo że nie służą one bezpośrednio załatwieniu sprawy administracyjnej. [Postępowanie dowodowe] W postępowaniu administracyjnym ustalanie przez organ stanu faktycznego (okoliczności faktycznych) może przebiegać różnymi drogami obejmującymi: •

przeprowadzanie przez organ dowodów z inicjatywy własnej lub na żądanie stron w toku postępowania wyjaśniającego tzn. na podstawie zgromadzonego w toku postępowania wyjaśniającego materiału dowodowego

•

uprawdopodobnienie o odformalizowana czynność umożliwiająca przyspieszenie postępowania o jest to surogat środka dowodowego czyniący prawdopodobnym (wiarygodnym) twierdzenie o określonym fakcie o możliwość skorzystania z uprawdopodobnia zamiast dowodzenia musi wynikać wprost z regulacji Kodeksowej np. art. 58 § 1 k.p.a.

•

fikcję prawną

•

domniemania

•

notoryjność powszechną i urzędową (art. 77 § 4 k.p.a.)

[Kto przeprowadza dowody w postępowaniu administracyjnym – podmiot odpowiedzialny za przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego: organ prowadzący postępowanie (w I lub II instancji), organ w trybie pomocy prawnej, organ obowiązany do współdziałania] Zasadniczo odpowiedzialnym za przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jest organ prowadzący postępowanie główne; co zaś koresponduje z zasadą bezpośredniości postępowania dowodowego. Niemniej jednak w pewnych układach procesowych postępowania dowodowego nie będzie prowadził organ właściwy w sprawie głównej. W omawianym względzie można wskazać na następujące przypadki: •

pomoc prawna (art. 52 k.p.a.) tj. sytuacja, w której część postępowania dowodowego na zasadzie właściwości delegowanej zostanie przeprowadzana przez inny organ niżeli ten który prowadzi postępowanie główne. Zastrzec jednakowoż należy, że organ wezwany w trybie pomocy prawnej jest uprawniony nie tylko do przeprowadzenia dowodów określonych w postanowieniu organu prowadzącego postępowanie główne, ale także innych 2

środków dowodowych, jeżeli taka konieczność powstanie w toku postępowania (vide art. 77 § 3 k.p.a.). Pośród przesłanek wezwania innego organu do udzielenia pomocy prawnej należy wskazać na: o organ zamierza przeprowadzić dowód np. przesłuchać świadka albo dokonać oględzin; o charakter sprawy lub czynności nie wymaga, aby została ona dokonana przed organem prowadzącym postępowanie (art. 53 k.p.a.) o osobowy środek dowodowy (wezwany) nie zamieszkuje i nie przebywa w obrębie gminy lub miasta, w którym ma siedzibę organ prowadzący postępowanie względnie nie zamieszkuje (przebywa) on w sąsiedniej gminie lub mieście (art. 52 k.p.a.) Wyrok NSA w Gdańsku z 09.10.1986 r., SA/Gd 630/89: Z brzmienia art. 51 § 1 i art. 52 k.p.a. wynika, że organ administracji państwowej prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest do korzystania z trybu przeprowadzenia czynności dowodowej przewidzianego w art. 52 k.p.a., w każdym przypadku, gdy obowiązek stawiennictwa osoby wezwanej do złożenia wyjaśnień lub zeznań wykracza poza obręb gminy albo miasta, w którym osoba ta zamieszkuje lub przebywa, a w ocenie tego organu nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 53 k.p.a.

o względnie przedmiot oględzin np. nieruchomość znajduje się w znacznej odległości od siedziby organu prowadzącego postępowanie w sprawie •

organ, który wydał zaskarżoną odwołaniem decyzję administracyjną przeprowadza na zasadzie właściwości delegowanej uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.).

Także organ współdziałający (art. 106 § 4 k.p.a.) jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego niemniej jednak w zakresie ograniczonym do kwestii związanych z przedmiotem współdziałania (opinii, zgody, wyrażenia stanowiska). W tym przypadku organ współdziałający jest obowiązany uczynić zadość wszystkim wymogom właściwym dla postępowania administracyjnego – przykładowo ma obowiązek zapewnić stronom czynny udział (art. 10 k.p.a.) w przeprowadzanych dowodach. §

§

Wyrok WSA w Warszawie z dnia 5.02.2018 r., IV SA/Wa 2847/17: Jak stanowi art. 106 § 4 k.p.a. organ uzgadniający tylko w razie potrzeby wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia ma obowiązek przeprowadzenia samodzielnego postępowania wyjaśniającego. Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8.02.2018 r., III SA/Wr 771/17: Wydanie opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy powinno zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, które polega na ogół na przeprowadzeniu oględzin, utrwalonych w protokole, zgodnie z art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a., czy na sporządzeniu dokumentacji graficznej, z której można jednoznacznie ustalić miejsce położenia punktu sprzedaży w odniesieniu do obiektów, którym rada gminy przyznała w uchwale ochronę.

