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TEMA 14 REVISIÓN

DE

OFICIO

ADMINISTRATIVOS

DE

NULOS

Y

LOS

ACTOS

ANULABLES:

CASOS EN QUE PROCEDE. PROCEDIMIENTO. LA IMPUGNACIÓN JURISDICCIONAL DE ACTOS POR

LA

PROPIA

ADMINISTRACIÓN:

LA

DECLARACIÓN DE LESIVIDAD. LA REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

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TEMA 14. REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS NULOS Y ANULABLES: CASOS EN QUE PROCEDE. PROCEDIMIENTO. LA IMPUGNACIÓN JURISDICCIONAL DECLARACIÓN

DE DE

ACTOS

POR

LESIVIDAD.

LA LA

PROPIA

ADMINISTRACIÓN:

REVOCACIÓN

DE

LOS

LA

ACTOS

ADMINISTRATIVOS I. REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS NULOS Y ANULABLES: CASOS EN QUE PROCEDE 1. INTRODUCCIÓN Es principio general del Derecho administrativo la presunción de legitimidad y de validez de los actos administrativos, de donde deriva su ejecutividad y, en su caso, su ejecución forzosa; así, el artículo 39.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, señala que “los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”. Se trata ésta de una presunción iuris tantum, puesto que el acto administrativo puede incurrir en infracción del Ordenamiento jurídico, en cuyo caso resulta necesario proceder a su revisión. En principio, el control de la actividad administrativa se encomienda a los Tribunales de Justicia, en virtud de lo que se establece en el artículo 106.2 de la Constitución Española, según el cual “los tribunales controlan la legalidad de la actuación administrativa así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”. Pero, además, en virtud del privilegio de autotutela que incumbe a la Administración, puede ésta declarar unilateral y ejecutoriamente la ineficacia de los actos administrativos en los casos y con los requisitos que establece la ley, bien sea de oficio, bien a instancia de los particulares. Los medios previstos al efecto son la revisión de oficio, que es objeto de estudio en este epígrafe, así como la declaración de lesividad, que analizaremos al final del tema, y los recursos administrativos. 2

La revisión de oficio aparece regulada en el artículo 106 de la Ley 39/2015, que dispone en su apartado 1 que las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1. Asimismo, añade el apartado 2 del precepto que en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 47.2. 2. ACTOS Y DISPOSICIONES Como se acaba de exponer, el artículo 106 la Ley 39/2015 permite la revisión de oficio tanto de los actos como de las disposiciones administrativas. A este respecto, cabe plantearse la utilidad de que se puedan revisar de oficio estas últimas. Si las disposiciones -a diferencia de los actos administrativos declarativos de derechos subjetivos- pueden en cualquier momento derogarse y modificarse, con sujeción al procedimiento correspondiente, ¿qué sentido tiene la declaración de nulidad? En principio, el momento a partir del cual producen efectos una y otra: la derogación a partir de la publicación de la disposición derogatoria; la declaración de nulidad, desde que se publica la disposición declarada nula, con la salvedad de la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de la misma. De todas formas, como se expondrá más adelante, hay una diferencia importante entre la revisión de oficio de los actos y de las disposiciones administrativas de carácter general: la primera puede llevarse a cabo no sólo a iniciativa de la propia Administración, sino también a solicitud de cualquier interesado, mientras que la segunda únicamente se realiza de oficio.

