Resumos de Direito Processual Administrativo - UCP PDF

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2016/I. Elementos essenciais e pressupostos do Processo AdministrativoO que é o Processo Administrativo?® Procedimento : Forma de proceder da Administração Pública; ® Processo : Forma de proceder dos Tribunais à Tramitação sequencial que tem de ser praticada na propositura e no desenvolvimento da aç...

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Sofia Marques de Aguiar Carvalho 2016/17

I. Elementos essenciais e pressupostos do Processo Administrativo O que é o Processo Administrativo? ® Procedimento: Forma de proceder da Administração Pública; ® Processo: Forma de proceder dos Tribunais à Tramitação sequencial que tem de ser praticada na propositura e no desenvolvimento da ação junto dos Tribunais Administrativos. Forma mais regulada e determinada do que o procedimento; ë Ação propriamente dita; ë Próprios documentos que suportam essa ação (processo físico); ë Ramo de direito que regula essas regras (de como se inicia e desenvolve o processo); ë Estudo sistemático desse ramo (tendo sempre em conta o direito substantivo);

Revisão de conceitos-base ® Processos declarativos: Pretende-se que o tribunal reconheça qual é a situação ou o direito do caso concreto à Declaração da existência ou não existência de um direito (35º e ss CPTA); ® Processos executivos: Quando não é cumprida voluntariamente a sentença judicial, pretende-se adotar todas as providências materiais necessárias a que se cumpra na realidade de facto aquilo que já foi determinado na realidade de direito (157º e ss CPTA); ® Processo principal: O autor faz valer os seus direitos, é a ação que visa exercer o direito da ação; ® Processo cautelar: Este processo está dependente do processo principal e visa acautelar o efeito útil da sentença a proferir na sentença principal (112º e ss CPTA);

Fases do processo administrativo ® 1. A relação jurídica processual inicia-se pela propositura da ação, mediante a apresentação de uma petição inicial. A partir deste momento fica constituída a instância à Relação que se estabelece de início entre o autor e o tribunal, e que depois se estende aos demandados (réus), ficando constituída a relação processual entre as partes e o tribunal. ® 2. Proposta a ação, ela segue certa tramitação à “forma de processo’’: A lei estabelece os diferentes modelos de tramitação, ou seja, os atos a serem praticados para que se desenvolva a ação; ® 3. Em geral, temos a fase inicial dos articulados, a fase de saneamento e condensação do processo, e a fase de produção de prova e de decisão.

Forma do processo ® Inicialmente, os processos declarativos tinham duas formas de processo não urgente: (1) Ação administrativa comum e (2) Ação administrativa especial (quando estivesse em causa um pedido quanto ao exercício de poderes de autoridade pela administração) e uma forma de processo urgente; ® Hoje, com a alteração de 2015, pode-se falar de apenas uma forma de processo declarativo não urgente à A ação administrativa: É a única forma de processo principal não urgente, sendo que 1

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esta engloba tanto as ações, como atos. No entanto, mantiveram-se pressupostos processuais distintos quanto aos pedidos; ® Existe uma série de processos principais urgentes (97º e ss CPTA): Contencioso pré-contratual, eleitoral, dos procedimentos de massa; As intimações, para prestação de informações consulta de processos e passagem de certidões, para proteção de direitos liberdades e garantias; ® Apesar desta diferenciação entre urgentes e não urgentes, não se obsta a que dois pedidos possam ser cumulados, sendo que as formas de processo vão se adaptar a essa nova realidade à princípio da livre cumulabilidade de pedidos;

