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TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (TAP)

MODULO 1: Introducció n ADMINISTRACIÓN PÚBLICA = Entidad que, en desarrollo del Estado Moderno, le ha otorgado el mandato de gestión de las decisiones públicas. 

¡! PROBLEMATIZAR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Estando en constante relación con nuestro gobierno y la sociedad en general, es más que probable que al menos una vez hayas mantenido contacto con eso que llamamos Administración Pública. Este es un fenómeno socio-político complejo, vinculado a la gestión de recursos públicos, y susceptible de ser estudiado a través de múltiples enfoques.

ADMINISTRACIÓ N PÚ BLICA: OBJETO DE ESTUDIO Y DISCIPLINA CIENTIFICA

VIDEO 1: Nos introduce a nociones que nos ayudarán a reflexionar sobre la Administración Pública como elemento estatal y organización política diferenciable, susceptible de ser estudiada.

La Administración Públic Pública: a: Conceptualizar respecto al surgimiento de la administración pública y analizarla, sabiéndola como objeto de estudio de la Ciencia Política, implica entender a la administración pública como la organización y la unidad ejecutora del Estado Moderno. Esto se debe a que el Estado Moderno, en su evolución y en su surgimiento como forma de organización política, implicó varios procesos: 1. Existencia de un Ejército permanente: Unidad del poder + ejercicio del mismo, de manera estatal;

2. Surgimiento de la Administración Pública: Custodia del patrimonio de ese estado/ 1° mandato; 3. Sistema Capitalista: Superar la dependencia que tenía el Estado de los intereses económicos; 4. Sistema de Estratificación Clasista: Ancla el sistema social a los intereses económicos (y no a intereses sociales); 5. Sistema Jurídico Unificado: Organización de las particularidades de las reglas en una unidad total y estatal. Estos son los procesos (sistemas/elecciones) que se van configurando, y confluyen, para que nazca el Estado Moderno; ergo, el Estado Moderno necesita organizar esta actividad de decisiones políticas. Administración Pública: es un elemento constitutivo del Estado Moderno y sólo se puede explicar a partir de él. En la evolución del Estado Moderno, y de sus distintas formas que ha ido adquiriendo a través del tiempo (y los elementos que lo constituyen), han sido sujetos de estudio de distintas disciplinas científicas; pero, en este devenir histórico, hay que resaltar que el Estado es el objeto de estudio de la Ciencia Política por lo que sus elementos constitutivos deberían ser tomados en cuenta como objetos de estudio de la Ciencia Política. Es por esto que el ENFOQUE POLITOLÓGICO es el instrumento para llevar a cabo esta organización de toma de decisiones, siendo el más pertinente para entender a la administración pública desde esta naturaleza, pero también porque la va a entender como una organización propia, que posee eficiencia y tiende al bien común. BIEN COMÚN: es público y es entendido como la división social del trabajo (en el interés general). En esta división, le corresponde al Estado contemplar, cuidar y tener a su tutela al bienestar general y, por ende, todas las actividades que le signifiquen el estar a cargo de la administración pública. EN SINTESIS:  

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La Administración Pública es una org organización anización que tiene a su cargo el bien general (bien común). Para tal fin tiene a su interno, personas que constituyen a esta organización y que poseen intereses respecto a sus tareas (administrativas, personales, de carrera). Esos intereses (personales) no siempre están de acuerdo con los intereses institucionales de hecho, no siempre están en concordancia con otros

intereses individuales que forman parte de esa institución/ organización. Por eso vamos a sostener que va a haber conflictos (estructurales) que pertenecen, en definición, al “cor” a una administración pública. ¿Cómo se solucionan estos conflictos de intereses?  Se solucionan a través de la toma de decisiones, PODER (recurso). Es por este motivo que la administración pública es un sistema político, porque es una forma de organización diferenciable en donde hay intereses y conflictos (que son naturales), y se resuelven a través de la toma de decisiones. Por tanto, la administración pública no es cualquier tipo de organización, sino que es la organización ejecutora de las decisiones políticas y que posee características propias, distintas a las de otra organización y que son susceptibles de ser estudiadas desde un enfoque politológico.

