Riassunto L\'analisi delle politiche pubbliche - Giannelli PDF

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RIASSUNTO: “L’analisi delle politiche pubbliche” Nicola Giannelli CAPITOLO 1 – Gli elementi dell’analisi pp. 9-42 (Vedi per riassumere pp. 41-42) PARAGRAFO 1.1 – Il concetto di politica pubblica pp. 9-12 In inglese:  Politics: questo termine si usa per quella sfera di azione che riguarda le diverse forme di competizione per il potere pubblico e i vari attori che se lo contendono (partiti, leader, gruppi di interesse, etc.).  Policy: questo termine indica tutte le decisioni prese dalle pubbliche autorità e denota una politica pubblica. In italiano:  Politica: deriva dal greco polis che vuol dire “città”. Nelle città della Grecia classica il dibattito sulle decisioni che riguardavano la collettività era animato e pubblico. Dunque politica è tutto ciò che riguarda tale dibattito. Si usa per indicare:  i termini politics e policy;  un orientamento decisionale;  un confronto tra idee ed opinioni;  la competizione per il potere;  i provvedimenti presi da un’autorità per la risoluzione di un problema collettivo. Nel linguaggio dell’informazione per individuare una politica pubblica si aggiungono al primo termine aggettivi qualificativi: politica economica, politica sanitaria, politica per la famiglia, etc.  David Easton ritiene che il sistema politico-istituzionale sia una macchina che trasforma gli input in output e che una politica pubblica sia la risposta di un’autorità pubblica ad un input (ad uno stimolo). Questo stimolo può essere una domanda proveniente dalla società, dalla classe politica, da un mutamento del contesto internazionale, dall’insorgere di un’emergenza o altro. L’output (risposta) può avere forme diverse.  La politica pubblica è un costrutto analitico, ovvero un concetto usato dal ricercatore per dare un nome all’oggetto della sua ricerca. Non è dato una volta per tutte, ma viene definito ogni volta dal ricercatore in base agli obiettivi cognitivi della ricerca. La scienza utilizza spesso i costrutti analitici per fare ricerca: ad esempio i concetti di spazio e di tempo nella fisica, di selezione naturale in biologia, di mercato in economia.  Per un politico di professione una politica pubblica è un provvedimento o un insieme di provvedimenti di un’autorità pubblica, e tutto ciò che ne consegue. Per definire l’oggetto di analisi, il ricercatore può optare tra due possibilità: 1. partire dal problema: il ricercatore si interroga su un problema rilevante per una collettività, per capire se le autorità pubbliche hanno discusso, promosso e cercato di trovare soluzioni a tale problema. Oppure egli può fare una ricerca per comprendere il motivo per cui non è stata promossa alcuna iniziativa o non sono stati riconosciuti la rilevanza o l’esistenza del problema; 2. partire dalla soluzione: vale a dire il ricercatore può partire da un provvedimento, un programma di interventi o da un’iniziativa che vengono presentati come la soluzione ad un problema rilevante per la collettività. 1

PARAGRAFO 1.2 – Il problema tra definizione e rilevanza pp. 12-20 Soluzione di un problema ritenuto rilevante: un leader politico che tiene all’immagine della sua amministrazione è in continua ricerca delle risorse pubbliche così come un imprenditore si muove sul mercato per accrescere le sue attività. Poiché ogni decisione pubblica va giustificata sulla base di un argomento spendibile in pubblico, l’iniziativa deve essere presentata come un soluzione ad un problema rilevante. Soluzione in cerca di un problema: a volte può succedere che venga promossa una politica senza che la società abbia manifestato alcun disagio e questo avviene perché possono esserci interessi leciti (visibilità pubblica, vicinanza a gruppi di interesse, etc.) oppure illeciti (interessi personali, corruzione, etc.) dei leader politici o dei dirigenti pubblici. La retorica del discorso pubblico con cui viene presentata una decisone di governo richiede che si faccia sempre riferimento ad un problema. Chi promuove una politica cerca sempre di presentarla come la soluzione o una parte della soluzione di un problema, ma spesso non tutte le persone interessate dalla decisone sono d’accordo sulla natura o sull’esistenza del problema. Il problema da risolvere può essere presentato in molti modi diversi e a seconda di come viene definito richiederà soluzioni differenti. La discussione sulla definizione dei problemi non porta necessariamente ad una definizione condivisa, perché spesso le parti in causa conservano differenti punti di vista e la decisione finale sarà così un compromesso tra le diverse visioni. Oltre alla definizione, un’ulteriore dimensione del problema è la sua rilevanza. Essa è una caratteristica politica ed indica quanta attenzione e quante risorse devono essere dedicate alla risoluzione di quel problema. Si può definire anche come la posizione del problema stesso nella scala di importanza dei problemi da affrontare. La battaglia per affermare la rilevanza è una competizione di potere. Sulla rilevanza si costruiscono gli schieramenti, gli orientamenti ideologici e le alleanze politiche. Per sostenere la rilevanza o definire un problema si utilizzano diversi mezzi: o sedi istituzionali; o mass media: spesso viene proposto un problema o perché fa audience o per scelta editoriale, e, a forza di parlarne, il pubblico si convince che sia rilevante e così aumenta l’importanza anche nella percezione degli operatori dei media, che ne accrescono l’esposizione; o incontri; o convegni; o scioperi e proteste; o campagne di informazione e disinformazione; o eventi spettacolari. Il governo può attuare diverse strategie per proporre il problema ai cittadini: 1. mettere i cittadini di fronte al fatto compiuto e aspettare le reazioni. Questa strategia ha il vantaggio di far partire la discussione pubblica da una posizione già avanzata, perché dà per scontata l’esistenza di un problema e introduce con forza una soluzione; 2. l’attore più forte propone un problema prima che la maggioranza, ostile ad una soluzione che gli interessa, intervenga e si coalizzi contro di lui.