[Formy postępowania wyjaśniającego] Postępowanie wyjaśniające może zostać przeprowadzone w jednej z dwóch form a tj.: - postępowania gabinetowego oraz - rozprawy 3

Obie formy postępowania wyjaśniającego mają charakter rozłączny w tym znaczeniu, że o ile przepisy nie nakazują przeprowadzenia rozprawy (art. 89 k.p.a.) to też organ ogranicza się do formy gabinetowej. Tym samym w sytuacji, gdy przeprowadzenie rozprawy jest obligatoryjne organ nie może przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w innej formie. Przyjęte w Kodeksie rozwiązania korespondują z doniosłym znaczeniem dokumentów w postępowaniu administracyjnym oraz z jego podstawową zasadą jaką jest zasada pisemności. Jakkolwiek postępowanie wyjaśniające odbywa się w formie gabinetowej to bynajmniej nie ma ono charakteru tajnego i zamkniętego względem stron postępowania (jawność wewnętrzna postępowania administracyjnego). Przykładowo, jeśli organ zamierza przeprowadzić dowód z przesłuchania świadka to też ma obowiązek zawiadomić w odpowiednim terminie o tym strony postępowania (art. 79 § 1 k.p.a.) jak również zapewnić im czynny udział w czynnościach dowodowych z osobowym środkiem dowodowym (art. 79 § 2 oraz art. 10 k.p.a.). Organ przeprowadzi rozprawę w postępowaniu administracyjnym z urzędu lub na wniosek strony. Częstokroć wybór organu jest ograniczony bowiem sam ustawodawca ex lege wskazuje na formę postępowania wyjaśniającego. §

§

Wyrok WSA w Łodzi z dnia 31.10.2017 r., III SA/Łd 562/17: Wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy nie jest wiążący dla organu. Nieprzeprowadzenie rozprawy pomimo wniosku strony powinno być oceniane przez pryzmat sprawności postępowania. Nakaz prowadzenia postępowania w sposób szybki i wnikliwy oraz przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków został zawarty w art. 12 § 2 k.p.a. Odstąpienie od rozprawy może prowadzić do przewlekłości postępowania. Strona może zatem, kwestionując odstąpienie przez organ od przeprowadzenia rozprawy, wnieść skargę na przewlekłość postępowania (art. 37k.p.a.). Wyrok NSA z dnia 21.10.2015 r., I OSK 2638/14: Sama konieczność wykorzystania określonych w przepisie środków dowodowych dla wyjaśnienia sprawy, wynikająca z zasady prawdy obiektywnej, nie stanowi jeszcze przesłanki rozprawy administracyjnej, gdy nie istnieje potrzeba przeprowadzenia rozprawy dla osiągnięcia takiego celu. Cel ten może zostać osiągnięty także w formie postępowania gabinetowego.

[Katalog środków dowodowych] Kodeks hołduje zasadzie otwartego katalogu środków dowodowych oraz zasadzie równej ich mocy dowodowej. Istotę pierwszej ze wskazanych zasad odnajdujemy w art. 75 § 1 k.p.a. W jego treści ustawodawca zastrzega, że jako dowód należy dopuścić w wszystko, a w zdaniu 2 omawianego przepisu przykładowo wymienia określone środki dowodowe (W szczególności). Powyższe koresponduje także z prima facie fakultatywnym charakterem niektórych kodeksowych środków dowodowych. Przykładowo: •

opinia biegłego (art. 84 § 1 k.p.a. – może zwrócić się)

4

•

oględziny (art. 85 § 1 k.p.a. – może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny)

•

przesłuchanie strony (art. 86 k.p.a. – może przesłuchać stronę)

