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La contabilità pubblica e la disciplina costituzionale in tema di finanza pubblica NOZIONE CONTABILITA’ Difficolta nel giungere a una definizione univoca. Secondo definizione comunemente accolta dalla letteratura giuridica si intende la disciplina avente ad oggetto di studio le norme positive per regolare la gestione finanziaria economica e patrimoniale delle PA. La dottrina ha elaborato nozione onnicomprensiva definendola sia come l’insieme delle disposizioni legislative e regolamentari che disciplinano il sistema di entrate e uscite dello stato ed enti pubblici, i controlli e responsabilità degli impiegati e agenti pubblici, che come la disciplina che si occupa dello studio di tale complesso normativo. Art.103 co.2 cost. individua ambito giurisdizionale corte conti stabilendo che ha giurisdizione nelle materie di contabilità e nelle altre specificate dalla legge. Orientamento che attribuisce alla discrezionalità del legislatore l’attribuzione giurisdizionale. In passato la corte cost. aveva stabilito la immediata portata precettiva della norma sulla base di 2 criteri: soggettivo in quanto attinenti alla natura pubblica dell’ente, oggettivo in quanto riflette la natura pubblica del denaro e del bene oggetto di gestione. Inoltre la corte ha precisato che la disciplina contabile si riferisce alla fase discendente del procedimento amministrativo, non disciplinata da norma di carattere contabilistico. Infine materie estranee alla contabilità pubblica possono esservi ricondotte per effetto della considerazione riservata dal legislatore. Art.117 come revisionato dalla l.cost.3/01 attribuisce alla competenza esclusiva dello stato i sistemi tributario e contabile, con la competenza concorrente delle regioni per il coordinamento della finanza pubblica. Prima dell’introduzione del pareggio di bilancio comprendeva anche l’armonizzazione dei bilanci pubblici. Sistema tributario-----------> fisco. Sistema contabile--------- insieme di attività di gestione patrimonio statale e degli enti pubblici Coordinamento finanziario strettamente connesso con autonomia finanziaria del soggetto da coordinare ----------- assicurare equilibrio unitario finanza pubblica----------- titolo v della cost. Coordinamento statico: tracciare i confini dei poteri e competenze dei singoli livelli di governo (contenute in genere in fonti sovraordinate rispetto a quello dinamico come cost., l.196/09 e 39/11) Coordinamento dinamico: consente al governo centrale di limitare e vincolare esercizio dei poteri dei livelli decentrati, orientandoli verso fini comuni. ( apporto quali-quantitativo delle autonomia rispetto al mantenimento dei vincoli dei conti pubblici) (patto stabilita e di convergenza) Coordinamento si distingue dall’armonizzazione nell’oggetto di competenza: quest’ultima si definisce come l’insieme delle regole che presiedono la redazione dei bilanci pubblici, con criteri omogenei per trasparenza, attendibilità.

SOGGETTI L.5 agosto 78--- settore pubblico allargato---- tutti i soggetti aventi natura pubblica con gestione di beni e risorse pubbliche e finalità di interesse generale.

Per amministrazione pubbliche si intendono: amministrazioni dello stato comprese scuole, regioni, comuni, camere commercio, università, comunità montane e loro consorzi e associazioni, Aran e agenzie elencate nel decreto lgs.30 del 99--------------------sottoposti alla corte dei conti. Art.3 co.1 l.20/94 prevede la sottoposizione degli atti a legittimità preventiva. Se atto ritenuto illegittimo la corte formula i propri rilievi. L’amministrazione può conformarsi o contro dedurre. La corte su richiesta motivata del consiglio dei ministri potrebbe richiedere la registrazione dell’atto con riserva. Il controllo successivo può essere generale o particolare. Il primo verifica il rendiconto statale e gestioni connesse, le cui conclusioni vengono trasmesse al parlamento con osservazioni e suggerimenti. Il secondo avviene nei casi previsti dalla legge e può riguardare anche atti sottoposti a controllo preventivo. Il controllo sulla gestione (art.3 co.4 l.20/94) consente alla corte un controllo sulla gestione del bilancio e del patrimonio per verificare legittimità e regolarità, e rispondenza agli obiettivi stabiliti dalla legge. MEF---------- SVOLGE FUNZIONI IN MATERIA DI POLITICA ECONOMICO-FINANZIARIA,DI BILANCIO E TRIBUTARIA, NONCHE TUTTE LE ATTIVITA DI COORDINAMENTO DELLA SPESA, PROGRAMMAZIONE DEGLI INVESTIMENTI,CONTROLLO,VIGILANZA SULLE GESTIONI FINANZIARIE,GESTIONE DEL DEBITO PUBBLICO E PARTECIPAZIONE AZIONARIA DELLO STATO.    