Notas ® O contencioso administrativo não é exaustivo na regulação da ação administrativa e, por isso, aplicamos supletivamente o código civil; ® Outro elemento ou conceito fundamental do processo é o conceito de objeto de processo: Aquilo sobre o que o tribunal é chamado a pronunciar-se, mais concretamente, o pedido e a causa de pedir, tal como configurados pela petição inicial. É o objeto do processo que vai delimitar o efeito do caso julgado material, o tribunal só pode pronunciar-se sobre esta matéria delimitada. O objeto de processo pode ser ampliado ou alterado/ modificado durante o decurso da ação, em situações específicas, em nome do princípio da economia processual; ® É necessário que se preencham os pressupostos processuais à correspondem a todos os requisitos que têm de estar preenchidos para que o tribunal se possa pronunciar, para que a ação possa prosseguir. São requisitos de admissibilidade da própria ação, cuja falta pode ser sanada ou não (aqui, haverá absolvição da instância, e, portanto, a decisão do tribunal faz caso julgado formal);

1. Elementos essenciais 1.1. Sujeitos: Tribunal Administrativo e Partes O Tribunal ® A existência de tribunais administrativos resulta da própria Constituição (209º CRP); ® Este artigo refere que para além do Tribunal Constitucional, existem o Tribunal de Contas, o Supremo Tribunal de Justiça e os tribunais judicias de primeira instância e, do outro lado, os Tribunais Administrativos e Fiscais; ® 211º CRP: os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria civil (litígios de direito privado) e criminal (jurisdição penal) e têm ainda jurisdição nas áreas não atribuídas a outras ordens judiciais; ® A ordem jurisdicional em Portugal está dividida de forma dualista: Há uma dualidade de jurisdições autónomas; ë Tribunais Judiciais ë Tribunais Administrativos e Fiscais (212º CRP) •

Durante muito tempo discutiu-se se a cláusula geral do 212/3º estabelecia uma reserva exclusiva em favor dos tribunais administrativos, ou seja, se um litigio emergente de uma relação administrativa é necessariamente apreciado pelos tribunais administrativos e fiscais. 2

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Porém, hoje, esta é uma cláusula que estabelece uma reserva não absoluta à Os tribunais administrativos podem vir a pronunciar-se sobre litígios em que não estão em causa relações administrativas e existem relações administrativas que não estão atribuídas aos tribunais administrativos: ® Justifica-se a existência desta jurisdição autónoma? ë Sim, devido à especificidade das relações. É preciso que os juízes que estão a apreciar estejam perfeitamente dentro desta matéria, até porque muitas vezes são muito complexas, e tem de haver muito cuidado na forma como vai ser apreciada a específica matéria administrativa. Tendo em conta que o poder da administração é absolutamente discricionário, é necessário que haja juízes perfeitamente preparados para apreciarem estas questões. São matérias completamente diferentes das matérias que são normalmente apreciadas pelos tribunais judiciais; ® Quais são os tribunais administrativos e fiscais? ë No topo: Supremo Tribunal Administrativo - STA (com duas secções especializadas, uma para a matéria administrativa e outra para a matéria fiscal); ë Segunda instância: Tribunais centrais (o TCA Norte e o TCA Sul); ë Primeira instância: Tribunais Administrativos Circulo (TAC) e Tribunais tributários de primeira instância (área de fiscal). Em todo o país, os tribunais funcionam agregados, menos em Lisboa, e por isso falamos no Tribunal Administrativo e Fiscal. Apesar de estarem agregados e de funcionarem no mesmo espaço físico, funcionam de forma completamente autónoma e independente entre si. ® Os tribunais ad têm uma característica muito própria: Pode haver ações diretamente intentadas no Supremo Tribunal Administrativo à são situações muito limitadas;

As Partes Quem pode ser autor numa ação administrativa? ® Normalmente, será um particular que tem um direito ou um interesse legalmente protegido/legítimo (conteúdo subjetivo do contencioso) à Defesa da legalidade subjetiva; ® O nosso contencioso tem também um conteúdo objetivo de proteção da legalidade - Ex: Eu posso impugnar a licença atribuída a um terceiro (eu tenho um interesse direto e atual em impugnar, que pode ser um interesse meramente económico, factual ou pessoal);

® Ação pública: Ação em defesa da legalidade objetiva, sem que esteja em causa a lesão de um direito específico de alguém; •

