Riassunto intero corso di politiche comunitarie e sviluppo rurale PDF

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PERCHÉ LA PAC DIVENTA LA PRINCIPALE POLITICA DELL’UNIONE EUROPEA?La politica agricola comunitaria (PAC) fu quella che assorbì nel tempo più risorse, a cui, fino agli anni ‘80-’90, venne dedicato lo sforzo maggiore di tutto il bilancio dell’UE con una quota che sfiorava il 70%. Ad oggi, nonostante si...

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PERCHÉ LA PAC DIVENTA LA PRINCIPALE POLITICA DELL’UNIONE EUROPEA? La politica agricola comunitaria (PAC) fu quella che assorbì nel tempo più risorse, a cui, fino agli anni ‘80-’90, venne dedicato lo sforzo maggiore di tutto il bilancio dell’UE con una quota che sfiorava il 70%. Ad oggi, nonostante si sia assottigliata, sfiora il 36%. La ragione per la quale la PAC fu la principale politica dell’UE è data dal fatto che in quel momento i paesi basavano la loro economia sul settore agricolo, la popolazione agricola era elevata, vivevano in una situazione di arretratezza dell’agricoltura e c’erano problemi soprattutto di sicurezza alimentare. L’agricoltura, da questo punto di vista, rappresentava l’autosufficienza alimentare degli stati europei e quindi questo era strategicamente determinante. Proprio per questo la politica agricola comune diventò banco su cui si sperimentò proprio questo processo di integrazione delle competenze, dei poteri, della legislazione a livello dell’UE. OBIETTIVI Oggi gli obiettivi della politica agricola comune sono contenuti direttamente nel trattato istitutivo della Comunità Economica Europea. La politica agricola fu inaugurata nel 1962, ma già col Trattato di Roma del 1957, furono definiti i 5 obiettivi generali di politica agraria, che sono: - Aumentare la produttività agricola sviluppando il progresso tecnico fu un obiettivo molto importante poiché il periodo era quello del dopoguerra. Erano anni di carestia, anni durante i quali le materie prime agricole scarseggiavano. Diventare più produttivi e più indipendenti nei confronti dell’estero, incrementare soprattutto la produzione di beni di prima necessità (cereali, grano, allevamenti zootecnici) divenne molto importante. Questa maggiore produttività doveva essere raggiunta sviluppando il progresso tecnico, che nelle campagne si stava diffondendo con una fase di industrializzazione e con l’avvento dell’industria chimica. Quest’obiettivo è strettamente correlato ad un altro obiettivo; - Garantire la sicurezza degli approvvigionamenti alimentari , dunque, una sicurezza dal punto di vista quantitativo. Mentre oggi il problema della sicurezza è un concetto che attiene più alla qualità degli alimenti, al loro percorso di tracciabilità dal campo alla tavola. Ad esempio, gli anglosassoni distinguono tra food sefty e food security, intendendo col secondo la sicurezza di sufficiente cibo per la popolazione. Questo obiettivo rimane molto importante per i paesi in via di sviluppo; - Stabilizzare i mercati agricoli , ovvero rendere più stabili i prezzi e i redditi perché questo avrebbe comportato una maggiore sicurezza sui redditi degli agricoltori e quindi un reddito quantomeno comparabile a quello degli altri settori, anche se la comparabilità del reddito fu sempre un processo irraggiungibile; - Assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola (miglioramento del reddito) fu un’altra tematica che è contenuta ancora oggi fra gli obbiettivi. La classe agricola in quegli anni era molto ampia, soprattutto nel meridione che sfiorava il 40%; - Garantire prezzi ragionevoli per i consumatori fu l’altro obbiettivo a favore dei consumatori.

LA POLITICA DI SOSTEGNO DEI PREZZI E DEI MERCATI La stabilizzazione dei mercat agricoli è una problematica che spiega il perché dell’intervento pubblico in agricoltura, ovvero: - Sostenere e stabilizzare l’offerta dei prodotti agricoli, e di conseguenza sostenere il reddito degli agricoltori e l’autoapprovvigionamento alimentare del paese, soprattutto se è una stabilizzazione dell’offerta in termini di protezionismo, ovvero di chiusura dei mercati rispetto alle importazioni. - Sostenere e stabilizzare il prezzo dei prodotti agricoli, e di conseguenza anche qui si sostiene il reddito degli agricoltori poiché prezzi più alti dei prodotti agricoli fanno sì che i redditi degli agricoltori siano più elevati. Si cerca di garantire ai consumatori prezzi stabili, ma non necessariamente bassi.