Lectura: “Marco histó rico – teó rico de la Administració n” Enmarcar históricamente un fenómeno o proceso supone reconocer sus orígenes y considerar el modo como este ha sido concebido por teorías o enfoques que se pueden calificar como significativas. De acuerdo con ello, para el abordaje de la Administración Pública (como fenómeno sociológico – político), nos importa comprender como la Administración llegó a ser objeto de estudios de determinadas disciplinas científicas y cómo, a partir de ellas, se gestaron grandes enfoques o teorías orientadas a describirla y explicarla. Las teorías más globales en materia de organización y administración, que hoy pueden considerarse una fuente fundamental para el estudio de la burocracia estatal, han tenido su origen en investigaciones que se han llevado a cabo en el ámbito no público (privado). En ese contexto, la burocracia se constituye como una forma organizacional analíticamente diferenciable de otras organizaciones; erigiéndose como una unidad introductoria a lo largo de la cual se abordan los aportes más importantes desarrollados durante el Siglo XX. Durante este periodo se distinguen dos momentos evolutivos a saber: 1. La FORMA de considerar la orientación de la ORGANIZACIÓN como SISTEMA SISTEMA: Supone el cuestionamiento de los principios sostenidos por las consideradas “teorías clásicas/tradicionales” de la Administración; suele aplicársele la teoría sistémica al ámbito de las organizaciones. 2. La FORMA de considerar la orientación de su ESTRUCTU ESTRUCTURA: RA: Refiere a la existencia de dos PERSPECTIVAS que conforman los elementos distintivos de la organización:

RACIONAL: Conceptualiza la organización como instrumento para conseguir determinados objetivos; da prioridad a elementos de carácter formal. SOCIAL: “Conflicto + Lucha de poder”, se erigen como elementos analíticos centrales que focalizan en el componente humano como aspecto básico de la organización. La consideración de estos dos momentos señalados, y de las perspectivas mencionadas, permiten ordenar y clasificar el entramado teórico- conceptual construido en torno a la noción de Administración, y visualizar los elementos (variables nodales) de cada teoría y sus puntos de quiebre y/o continuidad respecto al enfoque/teoría anterior y posterior. 

OBJETIVOS: 1. Explicitar porque la Administración Pública es, o debería ser, objeto de estudio de la ciencia política y a exponer las principales corrientes vinculadas a la ciencia de la administración (antecedentes conceptuales + empíricos del estudio contemporáneo de la Administración Pública). 2. Identificar y diferenciar los enfoques presentados a partir del reconocimiento de sus elementos conceptuales centrales, y distinguir la concepción de organización subyacente junto a los elementos teóricos y metodológicos aportados al estudio de la Administración. 3. Reconocer como SISTEMAS POLÍTICOS los aportes de: Administración Científica; Escuela de las Relaciones Humanas; Teoría de la Organización; Teoría Sistémica y Enfoque de las Organizaciones. 4. Contar con un mapa histórico-conceptual donde se puedan insertar los desarrollos directamente vinculados al estudio de la Administración Pública.

Enfoques para el estudio de la Administra Administración ción Pública Pública:: 

ORÍGENES: Desde las civilizaciones antiguas, las sociedades humanas han debido gestionar el suministro de los recursos para hacer a sus necesidades; la Administración Pública, tal como la conocemos hoy en día, nace con el Estado Moderno. Para que esto fuera posible fue necesario la articulación de cinco procesos históricos, que son los que caracterizan al Estado Moderno como forma de organización política diferenciada: 1. Ejército (permanent (permanente): e): Permite la unidad del poder del Estado.

2. 3. 4.

Administración Pública: Asegura el patrimonio del Estado. Sistema Capitalist Capitalista: a: Supera la dependencia económica del Estado. Sistema de Estratif Estratificación icación Clasista: Define al Sistema Social según los intereses económicos. 5. Sistema Jurídico Unificado: Ordena las reglas particulares en la Unidad del Estado.

El estudio del Estado Moderno, y su evolución, ha implicado que sus elementos constitutivos sean objeto de discusiones sobre a cuál área de conocimiento corresponde su estudio. Si bien la Administración ha llegado a ser objeto de estudio de diversas disciplinas científicas, una aproximación al estudio de su ámbito público significa hacer referencia a la organización ejecutora de las decisiones políticas. Se incluyen estudios de vista: 

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FORMALES: Buscaban responder cual era la forma más efectiva de administrar las organizaciones públicas que velan por el interés general y el bien común desde perspectivas meramente institucionales y orgánicas; para tal fin utilizaban abordajes de estudio normativos. Estos abordajes concebían a la Administración Pública como una organización estática e inherentemente jerárquica, reforzando las premisas de responsabilidad moral y política de las organizaciones públicas respecto de la autoridad política electa. GESTIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: Tenía búsquedas orientadas a introducir principios empresariales en las organizaciones estatales. Así, se perseguía el objetivo de diseñar la estructura administrativa del Estado, pero utilizando otro punto de vista. Para esta perspectiva, la efectividad es el equilibrio entre… o Eficacia: Capacidad de lograr un efecto deseado. o Eficiencia: Capacidad de lograr el efecto en cuestión con el mínimo de recursos posibles.