FUNZIONE ECON-FINANZIARIA-----DIPARTIMENTO TESORO POLITICA BILANCIO--------------- RAGIONERIA DELLO STATO POLITICA FISCALE--------------DIPARTIMENTO FINANZE AMMINISTRAZIONE GENERALE---------DIPARTIMENTO AMMINISTRAZIONE GENERALE,PERSONALE E SERVIZI

REGIONI E ENTI TERRITORIALI Soggetti autonomi che esercitano poteri e funzioni nel rispetto della costituzione Autonomia politica, legislativa e finanziaria. Possono disporre di entrate proprie da tributi ai sensi dell’art.119 co.1 cost. Solo le regioni possono emanare leggi tributarie mentre gli altri enti territoriali hanno potestà regolamentare limitata alla disciplina delle aliquote, esenzioni e agevolazioni. Fondo perequativo (art.119 co.3) per i territori svantaggiati fiscalmente Art.119 co.5 consente allo stato di destinare risorse, oltre al fondo perequativo, per lo sviluppo economico, coesione sociale e rimuovere gli squilibri economici. Principi cardine:   

Inammissibilità di potestà legislativa tributaria per le regioni in assenza di legge statale di coordinamento Inammissibilità dell’istituzione da parte dello stato di fondi di finanziamento settoriali e destinati a finalità specifiche destinati a enti territoriali Possibilità per la legge statale di porre un limite alla spesa delle regioni purché sia consentita una certa libertà nell’allocazione delle risorse

FEDERALISMO FISCALE-------- legge delegazione 42/09------maggiore autonomia alle autonomie territoriali nella gestione bilanci. Principi fondamentali: coordinamento dei centri di spesa con quelli di prelievo e sostituzione della spesa storica con la spesa standard. Art.7: tributi regionali e compartecipazioni ai tributi erariali devono essere tali da assicurare il finanziamento delle spese derivanti dall’esercizio delle funzioni che rientrano nella competenza esclusiva e concorrente e le spese relative a materie a competenza esclusiva statale dove le regioni abbiano competenze amministrative. AZIENDE E AMMINISTRAZIONI A ORDINAMENTO AUTONOMO Amministrazioni che pur essendo incardinate in un ministero godono di organizzazione autonoma, prive tuttavia di personalità giuridica e di un patrimonio. I beni restano di proprietà dello stato. La loro autonomia si concretizza nella gestione dei beni, nella acquisizione di entrate proprie e nella predisposizione di un bilancio distinto rispetto al ministero di riferimento. Controllo di legittimità e sulla gestione da parte della corte dei conti. ORGANISMI DI DIRITTO PUBBLICO Art.3 co.1 lettera d del d.lgs. 50/2016:   

Istituto per soddisfare interessi di carattere generale Dotato di personalità giuridica Attività finanziata in maggioranza dallo stato, dagli enti pubblici o da altri organismi di diritto pubblico

Direttive UE 23/24/25 DEL 2014 Società in house 3 presupposti:   

L’amministrazione aggiudicatrice deve esercitare sulla persona giuridica destinataria un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi 80% dell’attività sia a favore dell’amministrazione Assenza di partecipazioni di capitali privati, o quanto meno non consentano controllo o veto

SOGGETTI INCLUSI NEL SETTORE ISTITUZIONALE DELLA PA Individuati annualmente dall’ISTAT sulla base dei regolamenti europei e pubblicati in gazzetta ufficiale.