Le linee direttrici della politica dei prezzi e dei mercati si sono basate su tre principi fondamentali: - Unicità dei mercati agricoli viene garantita attraverso lo smantellamento degli ostacoli al commercio e la convergenza verso un prezzo unico comunitario. Tale principio viene attuato con la fissazione dei prezzi e le creazioni delle organizzazioni comuni di mercato ( OCM) che potevano essere di protezione della concorrenza dei Paesi terzi o di sostegno delle produzioni agricole; - La preferenza comunitaria viene attuata col meccanismo del prezzo-soglia, ossia un prelievo che veniva fatto alla frontiera. Per far sì che il prodotto comunitario fosse preferito rispetto ad altri, si istituì un prelievo variabile all’importazione, che consisteva nella differenza fra un prezzo interno alla Comunità (più alto rispetto ai prezzi mondiali) e il prezzo mondiale. - La solidarietà finanziaria impone che uno stato partecipi in solido al bilancio dell’UE attraverso un contributo che non è legato a quello che si riceve, i cosiddetti “contributori netti” (uscita Inghilterra). Tale principio si è concretizzato nell’istituzione di un fondo comune, ovvero il FEOGA (fondo europeo di orientamento e garanzia agricola), nel 1962. Inoltre, si istituì il prezzo di intervento (o prezzo minimo garantito, PMG) che è il prezzo al quale la Comunità si impegnava a ritirare le produzioni dei produttori agricoli vendute ad un prezzo inferiore a quello minimo stabilito dalla Comunità, cioè il prezzo obiettivo, stabilito per raggiungere l’equilibrio di mercato. Ritirando i prodotti dal mercato, si abbassavano i prezzi minimi e quindi indirettamente era una forma di protezione. Questi ritiri hanno un costo e sono sostenuti dal FEOGA sezione garanzia, che in Italia agisce attraverso il AGEA (agenzia per le erogazioni in agricoltura). Questi finanziamenti sono costituiti da pagamenti diretti in denaro agli imprenditori agricoli.

2) QUALI SONO LE SPECIFICITÀ DEL SETTORE AGRICOLO? Le caratteristiche del settore agricolo e le ragioni per le quali venne interessato da questa politica sono: - La bassa elasticità dell’offerta e della domanda, da cui deriva l’instabilità dei prezzi dei prodotti agricoli; - La loro deperibilità; - La loro dipendenza da agenti atmosferici imprevedibili; - La rigidità dei produttori agricoli nel negoziare; - E tutti gli effetti strettamente correlati col settore agricolo, quali qualità degli alimenti, cura e tutela del paesaggio e del territorio, benessere degli animali …)

LA POLITICA STRUTTURALE E LA POLITICA DI SVILUPPO RURALE La politica sullo sviluppo rurale fa parte del secondo pilastro su cui si basa la PAC. Nonostante le profonde differenze strutturali che esistevano negli anni ‘50 fra le agricolture dei paesi europei e la presenza di aree in forte ritaro di sviluppo, le politiche di sviluppo rurale si sono affermate con molta lentezza. Gli intervent strutturali a favore dell’agricoltura vengono previsti per la prima volta nel Trattato di Roma del 1957. Nella seconda parte dell’art.39 sono indicati due problemi rilevanti da affrontare: -struttura sociale e disparità strutturali nei sistemi agricoli tra le diverse regioni; -stretta relazione fra agricoltura e il resto del sistema economico. Tuttavia, i finanziamenti per questi interventi non superarono il 5% del budget destinato all’agricoltura (25%). Le profonde differenze strutturali richiedevano l’avvio di una politica comune che cercasse di armonizzare le strutture produttive agricole e attenuare le disparità di reddito fra il settore agricolo e gli altri settori. Nel 1968 Mansholt, attraverso il Memorandum, aveva evidenziato quali erano i problemi di un intervento mancato per quanto riguarda le strutture aziendali. Prima di questo periodo, gli aiuti andavano soprattutto all’industria di trasformazione alimentare. Tale Memorandum partiva dal fatto che la politica di sostegno dei prezzi, assieme al progresso tecnologico e l’utilizzo massiccio dei mezzi chimici, stimolavano la produzione causando il problema delle eccedenze produttive. Mansholt quindi aveva già evidenziato quali erano i limiti dell’intervento (così come era stato concepito nel I pilastro). Questa politica di sostegno dei prezzi non risolveva la questione della differenza dei redditi agricoli ed extra-agricoli, nonostante ciò fosse uno degli