UWAGA: Powyższe przepisy jedynie z pozoru pozostawiają organowi wybór. Należy mieć bowiem na uwadze, że organom administracji publicznej w kontekście związania prawem nie można poruczyć prawnie niezdeterminowanych wyborów; swobodne uznanie także na gruncie prawa procesowego jest niedopuszczalne. W naszym przypadku dyrektywą wyboru (tzn. czy przeprowadzić dany dowód czy też nie) jest zasada prawdy obiektywnej. O ile danej okoliczności faktycznej nie może wykazać inaczej jak tylko w drodze oględzin czy też z udziałem biegłego to też organ nie może odstąpić od tych czynności. W przeciwnym razie decyzja administracyjna obarczona będzie wadliwością – fakty sprawy, jej determinanta faktyczna nie zostały w dostateczny sposób wykazane. Pośród pozakodeksowych środków dowodowych można przykładowo wskazać na: •

operaty szacunkowe

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18.09.2018 r., I OSK 2459/16: Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

•

nagrania wideo 1;

•

dokumentację fotograficzną 2

•

orzeczenia lekarskie;

•

mapy, rysunki, plany.

Tym samym dowodem w postępowaniu administracyjnym, obok tzw. nazwanych środków dowodowych, może być każdy środek niesprzeczny z prawem materialnym i procesowym (np. art. 82, art. 83 § 4 k.p.a.) o ile jego przeprowadzenie jest przydatne dla wyjaśnienia sprawy tj. ustalenia faktów prawotwórczych (celowość). Pozakodeksowe środki dowodowe częstokroć bywają „nazwane” przez ustawodawcę w przepisach szczególnych np. wywiad środowiskowy w ustawie o pomocy społecznej.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7.03.2018 r., II SA/Ke 75/18: Nagranie video z przebiegu kontroli, zazwyczaj zabezpieczone w aktach sprawy w postaci płyty z zapisem takiego nagrania, może stanowić dowód, na podstawie którego organy dokonują ustaleń faktycznych. 2 Wyrok NSA z 20.03.2018 r., II GSK 1732/16: Dokumentacja fotograficzna nie stanowi dokumentu urzędowego. Jest jedynie dowodem potwierdzającym istnienie przedstawionego na fotografiach stanu rzeczy. To, na ile potwierdza zajęcie pasa drogowego w niniejszej sprawie bezpośrednio z niej nie wynika Wyniki wnioskowań w tym zakresie mogą być podważone w każdy sposób. 1

5

Ogół przeprowadzonych dowodów składa się na materiał dowodowy sprawy a ten zaś statuuje determinantę faktyczną rozstrzygnięcia administracyjnego. Tym samym podstawę faktyczną decyzji mogą stanowić wnioski poczynione w oparciu o materiał dowodowy ten zaś winien znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. W omawianym kontekście istotnym jest, aby zostały zachowane warunki poprawności przeprowadzenia dowodu oraz aby strona miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się co nich (art. 81 k.p.a.). W przeciwnym razie danej okoliczności nie można uznać za udowodnioną. Materiał dowodowy obejmuje całość dowodów przeprowadzonych w toku postępowania służących wykazaniu określonych faktów (np. tego czy ktoś wyciął drzewo). Organ o ile brak jest po temu upoważnienia w przepisie szczególnym nie może uznać za wykazaną określonej okoliczności inaczej niż tylko za pośrednictwem przeprowadzonych dowodów

Materiał dowodowy • Zeznanie świadka na okoliczność że w danym miejscu stało drzewo

Dowód

• Czy dany podmiot usunął drzewo

• ogół przeprowadzonych w sprawie dowodów • aby wnioski z przeprowadzonego dowodu mogły znaleźć się w materiale dowodowym muszą odpowiadać warunkom przepisanym prawem

Fakt sprawy (okoliczność faktyczna)

Zarazem podkreślenia wymaga fakt, iż dopuszczalność włączenia danego dowodu do materiału dowodowego warunkowana jest tym czy organ przeprowadzając dowód czynił zadość warunkom jego zgodności z prawem. Słowem przeprowadzony dowód może stać się elementem materiału dowodowego ergo służyć wykazaniu określonych faktów o ile jest zgodny z prawem Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22.03.2018 r., II SA/Po 1220/17: Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.05.2018 r., VII SA/Wa 2195/17: Jeżeli organy powołują się w swoich rozstrzygnięciach na określone dokumenty, tym bardziej urzędowe, będące w ich posiadaniu, to stosowne odpisy tychże dokumentów, względnie kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem, powinny bezwzględnie znaleźć się w aktach sprawy, tak aby możliwa była rzetelna kontrola rozstrzygnięć z ich wykorzystaniem wydanych. Brak takich dokumentów w aktach sprawy wskazuje, iż nie jest możliwa pełna kontrola twierdzeń formułowanych przez organy, co stanowi naruszenie norm wyrażonych w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

6

[Dowód z dokumentu] •

W postępowaniu administracyjnym organ może przeprowadzić dowód z dwóch kategorii dokumentów choć Kodeks podstawy dla takiego rozróżnienia wprost nie wprowadza: o dokumenty prywatne np. faktura3, dziennik budowy4 o dokumenty urzędowe np. zaświadczenie, protokół kontroli, odpis prawomocnego wyroku sądu5 , potwierdzenie doręczenia pisma w formie pokwitowania 6

•

Dowodem w postępowaniu administracyjnym może być także zagraniczny dokument urzędowy.