FONTI ART.81 COST. regolamentazione relativa a formazione e approvazione del bilancio definito come la legge con cui il parlamento autorizza il governo a erogare spese e acquisire entrate. Inoltre si configura come strumento idoneo a vincolare l’attività della PA, finalizzandola al raggiungimento degli obiettivi fissati dal parlamento. La legge cost. 1 /12 ha riformato l’art.81 introducendo l’equilibrio di bilancio, regolamento del ricorso all’indebitamento e la riserva di legge in ordine al contenuto della legge di bilancio Fiscal compact: deficit strutturale < 0,5% Equilibrio garantito tenendo conto delle fasi del ciclo economico

Ricorso all’indebitamento a seguito di autorizzazione parlamentare per emergenze straordinarie. Imposizione dell’individuazione della previsione della fonte di finanziamento per ciascun nuovo o maggior onere. Obbligo in capo al governo di presentare il bilancio al parlamento ogni anno. Esercizio provvisorio art.32 l.196/09 L’ultimo co. Dell’art.81 prevede una riserva di legge per ciò che concerne il contenuto della legge di bilancio, le norme e i criteri per l’equilibrio tra entrate e spese e la sostenibilità del debito Sistema articolato su 2 livelli: al primo legge costituzionale sotto legge rinforzata con la disciplina di dettaglio Art.100 e 103 riguardanti i controlli e la giurisdizione della corte dei conti Art.23 nessuna prestazione patrimoniale o personale può essere imposta se non in base alla legge Art. 28 responsabilità civile, penale e amministrativa per i funzionari dello stato per gli atti compiuti in violazione di diritto Art.53 tutti sono obbligati a contribuire a seconda della capacita contributiva Art.75 impossibilità di referendum abrogativi su materie tributarie Art.119 FONTI NORMATIVE PRIMARIE R.D. 2440/23 E R.D. 827/24------------- LEGGE E REGOLAMENTO DI CONTABILITA’ L.62/64 innovazioni introdotte: coincidenza anno solare con anno finanziario, accorpamento di tutti gli stati di previsione dei ministeri e sostituzione delle spese ordinarie e straordinarie con la classificazione economica e funzionale. La classificazione economica suddivide le spese in correnti e in conto capitale a seconda che siano destinate al consumo o all’investimento. La classificazione funzionale suddivide le voci di bilancio in base al criterio del settore di intervento. L.468/78------- riforma della contabilità generale dello stato in materia di bilancio. Anche se abrogata la riforma seguiva due direttrici: concentrare in un unico momento la manovra finanziaria e impostare la previsione di bilancio secondo il metodo della previsione finanziaria. Introdusse la legge finanziaria e il bilancio di previsione pluriennale. Con la legge finanziaria era possibile introdurre nuovi tributi, modificare le aliquote, deliberare nuove spese. Con il bilancio pluriennale copriva un triennio e veniva approvato ogni anno insieme al bilancio annuale. L.362/88----- introduce DPEF diretto a fissare obiettivi di finanza pubblica per il periodo considerato nel bilancio di previsione pluriennale e nella legge finanziaria. Ridimensionamento del contenuto della legge finanziaria, limitandola all’introduzione di variazioni quantitative alla legislazione in termini di entrate e spese. L.94/97 istituisce il Ministero de tesoro, bilancio e programmazione economica. Introduce una nuova classificazione delle voci di bilancio.

L.208/99 modifiche alla scansione temporale: - 30 giugno presentazione del DPEF - 15 luglio presentazione al parlamento dei dati prospettici sul bilancio annuale - 30 settembre presentazione del bilancio di previsione al parlamento - 15 novembre presentazione disegni legge collegati alla finanziaria L.196/09 RIFORMA CONTABILITA’ E FINANZA La legge prevede che tutte le amministrazioni siano concorrenti al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica e ne condividono le responsabilità. Introduce strumenti quali: -DEF da presentare entro il 10 aprile che funge da documento di programmazione economico-finanziaria su base triennale. -NOTA AGGIORNAMENTO DEF 20 settembre -DISEGNO LEGGE STABILITA’ 15 ottobre - DISEGNO LEGGE ASSESTAMENTO 30 giugno -DISEGNI LEGGE COLLEGATI ALLA MANOVRA entro fine mese gennaio Ampliamento competenza della ragioneria in materia di controllo e monitoraggio. Struttura del programma in missioni e programmi, prevista maggiore flessibilità nell’allocazione delle risorse e nella gestione. L.243/2012 ATTUAZIONE PRINCIPIO PAREGGIO BILANCIO----- LEGGE RINFORZATA A MAGGIORANZA ASSOLUTA Equilibrio di bilancio conseguito quando il saldo strutturale soddisfa: -