obiettivi principali della politica agricola. Quindi, al fine di aumentare i redditi delle aziende agricole, occorreva un intervento strutturale di ammodernamento delle aziende, attraverso un aumento delle loro dimensioni economiche e favorendo l’esodo agricolo per diminuire la pressione occupazionale. Queste indicazioni contenute nel Memorandum furono tradotte, nel 1972, in tre direttive socio-strutturali, che rappresentano il primo intervento organico di politica strutturale dell’UE. Le direttive erano tre: - (direttiva 159 ) ammodernamento delle strutture attraverso incentivi alle imprese non efficienti che nell’arco di 4 anni dimostrassero di poter raggiungere un reddito comparabile presentando un piano di sviluppo; - (direttiva 160) cessazione anticipata dell’attività agricola attraverso incentivi per gli agricoltori anziani; - (direttiva 161) informazione e qualificazione professionale degli agricoltori. A queste direttive se ne aggiunse un’altra, la 268 del 1975, sull’agricoltura delle zone svantaggiate che riconosceva indennità compensative a favore delle aziende che avevano svantaggi nella dotazione di risorse. Queste direttive, in quanto tali e non regolamenti comunitari, hanno avuto scarsa applicazione in Italia. Si spesero molte risorse poiché dovevano essere recepite da parte degli Stati membri. Inoltre, si stava verificando un cambiamento isttuzionale perché le competenze in materia di agricoltura passavano lentamente alle regioni. PRINCIPALI PROBLEMI E CORRETTIVI DELLA PAC NEGLI ANNI ’80 Ci furono degli obbiettivi in contraddizione fra loro perché assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola, ossia aumentando il reddito degli imprenditori agricoli, era in contraddizione con quello che poi fu fatto con l’altro obbiettivo, ossia quello di assicurare prezzi ragionevoli per i consumatori. La contraddizione nacque dal fatto che la PAC fece aumentare i prezzi dei principali prodotti agricoli che, indirettamente, migliorarono il reddito dei produttori. Un’altra problematica di cui gli obbiettivi non tennero conto fu quello che il settore agricolo aveva poca influenza sull’andamento dei prezzi rispetto ad altri settori più oligopolistici poiché gli agricoltori erano price taker (prendevano il prezzo come dato, incapaci di influenzare il mercato). La seconda parte dell’art. 39 indicava che una delle problematiche che bisognava affrontare era quella della struttura sociale e della disparità strutturale e naturale tra le diverse regioni agricole. La politca delle strutture divenne parte integrante del processo di riforma della PAC con l’emanazione nel 1985 del “libro verde”, sancito dal regolamento (non direttiva) 797 relativo al miglioramento dell’efficienza delle strutture agrarie. La novità fu quella di cercare una complementarietà con gli interventi di sostegno dei prezzi agricoli (misure del I pilastro), tenendo conto non solo della produttività ma anche della sostenibilità e presidio ambientale di queste iniziative. Il regolamento 797 abbandona l’obiettivo del reddito comparabile e punta al rafforzamento dell’azienda familiare e alla salvaguardia dell’ambiente. Da un’ottica settoriale (agricola) si passa a una visione territoriale con i Programmi Integrat Mediterranei che rappresentano il primo progetto europeo di intervento strutturale a livello territoriale. Furono introdotti nel 1985 per favorire l’ammodernamento strutturale delle zone mediterranee (Francia, Italia, Grecia) in vista dell’allargamento a Spagna e Portogallo. Si esce quindi dalla visione settoriale e si incomincia a delineare quelle che saranno poi le caratteristiche della politica di sviluppo rurale. L’anno successivo, l’esigenza di una coesione economica e sociale, portò alla creazione di un Atto unico europeo. La coesione economica interviene sulle disparità di reddito mentre quella sociale interviene sulla disoccupazione e il rischio di povertà. Lo strumento di attuazione per queste finalità fu la politca di sviluppo regionale, che doveva integrarsi con le politiche per le zone rurali (in Europa rappresentano più del 90% del territorio). L’attuazione delle politiche socio-strutturali si avvale inizialmente di tre fondi: - FSE (fondo sociale europeo) per sostenere le regioni meno sviluppate attraverso la lotta alla disoccupazione; - FESR (fondo europeo di sviluppo regionale) per ridurre gli squilibri regionali; - FEOGA sezione orientamento per lo sviluppo delle aree rurali. Nel 1991, con il Trattato di Maastricht, viene istituito un altro fondo, il Fondo di coesione, nel quale vengono inserite misure per la protezione dell’ambiente e la creazione di infrastrutture nei paesi più poveri dell’UE detti “paesi della coesione”, di cui l’Italia non fa parte.