O Ministério pode assim iniciar uma ação, podendo configurar como autor (dever de ofício do ministério público) – Ex: 9/2º, 62º CPTA;

® Ação popular: Defesa dos interesses de toda a comunidade (9/2º CPTA) – ‘’independentemente de ter interesse pessoal na demanda’’. •

Existe uma ação popular específica - a autárquica - que permite que qualquer pessoa/eleitor domiciliada naquela autarquia possa impugnar um qualquer ato daquela autarquia (55/2º CPTA) à Aqui já não está em causa qualquer interesse pessoal ou de facto;

® Existe também a possibilidade de a ação ser intentada por uma entidade pública, contra um particular ou contra outra pessoa coletiva pública à litígios inter administrativos. 3

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Quem pode ser demandado/réu? ® Normalmente é demandada uma entidade pública; ® No entanto, o chamado contrainteressado também tem interesse (oposto ao do autor), figurando sempre na ação administrativa – No exemplo da licença, aquele a quem foi conferida a licença; ® Pode também ser demandado um particular, no caso de a entidade pública ser autora – Ex: caso de interpretação de uma cláusula contratual;

® Pode acontecer, também, que numa ação administrativa estejam dois particulares – Ex: Numa situação de concessão, o concessionário atua muitas vezes ao abrigo do direito público (particular no exercício de uma atividade administrativa), podendo ser demandando diretamente, pelo particular, o concessionário;

Papel do Ministério Público ® Pode ser autor e pode também representar o Estado (11º CPTA), ou seja, se a ação for proposta contra o Estado, é o Ministério Público (MP) que o representa - geralmente nas ações de responsabilidade civil do Estado - , e pode intervir num processo em que não figure como autor, mas em que tenha uma intervenção importante (ex: 85º CPTA); ® O MP pode pronunciar-se sobre o mérito da causa quando estiverem em causa interesses públicos especialmente relevantes ou direitos fundamentais - Ex: Ao fazê-lo, pode invocar causas de invalidade diferentes daquelas que foram invocadas pelo próprio autor (isto, nos processos impugnatórios);

1.2. Objeto ® O objeto do processo é aquilo sobre o qual o tribunal é chamado a pronunciar-se à Pedido e causa de pedir; ® No caso do processo administrativo o art. 2/2º CPTA enuncia os pedidos que podem ser apresentados. ë Isto não significa que haja uma tipificação, ou seja, não existe numerus clausus. Está em causa o princípio de ‘’a todo o direito corresponde uma ação adequada’’ – 2/2º, 1ª parte; ® Vale o princípio da livre cumulabilidade dos pedidos (4º);

1. Pedidos respeitantes ao ato administrativo 1.1. Pedido de Impugnação do ato administrativo (50º CPTA) ® Requisito: ë 1. Ato com conteúdo (ilegal) positivo: Aquele ato que produz uma alteração na esfera jurídica do individuo; •

Podemos ter dois tipos de ilegalidade: (1) A nulidade (não chega a produzir qualquer efeito jurídico) e (2) a anulabilidade (produção dos efeitos a título precário); o

Em processo administrativo vale a regra da anulabilidade do ato, e não da nulidade;

o

Quando está em causa a nulidade à o pedido em causa será um pedido de declaração de nulidade do ato administrativo, e, por isso, a sentença será meramente declarativa;

o

Quando está em causa a anulabilidade à o pedido em causa será um pedido de anulabilidade do ato administrativo, e, por isso, a sentença será constitutiva, uma vez 4

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que, a própria sentença destrói retroativamente os efeitos produzidos pelo ato administrativo; ® Questão do pedido de declaração de inexistência do ato administrativo ë Dr. Mário de Almeida: A inexistência não é uma forma de invalidade do ato, pois, uma vez que faltam os elementos constitutivos do próprio ato administrativo o ato não existe o ato, isto é, não estamos sequer perante um ato administrativo; •