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3. ACTOS QUE HAYAN PUESTO FIN A LA VÍA ADMINISTRATIVA O NO HAYAN SIDO RECURRIDOS EN PLAZO A tenor del artículo 106.1 de la Ley 39/2015, para que sea admisible este procedimiento especial de revisión es necesario que los actos hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo. Es evidente que, en el supuesto de que el acto sea firme por no haber sido recurrido en plazo, sea en vía administrativa o contencioso-administrativa, al no ser posible la revisión del acto nulo por los procedimientos ordinarios, no hay otra posibilidad de declarar la nulidad que la vía del procedimiento extraordinario que regula el artículo 106 de la Ley 39/2015. Pero en el supuesto de que el acto haya puesto fin a la vía administrativa, cabe distinguir los siguientes supuestos: - Que se haya interpuesto recurso contencioso-administrativo en plazo y esté pendiente de resolución. La cuestión de la validez del acto está sub iudice. Pero no cabe hablar de litispendencia, ni la existencia de proceso administrativo pendiente supone obstáculo al ejercicio de las potestades administrativas de revisión: simplemente, si la Administración declarase la nulidad del acto antes de la conclusión del proceso, éste quedaría sin objeto; de la misma manera, si se dictase sentencia firme anulatoria del acto antes de la conclusión del procedimiento administrativo de revisión, sería este último el que quedaría sin objeto; por último, una eventual sentencia firme confirmatoria de la validez del acto haría jurídicamente inviable la revisión de oficio por el motivo de nulidad que hubiesen rechazado los órganos jurisdiccionales, en virtud de la fuerza de cosa juzgada. - Que todavía no hubiese transcurrido el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo. No existe tampoco obstáculo alguno para que se inicie el procedimiento de revisión del artículo 106 de la Ley 39/2015. Que el interesado acuda a esta vía especial -en vez de la del contencioso-administrativo o simultáneamente a ésta- dependerá de la confianza que tenga en obtener la satisfacción de sus pretensiones ante la Administración y de la previsible duración de uno y otro procedimiento. 4

Esta interpretación podría considerarse inadmisible a la vista de que el artículo 106.1 de la Ley 39/2015 habla de que los actos “no hayan sido recurridos en plazo”. Sin embargo, hay que tener en cuenta o siguiente: - El artículo distingue dos supuestos distintos: uno, que el acto haya puesto fin a la vía administrativa; otro, que no se haya interpuesto recurso. - Si se interpreta este segundo supuesto en el sentido de que no se haya interpuesto, no sólo recurso administrativo, sino tampoco recurso contenciosoadministrativo, no tendría sentido la referencia al otro supuesto. La norma exigiría que el acto fuera firme, que no cupiera recurso alguno. - Si se especifica como supuesto distinto a la no interposición del recurso que el acto haya puesto fin a la vía administrativa y la ley no distingue, ha de entenderse que siempre que el acto agota la vía administrativa -haya sido recurrido o no en vía contencioso-administrativa- es posible incoar el procedimiento de revisión que regula el artículo 106 de la Ley 39/2015. Finalmente, en cuanto a los actos que ponen fin a la vía administrativa, el artículo 114.1 de la Ley 39/2015 enuncia con carácter general los siguientes: - Las resoluciones de los recursos de alzada. - Las resoluciones de los procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje sustitutivos de los recursos de alzada y de reposición a que se refiere el artículo 112.2 de la Ley 39/2015. - Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario. - Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento. - La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive.

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- La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el artículo 90.4 de la Ley 39/2015. - Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca. El propio artículo 114 de la Ley 39/2015 desarrolla en su apartado 2 esta última previsión para la Administración general del Estado. En nuestra Comunidad autónoma, la materia aparece regulada en el artículo 4 de la Ley 6/2001, de 29 de junio, de adecuación de la normativa de la Comunidad Autónoma de Galicia a la Ley 1/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de la Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, según el cual ponen fin a la vía administrativa, salvo que por Ley especial se establezca lo contrario, las resoluciones de los órganos siguientes: - Las del Consello de la Xunta, las de su presidente y las de sus comisiones delegadas. - Las de los conselleiros. - Las de los secretarios generales y directores generales en materia de personal. - Las de los órganos superiores de gobierno de organismos autónomos y de los entes públicos cuando ejercitan competencias administrativas. - Las de las demás autoridades cuando así lo establezca una disposición legal o reglamentaria. En el ámbito local debe tomarse en consideración el artículo 52.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, según el cual ponen fin a la vía administrativa las resoluciones de los siguientes órganos y autoridades: - Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Gobierno, salvo en los casos excepcionales en que una ley sectorial requiera la aprobación ulterior de la Administración del Estado o de la Comunidad autónoma, o cuando proceda recurso ante éstas en los supuestos del artículo 27.2. 6