Risulta almeno pari all’obiettivo di medio termine, o se ne discosta in maniera inferiore allo scostamento considerato dall’UE(0,5% PIL) Assicura il rispetto del percorso di avvicinamento all’obiettivo di medio termine in caso di eventi eccezionali e di scostamento dall’obiettivo programmatico che danno luogo a meccanismi di correzione, o evidenzia uno scostamento di 0,5% pil

La l.243/2012 disciplina: -

Verifiche preventive e consuntive sugli andamenti della finanza pubblica Accertamento delle cause degli scostamenti Determinazione del limite massimo degli scostamenti negativi Determinazione degli eventi che consentono ricorso all’indebitamento Introduzione di regole sulla spesa che garantiscono equilibri di bilancio Istituzione di un organo indipendente presso le camere con funzioni di analisi e verifica sugli andamenti della finanza pubblica Indicazione delle modalità attraverso cui lo stato in presenza di fasi avverse del ciclo economico concorre ad assicurare il finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni inerenti i diritti sociali e civili

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La facoltà degli enti territoriali di ricorrere all’indebitamento e le modalità di come concorrono alla sostenibilità del debito

d.lgs. 90/16 si propone di attuare la riforma della struttura del bilancio dello stato in ossequio dell’art.40 co.1 l.196/2009 secondo cui il governo è delegato ad ottenere entro 4 anni dall’attuazione della legge uno o più decreti legislativi per il completamento della riforma della struttura del bilancio dello stato: -revisione delle missioni, dei programmi e della struttura del bilancio -introduzione delle azioni quale livello di dettaglio dei programmi di spesa -modifica della struttura delle note integrative del disegno della legge di bilancio e del rendiconto -aggiornamento delle modalità di programmazione delle risorse finanziarie dello stato -introduzione della contabilità integrata d.lgs.93/16 riordino delle disciplina per la gestione del bilancio e potenziamento della funziona di cassa----- attuazione dell’art.42 co.1 l.196/09 prevedendo: -razionalizzazione della disciplina dell’accertamento delle entrate -obbligo di predisposizione di un piano finanziario in base al quale ordinare e pagare le spese cd. CRONOPROGRAMMA L’art.2 del decreto stabilisce che le leggi pluriennali di spese in conto capitale quantificano la spesa complessiva e l’onere per la competenza relativo a ciascun anno. Inoltre la legge di bilancio può rimodulare tali quote in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti. l.163/16 integra la legge di bilancio e di stabilità in un unico documento suddiviso in 2 sezioni: -la prima contiene le misure dirette a realizzare gli obiettivi indicati nel DEF e nella nota di aggiornamento - la seconda contiene le previsioni di entrata e di spesa in termini di cassa e competenza Inoltre prevede la modifica di alcune disposizioni concernenti la copertura finanziaria delle leggi di spesa con riferimento a scostamenti che possono essere compensati nel medesimo esercizio e scostamenti da correggere negli esercizi successivi con la legge di bilancio.

ORINAMENTO FINANZIARIO DELL’UE Le limitazioni sul comparto pubblico possono essere ricondotte a 3 momenti: il mercato unico europeo, la moneta comune, le misure adottate a seguito della crisi dei debiti sovrani Nel mercato comune elimina non solo le barriere tariffarie, ma anche vincoli non tariffari TRATTATI ROMA 1957 istituiscono CEE, CECA e EURATOM La prima fase di integrazione del mercato europeo si concluse con il TRATTATO DI MAASTRICHT che affiancò alle comunità europee un soggetto giuridico distinto come l’UE. SME 1978-79: fissazione di precisi limiti di fluttuazione dei cambi delle valute nazionali La politica economica e monetarie è disciplinata dal titolo VIII del TFUE.