[Wiedza „pozakonkursowa”] W sprawach administracyjnych z elementem zagranicznym podstawową trudność stanowi wzajemne uznawanie (legalizacja) dokumentów pochodzących spoza terytorialnej jurysdykcji organu prowadzącego postępowanie. W zakresie normowanym prawem UE, mając na uwadze zasadę lojalnej współpracy, oraz jej konkretyzację i rozwinięcie w prawie sektorowym można przyjąć, że podstawą do zakwestionowania treści i legalności dokumentu nie może być tylko ta okoliczność, że określony dokument został wydany przez organ administracji innego państwa członkowskiego UE czy też administracji bezpośredniej UE. Problematyka uznawania dokumentów znalazła swoje odzwierciedlenie w szeregu wyroków TSUE (ETS) jak również w rozporządzeniu Rady.

•

Dokument jest środkiem dowodowym mieszanym tj. o charakterze osobowo-rzeczowym

•

Dokument urzędowy [art. 76]: o musi zostać sporządzony przez organ państwowy w zakresie jego działania §

także organy administrujące o których mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. mogą w zakresie poruczonych im spraw sporządzać dokumenty urzędowe

o musi odpowiadać warunkom co do formy jego sporządzenia •

Z dokumentami urzędowymi ustawodawca wiąże domniemanie zgodności z prawdą oraz prawdziwości. o domniemania te nie przełamują zasady równej mocy dowodowej środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym; o domniemania te mają charakter wzruszalny (art. 76 § 3 k.p.a.) – co oznacza, że przeciwko treści dokumentu urzędowego można przeprowadzić przeciwdowód.

3

Zob. wyrok WSA w Warszawie z 31.07.2018 r., VII SA/Wa 2666/17. Zob. wyrok WSA w Poznaniu z 14.03.2018 r., IV SA/Po 12/2018. 5 Wyrok WSA w Kielcach z dnia 4.06.2018 r., I SA/Ke 82/18: Orzeczenie prawomocne sądu cywilnego jest w rozumieniu art. 76 § 1.k.p.a. dokumentem urzędowym. Także wyrok WSA w Lublinie z 17.04.2018 r., III SA/Lu 31/2018. 6 Wyrok WSA w Krakowie z dnia 16.01.2018 r., III SA/Kr 1376/17: Potwierdzenie doręczenia pisma w formie pokwitowania ma znaczenie dowodowe przy ocenie daty rozpoczęcia lub zakończenia biegu terminu oraz możliwości dokonania określonych czynności. Pokwitowanie ma szczególną moc dowodową, stwarza bowiem (wzruszalne) domniemanie doręczenia. Druk potwierdzenia odbioru prawidłowo wypełniony i podpisany przez doręczyciela (funkcjonariusza) Poczty Polskiej ma przymiot dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Korzysta on zatem z domniemania prawdziwości, a jego obalenie wymaga przeprowadzenia przeciwdowodu. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 21.09.2017 r., III SA/Kr 703/17. W przypadku rozbieżności pomiędzy datą widniejącą na zwrotnym poświadczeniu odbioru a datą na wydruku ze strony internetowej Poczty Polskiej "śledzenie przesyłek", rozstrzygająca jest data na zwrotnym poświadczeniu odbioru. 4

7

o obalenie przysługujących dokumentom domniemań następuje poprzez stwierdzenie ich fałszu. W sytuacji, gdy fałsz dokumentu na podstawie, którego organ ustalił istotne dla sprawy okoliczności faktyczne zostanie ujawniony po nabyciu przez decyzję administracyjną przymiotu ostateczności aktualizuje się podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.). [Dowód z przesłuchania] W świetle regulacji Kodeksowej możemy wyróżnić dowód: - z zeznań świadka (82-83 k.p.a.) - z przesłuchania strony (art. 86 k.p.a.) Powyższy dwupodział środków dowodzenia ma już tylko znaczenie z tej przyczyny, że na gruncie czynności ...