 El Siglo XIX y la primera mitad del Siglo XX estuvieron signados por los postulados de estas posiciones de la doctrina, en tanto los sistemas políticos se emprendían en la construcción y desarrollo de una Administración Pública profesional. Son estas dos primeras tradiciones las que dan origen a la Administración Pública. Según esta línea, los ejes temáticos de la Administración Pública dictaminan que se trata de un campo de estudio contenido dentro de otro, por ello Bañón Martínes (1997) sostiene que:

“La visión institucional, normativa y estructural, está claramente vinculada a la ciencia política como madre de la Administración Pública. El padre putativo son las Ciencias de Gestión Empresarial (management), que aportan una vocación de protagonismo terapéutico, nuevas metodologías y, sobre todo, permiten el empleo y la importación de técnicas de gestión al ámbito público. Sin embargo, en la tradición europea continental, hay un segundo padre putativo que es el derecho público, en particular, el derecho administrativo. Es este último quien formaliza el conocimiento acerca de la administración pública con un doble sentido: (1) limita metodológicamente lo que se conoce y; (2) dificulta el crecimiento independiente de la Administración Pública.” A pesar de ello, los aportes de cada una de las visiones a la Administración Pública han sido desiguales en perdurabilidad y en importancia epistemológica.

Actualmente, existe un acuerdo generalizado respecto a la fragilidad de la identidad disciplinar. Este acuerdo se asienta sobre las bases de la juventud de la Ciencia Política dentro de las Ciencias Sociales, los problemas de configuración de un marco metodológico y la dificultad para establecerse como una disciplina autónoma. Además, se resalta la razón por la cual surgen esta multiplicidad y diversidad de disciplinas que reclaman a la Administración Pública como su objeto de estudio, vinculándola con la tajante distinción que realiza la Ciencia Política entre la “política” y la “administración”. A pesar de ello, se debe reconocer la especificidad de la lógica que impera en el cuerpo de conocimiento y de conformación de la Administración Pública, fundada y fundamentada en consideraciones de índole política y subordinada al Estado. Sin embargo, las Ciencias Empresariales comienzan a generar conocimientos respecto a la gestión de las organizaciones entendiendo que la Administración Pública coincide en su sentido funcional con cualquier otra forma de organización de modo que es susceptible de gestionarse de igual forma y con idénticas herramientas. Por consiguiente, las Ciencias Empresariales no desarrollan un cuerpo privativo para el análisis de las organizaciones públicas, sino que lleva a cabo su estudio aplicando solo algunos ajustes con lo cuales explicar las definiciones normativas y sociológicas. Por su parte, el Derecho Administrativo es otro intento de conocer y explicar a la Administración Pública. La aproximación a su objeto de estudio se caracteriza por

su corte normativo y prescriptivo, es decir que resalta la norma y el deber ser de la organización pública. Esta mirada tan específica sobre el objeto de estudio es lo que termina por tornar insuficiente a este enfoque; al derecho todo aquello que sea ajeno a la propia definición de la realidad, le es extraño. 

CONCLUSIÓN: Necesidad de generar un espacio de conocimiento para

aproximarse a la administración pública a partir de aspectos políticos, económicos y sociales. Un primer ensayo supondría un enfoque descriptivo y explicativo que representara lo que ocurre en el espacio y el tiempo, junto a la naturaleza distintiva y compleja de la Administración Pública.

Identidad disciplinar de la Ciencia de la Administr Administración ación ación:: Es necesario partir desde un recorrido histórico que evidencie el vínculo existente entre las posturas teóricas, las ideologías políticas y las formas de pensar las instituciones. Sin embargo, este contexto histórico debe sumarse al análisis institucional y a los enfoques científicos de moda, presentes en cada década. 

Periodo de ORTODOXIA de la ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PÚBLICA: Las transformaciones de la década del ’20 se traducen en una mayor presencia

del Estado y en el desarrollo acelerado de actividades administrativas. Este auge, sostenido, se consolida en los ’30 cuando la profesión transitará sus años de esplendor y de mayor avance en el plano intelectual. Esta ideología sostiene su estructura en ttres res pilares: 1. La acción gubernamental se puede divi dividir dir netamente en procesos de toma de decisiones y de ejecución, correspon correspondientes dientes a los Gobiernos y las Administraciones (respectivamente (respectivamente). ). 2. La existencia de una equivalencia entre la vverdadera erdadera democracia y la verdadera eficiencia, o al menos su co compatibilidad. mpatibilidad. 3. El convencimiento de que la administra administración ción es una ciencia con principios universales de funcionamiento funcionamiento. 