La moneta unica è l’euro emesso dalla banca centrale affiancata dalle banche dei singoli stati membri coordinati tra loro. È preclusa agli stati membri l’adozione di misure di deficit spending. Art.126 ispirato ai criteri di convergenza di Maastricht: -3% del rapporto tra deficit e pil -60% rapporto debito/pil Tali criteri non sono applicati in maniera meccanica. L’ordinamento europeo prevede una certa flessibilità. L’eventuale adozione di misure sanzionatorie è subordinata ad una valutazione qualitativa considerando se: -il rapporto tra deficit e il sia diminuito in maniera sostanziale e continuo e abbia raggiunto un valore che si avvicina al valore di riferimento o se lo scostamento sia temporaneo - se il rapporto debito/pil si stia riducendo in maniera sufficiente avvicinandosi al valore di riferimento Crisi del 2008 ha creato una grande recessione economica. Impossibilità per le istituzioni europee di finanziare il debito degli stati membri anche per politiche di investimento o riforme strutturali, evidenziando una politica economica pro-ciclica idonea a evitare l’indebitamento nelle fasi favorevoli ma non efficace a sostenere il debito nelle situazioni di ciclo avverso. Applicazione non uniforme delle norme contenute nei trattati nei confronti degli stati membri, nonché mancanza di un serio collegamento della disciplina in materia di politiche di bilancio e monetaria con la vigilanza dei mercati finanziari. Misure di rafforzamento della disciplina finanziaria dell’UE sono contenute nel two pack e nel six pack, nonché ad un livello parzialmente diverso nell’euro plus compact e nel fiscal compact. Il six pack è un pacchetto di sei atti normativi emanati in modo unilaterale con il rispetto delle procedure di coordinamento. Diversificazione della tipologia di atti (regolamenti direttamente applicabili vs direttiva che vincola solo in base al risultato da conseguire) Il two pack consiste in 2 ulteriori regolamenti n.472 e 473 del 2013. L’euro plus pact è un accordo sottoscritto in occasione del consiglio europeo del 24-25 marzo 2011. Il fiscal compact è un atto dell’unione europea sottoscritto dai singoli stati al di fuori delle procedure di adozione di atti propriamente di diritto europeo. La tradizionale neutralità delle istituzioni finanziarie rispetto ai debiti dei singoli stati è stata ridiscussa. Con il reg.407/2010 è stato istituito il MES che si configura come organizzazione sovranazionale degli stati aderenti all’euro. L’obiettivo è mobilitare risorse finanziarie per fornire sostegno a stati che si trovino o rischino di trovarsi in gravi problemi finanziari. Programmi di finanziamento del debito: -LTRO ovvero rifinanziamenti a lungo termine del debito -OMT ovvero programmi di acquisto di titoli di stato da parte della banca europea PROCEDURA INFRAZIONE ART.126 TRATTATO In un primo momento la commissione trasmette un parere allo stato membro e ne informa il consiglio. Questo decide in merito all’esistenza del disavanzo e formula le opportune raccomandazioni. In caso di ulteriore inottemperanza il consiglio può decidere di adottare le seguenti sanzioni:

-chiedere allo stato ulteriori informazioni prima dell’emissione di obbligazioni e altri titoli -invitare la banca europea a riconsiderare la politica dei prestiti verso quello stato -richiedere che lo stato costituisca un deposito infruttifero presso l’unione -ammenda La corte esamina tutti i conti delle entrate e spese dell’unione e di ogni suo organismo. Presenta al parlamento europeo e al consiglio una dichiarazione di attestazione dell’affidabilità e della legittimità delle operazioni. Coopera con le istituzioni nazionali di controllo degli stati membri. Dopo la chiusura di ciascun esercizio la corte stende una relazione pubblicata nella gazzetta ufficiale. Può presentare osservazioni e dare pareri su richiesta di altre istituzioni. Per quanto riguarda i tipi di controllo essi sono: -

Audit finanziario Audit di conformità Controlli di gestione a prescinder...