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Dunque: ANALISI DI UNA POLITICA PUBBLICA

Parte da uno o più provvedimenti

Parte da un problema

necessità di comprendere di quali problemi questi provvedimenti dovessero risolvere

necessità di chiedersi quali soluzioni siano state adottate

interrogarsi sulla rilevanza del problema, sia secondo la percezione soggettiva sia attraverso una percezione oggettiva, ovvero valutando le risorse che vengono dedicate alla sua risoluzione

PARAGRAFO 1.3 – L’agenda pp. 20-22 Il ricercatore nel compilare la cronologia degli eventi di una politica pubblica deve chiedersi quando e dove si è cominciato a parlare del problema. La cronologia degli eventi di una determinata politica pubblica si costituisce anche da cosa ha catturato l’attenzione dell’analista (provvedimento, delibera, protesta, etc.), dalla discussione, definizione, soluzione e rilevanza del problema e dagli altri attori che possono schierarsi o a favore o contro il ricercatore. L’agenda è l’elenco dei problemi per cui in un’arena decisionale si intraprende una discussione con l’obiettivo di arrivare ad una soluzione collettiva. L’arena decisionale è un insieme di attori che intervengono nel processo che conduce ad una decisione o ad una non-decisione. Nell’agenda entra la discussione di un problema o di una possibile soluzione. A seconda di come viene definita, una politica pubblica può comprendere più problemi e più decisioni. Il ricercatore, avendo a disposizione poco tempo e scarse risorse economiche, deve stabilire uno spazio temporale e un certo numero di luoghi del dibattito.

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PARAGRAFO 1.3.1 – Agenda pubblica e agenda istituzionale pp. 22-24 A seconda del luogo in cui avviene il dibattito politico si distingue tra:  agenda pubblica: si intende il dibattito che ha luogo negli spazi pubblici in cui non si deliberano decisioni vincolanti per gli altri attori. Questo dibattito si può tenere in sedi pubbliche o private ed essere aperto a tutti oppure riservato solo a determinate categorie di soggetti. La ricerca sull’agenda pubblica comincia con una rassegna stampa relativa al problema da affrontare o al provvedimento, cioè la presunta soluzione del problema. Dalla rassegna stampa possono nascere diverse occasioni di dibattito pubblico: convegni, manifestazioni, conferenze, etc. Spesso il dibattito pubblico avviene anche sui media, i quali sono fonti di documenti, lettere, interviste o articoli di commento.  Agenda istituzionale: è l’insieme delle occasioni in cui uno o più aspetti di una politica pubblica sono stati dibattuti e/o deliberati da un organo decisionale di un’istituzione pubblica o privata (assemblea regionale, locale, nazionale, azienda, sindacato,etc.). L’agenda riservata è quella di retroscena, in cui i dibattiti si svolgono riservatamente, in luoghi pubblici o privati e che possono dare luogo ad una mediazione di interessi o ad un accordo politico. Le conseguenze di questi incontri privati si riflettono sulle posizioni degli attori nel dibattito e nelle decisioni pubbliche. PARAGRAFO 1.3.2 – Agenda strutturale o congiunturale pp. 24-27 In base all’urgenza e alla dimensione temporale dell’emersione del problema oggetto del dibattito si fa distinzione tra:  agenda strutturale: si compone di problemi che si pongono costantemente e che hanno minime variazioni nel tempo.  Agenda congiunturale: si costituisce di quei problemi che emergono improvvisamente nell’agenda decisionale delle istituzioni pubbliche e che richiedono un cambiamento delle agende già decise e delle decisioni già prese (esempi: terremoto, alluvione, emergenza sanitaria, guerra, etc.).