I punt cardine delle politiche socio-strutturali sono: un numero limitato di obiettivi (Sicilia obiettivo 1 perché ha un PIL pro capito al di sotto della media comunitaria del 75%), sussidiarietà al cittadino, cofinanziamento da parte dello stato membro, azione congiunta di tutti i fondi, programmazione per obiettivi, valutazione e controllo degli interventi.

PASSAGGIO DALLA POLITICA SOCIO-STRUTTURALE ALLA POLITICA DI SVILUPPO RURALE La politica di sviluppo rurale nasce nella seconda metà degli anni ’80 con l’emanazione dell’Atto Unico Europeo del 1987 e si concretizza con il Trattato di Maastricht del 1991. La seconda sezione dell’Obiettivo 5 riguarda la promozione dello sviluppo rurale. La novità sta proprio nel processo di integrazione tra politiche di sviluppo rurale (interventi dedicati alle aziende agricole) e quelle che si devono collegare alle altre esigenze del territorio, ad esempio ambientali e sociali. La politica di sviluppo rurale deve intervenire anche nelle regioni dell’Obiettivo 1, quelle in ritardo di sviluppo, di cui fa parte la Sicilia. Il principale problema della politica di sviluppo rurale fu quello che non nacque da una riflessione sui problemi dello sviluppo delle aree rurali, ma nasce dalla crisi della politca settoriale . Per questo motivo le ragioni della PAC si sono indebolite nel tempo, cambiando il patto tra agricoltura e società. In questo periodo si fece anche una distinzione fra il concetto di spazio rurale e quello di spazio agricolo, intendendo con il primo un insieme di diverse attività (artigianato, turismo, commercio, servizi), mentre il secondo fa riferimento solamente allo spazio coltivato. Lo spazio rurale svolge molteplici funzioni: - Economica cioè deve garantire l’approvvigionamento alimentare (food security); - Ecologica poiché tutela il patrimonio naturale; - Sociale in quanto è sede di attività che mettono in relazione gli abitanti. La prima conferenza sullo sviluppo rurale, che si tenne nel 1996 a Cork, in Irlanda, si snoda su alcuni principi: - Lo sviluppo rurale è la priorità; - Approccio integrato, ovvero una politica multisettoriale integrata con le altre politiche; - Diversificazione, poiché deve essere favorita la diversità economica-sociale delle attività; - Sussidiarietà, attraverso un approccio dal basso verso l’alto (decentramento); - Programmazione unica, cioè un unico programma di sviluppo rurale in ogni regione (settennale); - Sostenibilità nel breve e nel lungo periodo di queste politiche; - Semplificazione della normativa; - Finanziamento tra fondi pubblici e privati; - Gestione; - Valutazione e monitoraggio della politica attraverso riscontri di efficacia. Con questa conferenza si parla delle “paure di Cork”, in quanto c’era molta paura fra gli agricoltori che temevano una sottrazione di risorse per destinarle ad altri settori. Di conseguenza fu definita un “non evento”. Quando si parla di ruralità dobbiamo far riferimento ai tre modelli di ruralità dagli anni ’50 ai giorni nostri: - Ruralità agraria (‘50-’60), il settore prevalente era l’agricoltura che occupava il 41% della popolazione. L’indicatore di ruralità era la percentuale di occupazione agricola perché c’era un’assoluta coincidenza fra rurale e agricolo. Il problema principale era la crescita del prodotto pro capite, e gli obiettivi erano la sicurezza alimentare e il sostegno economico; - Ruralità industriale (‘60-’90), il settore prevalente era l’industria. L’indicatore di ruralità, secondo la metodologia OCSE e poi UE, era la densità di popolazione (al di sotto di 150 abitanti/km 2). Il problema principale era lo sviluppo industriale nella periferia, e gli obiettivi erano l’avanzamento tecnologico in agricoltura e del lavoro nelle aree rurali; - Ruralità post-industriale (’90 in poi), il settore prevalente era quello dei servizi. Il problema era la globalizzazione dei mercati, mentre gli obiettivi erano la competitività, fornire prodotti e servizi che il mercato chiede e la multfunzionalità dell’agricoltura. L’agricoltura non è più passiva ma ha un ruolo attivo. L’agricoltura comincia ad avere altre funzioni:

- Food security e food safety (quantità e qualità); - Environmental function (minimizzazione delle esternalità negative contribuendo alla sicurezza ambientale; - Rural function (conservare il paesaggio rurale e le tradizioni locali, contribuendo allo sviluppo socioculturale). AGENDA 2000 Il secondo pilastro della PAC prevedeva l’emanazione del documento Agenda 2000. Il riferimento normativo è il regolamento 1257/99 nel quale si unificano tutti i regolamenti esistenti dei vari interventi a carattere strutturale. Agenda 2000 rappresenta l’elemento unificante e di organicità della politica di sviluppo rurale. Periodo 2000-2006: il numero degli obiettivi da perseguire viene ridotto a tre, di cui due a carattere regionale e uno orizzontale più incentrato sulle risorse umane. L’obiettivo 1 (territoriale) riguarda le regioni in ritardo di sviluppo che hanno un PIL pro capite inferiore al 75% della media dell’UE. Una cosa importante è che queste regioni ricevono finanziamenti aggiuntivi infatti i 2/3 delle azioni e delle risorse dei Fondi strutturali sono adottati in relazione agli interventi da eseguire nelle regioni. (Sicilia) L’obiettivo 2 (territoriale) riguarda le azioni che interessano i territori che presentano necessità di ristrutturazione economica e sociale nel settore industriale e nelle zone rurali in declino, ovvero il precedente obbiettivo 5b. L’obiettivo 3 (settoriale) riguarda le risorse umane ed è finalizzato a modernizzare i sistemi di formazione, di accesso all’impiego e ad incrementare l’occupazione. Include i precedenti obiettivi 2 e 3. Le misure di sviluppo rurale previste sono divise in tre assi: - Misure di ammortamento nelle quali troviamo le misure di insediamento di start up in ambito agricolo o dei giovani agricoltori (dette “misure di primo insediamento”), che abbiano competenze sufficienti, non abbiano compiuto 40 anni e che siano proprietari di un terreno. La maggior parte di questi contributi sono a fondo perduto. - Misure a finalità ambientali nelle quali sono contenute le misure agro-alimentari che concedono un sostegno agli agricoltori che cominciano ad utilizzare, per un periodo minimo di cinque anni, metodi di produzione agricola finalizzati alla protezione dell’ambiente e alla conservazione dello spazio naturale. Gli aiuti sono calcolati in funzione del mancato guadagno e dei costi aggiuntivi necessari. - Misure di diversificazione aziendale ed economica e qualità della vita nelle quali si esplicita al massimo la multfunzionalità dell’azienda agricola e quindi le attività extra-agricole connesse all’imprenditore agricolo, ad esempio l’agriturismo. In questo ambito sono contenute il miglioramento del fondo, la commercializzazione dei prodotti di qualità, incentivazione di attività turistiche o artigianali. Periodo 2007-2013: Viene ripresa la politica di sviluppo rurale di prima con una maggior semplificazione. La novità è che viene istituito il FEASR (Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale). I tre obiettivi principali per poter attuare un piano di sviluppo rurale sono finanziati da tre assi più uno, indicati dall’UE. In particolare, i vincoli sono 10% e 10% per competitività e diversificazione, 25% per ambiente, 5% per l’approccio lea...