- Las de autoridades y órganos inferiores en los casos que resuelvan por delegación del Alcalde, del Presidente o de otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa. - Las de cualquier otra autoridad u órgano cuando así lo establezca una disposición legal. 4. MOTIVOS DE NULIDAD El artículo 106 de la Ley 39/2015 se remite a los supuestos previstos en el artículo 47 de ese texto legal, que son los de nulidad de pleno derecho de los actos y disposiciones administrativas. El apartado 1 del artículo 47 dispone que son nulos de pleno derecho los siguientes actos de las Administraciones públicas: - Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. - Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. - Los que tengan un contenido imposible. - Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. - Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. - Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. - Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley.

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La jurisprudencia, por tanto, señala que es necesario que se esté ante uno de los supuestos de nulidad radical (sentencia del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 1997), con arreglo a la normativa vigente al producirse los hechos (sentencia del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1997). Como se puede observar, la lista del artículo 47.1 de la Ley 39/2015 es abierta, por lo que la revisión de oficio procede no sólo en los supuestos expresamente recogidos en ese precepto, sino también en cualquier otro declarado como causa de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos por una norma con rango de ley. En cuanto a las disposiciones administrativa de carácter general, el artículo 47.2 de la Ley 39/2015 establece que también serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas

que

vulneren

la

Constitución,

las

leyes

u

otras

disposiciones

administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. II. PROCEDIMIENTO 1. PLAZO PARA LA REVISIÓN DE OFICIO En primer lugar, en lo que se refiere al plazo, debe señalarse que no existe límite temporal para la incoación del procedimiento. El artículo 106 de la Ley 39/2015 dice tanto en su apartado 1 (revisión de oficio de actos administrativos), como en su apartado 2 (revisión de oficio de disposiciones administrativas), que la nulidad podrá declararse “en cualquier momento”. Así lo confirma la jurisprudencia. Ahora bien, lo anterior no implica que siempre y en cualquier momento se pueda alegar la nulidad de pleno derecho de un acto o disposición. Pues, si tal nulidad se pretende o se encauza por medio de un recurso en vía administrativa, éste deberá interponerse dentro de los plazos legalmente establecidos (un mes si el acto es expreso, según los artículos 122.1 y 124.1 de la Ley 39/2015). La sentencia del Tribunal Supremo de 5 de octubre de 2002 dice al respecto que “la más reciente y firme doctrina de esta sala (baste citar las sentencias de 19 diciembre 1997, de 8

2 diciembre de 1999 y de 15 de noviembre de 2000) ha establecido que la imprescriptibilidad en la impugnación de actos o disposiciones administrativas viciados de nulidad radical sólo se produce en el ejercicio de la acción prevista en el artículo 109 de la antigua LPA [hoy artículo 106 de la Ley 39/2015] cuando se ejercita ante la propia Administración, ya que puede serlo «en cualquier momento»; por lo tanto, la firmeza del acto consentido, en los demás casos, cierra el paso a su impugnación si no se produjo en el plazo establecido”. Por lo demás, serán de aplicación los límites generales del artículo 110 de la Ley 39/2015, según el cual “las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes”. 2. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO El procedimiento de revisión de oficio podrá incoarse de oficio por acuerdo del órgano competente para acordar la declaración de nulidad, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia, como establece con carácter general el artículo 58 de la Ley 39/2015 Cuando se trata de la revisión de actos administrativos (no de disposiciones), cabe también la iniciación a solicitud del interesado, tal como contempla de manera expresa el artículo 106.1 de la Ley 39/2015. La jurisprudencia ha precisado que “la acción de nulidad es una petición dirigida a la Administración en solicitud de que proceda a la revisión de un acto o disposición administrativa tachados de nulos, con nulidad absoluta por alguno de los motivos tasados por la ley; una petición que no se produce por vía de recurso -los recursos administrativos están sujetos a plazos fugaces de caducidad” (sentencias del Tribunal Supremo de 30 de marzo de 1992, de 6 de mayo de 1992 y de 11 de octubre de 1994). En los casos de iniciación a solicitud del interesado, el artículo 106.3 de la Ley 39/2015 permite al órgano competente para resolver acordar motivadamente la inadmisión a trámite de la solicitud, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano 9