Assim, quando alguém se dirige ao tribunal a pedir a inexistência do ato, não estamos perante um pedido de impugnação. Estamos é a pedir ao tribunal que declare a inexistência do ato, mas que não corresponderá a uma sentença de impugnação – 50/4º;

® Questão de saber se cada vício do ato administrativo constitui uma causa de pedir diferente ë Quando o tribunal se pronuncia sobre a validade do ato administrativo, a causa de pedir é a invalidade do ato na sua globalidade ou cada vício constitui uma causa de pedir diferente? •

Dr. Mário de Almeida: À partida, o que é discutido num processo de impugnação é a invalidade do ato na sua globalidade. Isto significa que o objeto do processo vai ser delimitado tendo em conta a invalidade do ato na sua globalidade, ou seja, contra aquele ato não se poderá reagir mais, uma vez fixada a validade ou invalidade do ato pelo tribunal, mesmo que posteriormente venham a ser conhecidos novos vícios;

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O tribunal está obrigado, por isso, a pronunciar-se sobre todos os vícios, não estando limitado apenas àqueles vícios alegados pelo autor. Por dever de ofício, o tribunal está obrigado a ‘’investigar’’ e pronunciar-se sobre todos os vícios que encontrar. Isto compreende-se, pois, o ato é avaliado e analisado na sua globalidade e não apenas quanto aos aspetos invocados pelo autor. O tribunal pode conhecer oficiosamente de todos os vícios do ato;

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Ao pronunciar-se pela invalidade do ato, o tribunal está, simultaneamente, a delimitar a atuação da administração, visto que não poderá praticar um ato com as mesmas características do ato sobre o qual o tribunal se pronunciou, caso contrário, o ato será inválido;

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Existe a possibilidade de o autor recorrer da decisão, pelo simples facto do tribunal não ter considerado como vício aquele que foi alegado pelo autor. Isto compreende-se, pois deste modo o autor poderá impedir que a administração volte a praticar um ato com aquele mesmo vício que foi alegado;

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Aqui, neste pedido, a forma do processo consiste na forma da ação administrativa à processo não urgente;

1.2. Pedido de condenação à prática do ato administrativo (66º CPTA) ® Requisito: ë 1. Omissão ou um ato de conteúdo negativo – ato de indeferimento (a AP recusou se a introduzir alguma alteração na esfera jurídica do destinatário); ® Aqui, a sentença será condenatória, ou seja, o Tribunal condenará a AP a emitir um certo ato administrativo;

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® Esta condenação vai variar consoante a situação concreta, pois o tribunal vai ter diferentes poderes de pronúncia consoante o ato concreto: ë Se o ato for estritamente vinculado à Tribunal pode condenar a AP a emitir um ato administrativo e com determinado conteúdo – solução decorre diretamente da lei, não estando o tribunal a invadir o espaço discricionário da AP ë Se o ato for discricionário à Tribunal, em princípio, apenas pode condenar a AP na emissão de um ato administrativo, mas já não pode determinar o conteúdo desse ato, salvo se estiver em causa a situação da discricionariedade reduzida a zero, então neste caso o tribunal poderá determinar também o conteúdo, visto que, apenas existe uma única solução; ® 66/2º: O objeto do processo não é o ato de indeferimento expresso, mas antes a pretensão do particular. ® 71/2º: O tribunal não pode determinar o conteúdo, mas deve explicitar as vinculações adequadas que devem ser seguidas pela AP; ® Pedido de condenação à prática de um ato administrativo ¹ pedido de condenação da AP à realização de operações materiais = nomeadamente, atos que não pressuponham ato administrativo em causa. ë Ex. Se um funcionário público deixa, de repente, de receber o seu vencimento, não vai pedir a condenação da AP à pratica do ao devido à em causa está uma operação material;

ë Ex2. Se um particular pede a reforma, esta é concedida, e a certa altura deixa de ser paga, então está em causa uma operação material, ou seja, aquilo que falta é o ato real que concretiza o ato administrativo já emitido, e não o próprio ato administrativo;