Década de los ’40: Se puede encontrar una de las causas de la inestabilidad disciplinar puesto que se cuestionan los principios de la administración y (por ende) los pilares conceptuales sobre los que descansaba el avance disciplinar. En esta etapa del contexto histórico, el desarrollo científico se veía tensionado. El rol del Estado cambiaba su énfasis de una presencia e involucramiento en la vida social y económica hacia el planteo de la conveniencia de fortalecer el poder ejecutivo en las decisiones sobre las políticas públicas. El problema se resumía a la discusión acerca de las garantías de funcionamiento democrático del sistema y, en particular, sobre los mecanismos de control la Administración Pública y para asegurar la responsabilidad y la rendición de cuentas. Estos cambios sobre el papel de la Administración en la sociedad, respecto a los otros poderes del Estado y a la estructura de gobierno, despertaron una viva polémica acerca de la relación entre los valores y los mecanismos de funcionamiento del sistema democrático y de la Administración Pública (Galindo Camacho, 2000). Sin embargo, no solo representó como un problema en términos de estabilidad disciplinar ya que también se transformó en una oportunidad por introducir el concepto de Poder Administrativo como un factor susceptible de ser analizado y cuya inclusión complejizaba el esquema teórico. Se problematiza así el tamaño, el rol y la legitimidad de la estructura administrativa estatal, girando los debates intelectuales a los siguientes ejes: A. Discrecionalidad Administ Administrativa rativa rativa: Bajo la premisa de que la acción pública se ejerce reconciliando las diferencias entre la amplitud de la legislación y la especificidad de los grupos de interés.

B. Control de la Admin Administración: istración: Diferenciando la fuente (externa/ ex post facto), para garantizar un funcionamiento correcto. C. Poder Administ Administrativo: rativo: Cuestionando la dicotomía entre política y administración, y la subordinación de la segunda a la primera, en el proceso de toma de decisiones.

 Todas las nociones y propuestas sobre la estructura y el funcionamiento de la Administración Pública son atravesadas por la polarización entre las ideas de dependencia y control, y las ideas de autonomía y discrecionalidad.  Décadas del ’60 – ’70: Un replanteo generalizado se produce debido al quiebre histórico dado por la falta de legitimidad de los gobiernos y la falta de legitimidad de los sistemas políticos. Desde el punto de vista teórico y metodológico, los estudios de la administración pública versarán sobre dos corrientes que reavivarán la politización de la Administración Pública, profundizando los valores democráticos y rechazando abiertamente el modelo burocrático. Ambas corrientes proponen modelos basados en principios de participación, pluralismo, negociación y descentralización. 1. Nueva Administración P Pública: ública: Recoge la preocupación democrática sobre la equidad distributiva y la vuelca a la acción pública proponiendo organizaciones permeables a las preocupaciones sociales. Esto se traduce en una Administración Pública flexible y con mayor capacidad de respuesta. 2. Administración Democrática: Su propuesta versa en la descentralización de los centros de toma de decisiones, una estructura organizativa fragmentada y con una amplia participación ciudadana. Se produce en este contexto un desplazamiento en el interés por la organización administrativa desde las cuestiones más internas y técnicas hacia otras más externas. En estos desarrollos teóricos aparece el individuo portador de valores; son los ciudadanos en su conjunto los destinatarios de la acción pública. Esto ha dejado una impronta en los enfoques administrativos contemporáneos que continúan realizando la búsqueda de una identidad de la ciencia de la administración que permita entender la complejidad y la singularidad de las organizaciones públicas.

Objeto y metodología en los estudios de la Ad Administración: ministración: Establecer el objeto de estudio de una disciplina involucra un proceso de definición. Esto consiste en establecer límites a través de la identificación de los atributos principales y su respectiva caracterización. La definición de un objeto y una metodología son elecciones que alcanzan a todas las ciencias que pretendan estatuirse como tales. Si bien en la actualidad no existe la ciencia de la administración, el recorrido sobre la historia del pensamiento permite identificar el interés y el alcance de la búsqueda. o Periodo Ortodoxo: Se buscaba diferenciar lo administrativo de lo político. o Década de los ’40: Los estudios fueron de carácter descriptivo a cerca de las instituciones de gobierno y el trabajo de los funcionarios, para luego ser estudios normativos dominados por el derecho administrativo. o Década de los ’60 –’70: En lugar de hacer proposiciones normativas y seguir el esquema convencional de la formación de la ciencia, se parte de una investigación de la evolución del pen...