consultivo de la Comunidad autónoma, en los siguientes supuestos: - Cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1. - Cuando carezcan manifiestamente de fundamento. - Cuando se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. El acuerdo de inadmisión, al impedir la continuación del procedimiento, será recurrible en vía administrativa (artículo 1012.1 de la Ley 39/2015) y, en su caso, contenciosoadministrativa (artículo 25.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción contenciosoadministrativa). La sentencia del Tribunal Supremo 12 de diciembre de 2001 había establecido que “la Sentencia de 12 de noviembre de 2001 (recurso de casación 2674/1997) aclaró que la jurisprudencia de este tribunal ha distinguido tradicionalmente dos fases en los procedimientos de revisión de oficio. La primera comprende la apertura de un expediente en el que, tras los trámites pertinentes, la Administración determina prima facie si el acto o actos cuya revisión se pide adolecen o no de los vicios que determinarían su revisión. En caso de que la conclusión sea afirmativa, se abre la segunda fase que incluye la solicitud de dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la comunidad autónoma equiparable a él y la decisión de anular o no el acto de que se trate, según el dictamen que se emita. Pues bien, la jurisprudencia ha venido declarando de forma constante que en los casos en que no se tramitó el procedimiento completo, en las dos fases que se acaban de enunciar, no se puede entrar en la cuestión de fondo de la revisión en vía jurisdiccional de los actos administrativos y disposiciones generales de que se trate. El examen de fondo está condicionado, por ello, a la previa tramitación del procedimiento adecuado por la Administración autora del acto o reglamento sujeto a revisión, del que es pieza esencial el dictamen favorable del Consejo de Estado. Eludido dicho trámite, bien por total inactividad que desemboca en desestimación presunta por silencio, bien por resolución expresa que deniega la revisión quedándose en la primera fase, lo procedente no es que la Jurisdicción entre a conocer del acto o la norma, sino que, en su caso, ordene 10

a la Administración que inicie el trámite de la segunda fase y la concluya dictando la pertinente resolución expresa en orden a si existe la nulidad o anulabilidad pretendida (sentencias de 24 de octubre de 2000, de 7 de mayo de 1992 de la Sala Especial del artículo 61 de la LOPJ, de 22 de octubre de 1990, de 18 de abril de 1988 y de 21 de febrero de 1983, entre otras)”. Con la redacción del artículo 106.3 de la Ley 39/2015, procedente de la redacción que la Ley 4/1999 dio al artículo 102.3 de la Ley 30/1992, es indudable que en los casos señalados podrá acordarse la inadmisión a trámite de las solicitudes de declaración de nulidad (sentencias de 13 julio, de 13 octubre y de 2 noviembre 2004, y de 5 mayo de 2005). 3. INSTRUCCIÓN - Audiencia de los interesados El trámite de audiencia y vista del expediente debe concederse a todos los que ostenten la condición de interesados en el procedimiento de revisión de oficio, aunque no se diga expresamente en el artículo 106 de la Ley 39/2015, a diferencia de lo que sucede en el artículo 107 en relación con el procedimiento para la declaración de lesividad de los actos administrativos. De lo contrario se incurriría en una de las infracciones del procedimiento determinantes de la anulabilidad (artículo 48.2 de la Ley 39/2015). Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de febrero de 1984. La sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 1983 señala que “el artículo 47 de la LPA, al que se acoge específicamente la corporación municipal demandada, para acordar la indicada nulidad de pleno derecho, en efecto, la señala para el caso de haberse dictado el acto prescindiendo total y absolutamente del pr...