® Outra situação em que é possível o pedido de condenação à situações de deferimento parcial: A pretensão não é totalmente atendida, por um lado defere e por outro lado indefere (é na mesma uma modificação, mas não aquela que era pretendida) – 67/1º c);

1.3. Pedido de condenação à abstenção da prática do ato administrativo (37/1º c)) ® Visa uma sentença condenatória, mas é um pedido de aplicação absolutamente excecional. Este pedido tem que dizer respeito a situações em que eventualmente a prática do ato produza efeitos prejudiciais - (danos) absolutamente irreversíveis para o particular à Estamos perante um meio de tutela de prevenção; ® Aqui, a forma também é a forma da ação administrativa – processo não urgente.

2. Pedidos respeitantes a normas regulamentares ® Em princípio, uma norma tem de ser mediada por um ato administrativo para que possa atingir a esfera jurídica dos particulares. As normas regulamentares não produzem efeitos jurídicos diretos na esfera jurídica doa particulares e, por isso, é necessária a tal mediação mediante ato administrativo; ® O tribunal vai apreciar a titulo incidental a validade da norma regulamentar – desaplicação incidental da norma. Para o tribunal apreciar a validade do ato administrativo ele terá de apreciar a norma sobre a qual o ato se baseia;

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® O objeto do processo não é a norma regulamentar, e, por isso, não consideramos, em rigor, que caiba nas seguintes categorias;

2.1 Impugnação das normas regulamentares (72º e 73º) ® Situação em que o particular pretende a declaração de ilegalidade da norma regulamentar; ® Pode visar uma declaração de ilegalidade com força obrigatória geral ou uma desaplicação para o caso concreto (declaração de ilegalidade que visa apenas aquele caso concreto); ® Esta impugnação só vai poder existir se estiver em causa uma norma imediatamente operativa. Aqui, os particulares não têm nenhum ato contra o qual reagir, e, por isso, têm e só podem reagir contra a própria norma regulamentar; ® Qualquer um que se considere prejudicado pela norma pode pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral (73/1º). Só não o pode fazer se o vício que se alega, constituir uma inconstitucionalidade, podendo-se apenas pedir a desaplicação para o seu caso concreto (73/2º);

2.2. Condenação à emissão de normas regulamentares (77º) ® Aqui, pede-se ao tribunal que, verificando-se a omissão de um regulamento que é necessário para dar aplicação a uma lei, condene a AP a emitir esse regulamento, dentro de um determinado prazo; ® O tribunal pode aplicar sanções pecuniárias compulsórias à AP, mais concretamente, dirigidas ao titular do órgão;

3. Outras pretensões que podem ser dirigidas ao tribunal, que não cabem nas categorias anteriormente referidas (que não dizem respeito ao exercício do poder de autoridade – nem a atos, nem a normas) ® 37/1º – Elenco de diferentes tipos de pretensões: ë Ex: al. f e g: Dizem respeito a uma sentença declarativa – reconhecimento de certo direito ou situação; ë Ex: al. L: Sentença constitutiva (também pode ter aqui, na parte da execução dos contratos, uma pretensão condenatória); ë Ex: al. j, k e m: Sentença condenatória; Þ Tudo isto corre sob a forma de ação administrativa – processo não urgente; ® 37/3º: Possibilidade de se pedir a condenação de um particular à realização ou abstenção de comportamento por violação de normas ou vínculos administrativos à condenação de um particular pedido por outro particular;

4. Tipos de pedidos que vão seguir as formas de processo urgente – 97º e ss 4.1. Ação administrativa urgente Contencioso eleitoral (97º e ss) ® São pedidos de impugnação e de condenação à prática de atos administrativos, mas que têm como especificidade o facto de dizerem respeito a uma eleição dentro da AP à diz respeito a um ato eleitoral; 7

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® Os pedidos só podem dizer respeito a atos eleitorais que não sejam da competência do Tribunal Constitucional à competên...