Agenda strutturale

Agenda congiunturale

Agenda pubblica Problemi a soluzione conflittuale: sono quei problemi su cui si dibatte da anni, ma le risposte istituzionali sono ancora insufficienti. (Evasione fiscale, lunghezza dei processi giudiziari, lavoro nero, etc.) Allarmi mediatici: problemi portati alla ribalta dell’opinione pubblica dai media che poi scompaiono senza che prima le istituzioni li abbaino risolti. (Influenza aviaria, clonazione delle pecora Dolly, etc.)

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Agenda istituzionale Problemi strutturali: sono quei problemi a lungo dibattuti dalle istituzioni e sui quali sono state sperimentate diverse soluzioni, ma senza arrivare ad una soluzione definitiva. (Ritardo nello sviluppo economico del Mezzogiorno, traffico nelle città, carenze infrastrutturali, etc.) Emergenze: sono quei problemi che compaiono all’improvviso e che richiedono soluzioni ed interventi immediati. (Terremoto, guerre dichiarate da altri, alluvioni, etc.)

PARAGRAFO 1.3.3 – Il controllo dell’agenda p. 27 Spesso si verifica competizione sulla definizione del problema e ciò può succedere anche quando si tratta di inserire un problema in agenda. Il problema entra in agenda quando se ne comincia a discutere. Quindi portare un problema nella discussione pubblica o istituzionale è un passo verso il riconoscimento di quel problema e della sua rilevanza nella collettività. Solo una parte dei problemi può essere inserita nelle agende, in quanto queste sono presenziate da attori, detti guardiani, o gate keepers, che filtrano gli accessi. PARAGRAFO 1.3.4 – I mass media e il dibattito pubblico pp. 27-30 In molti casi sono i mass media a segnalare i problemi all’opinione pubblica per ragioni politiche o editoriali. L’importante è riuscire ad accendere il dibattito su buona parte dei media e capire quali attori vi partecipano. Può succedere che i mass media non sottopongano direttamente un problema alla pubblica opinione, ma fungano da gate keepers, ovvero selezionano quali problemi sottoporre al pubblico e quali no e in che modo. Ecco il motivo per cui nei regimi non democratici è il potere politico ad esercitare un controllo sui media; viceversa invece accade nei regimi democratici. In Italia le articolazioni dello Stato, le grandi aziende, i Comuni, le Province, le Regioni, le fondazioni culturali, le squadre di calcio, etc. hanno dei propri uffici stampa, addetti a curare i rapporti con i media, seguendo il dibattito pubblico, sottoponendo precisazioni e correzioni ai media. La visibilità nel dibattito pubblico è importante per la dirigenza politica che vuole promuovere la sua immagine. Gruppi di cittadini che hanno a disposizione poche risorse materiali devono sfruttare la capacità di “fare notizia” per conquistare l’attenzione dei media. Ad esempio possono organizzare eventi spettacolari (proteste con azioni eclatanti) dopo essersi assicurati la presenza delle telecamere. Quindi spesso non è necessario coinvolgere nella protesta migliaia di persone per fare notizia, ma è sufficiente arrecare il maggior disturbo possibile, concentrato nel tempo, coinvolgendo persone che non hanno niente a che vedere con il problema sollevato. In questo modo si è passati dalla strategia della quantità, cioè le manifestazioni o gli scioperi, alla strategia della qualità degli eventi. Mentre fino agli anni ottanta del secolo scorso i partiti politici facevano da mediatori della domanda politica tra i cittadini e le istituzioni pubbliche; oggi, invece, gruppi di cittadini o di portatori di interessi si rivolgono direttamente all’opinione pubblica e organizzano eventi per poter guadagnare l’attenzione dei media su un problema. PARAGRAFO 1.3.5 – Internet e l’opinione pubblica p. 31 Alla fine degli anni novanta la Rete internet ha cominciato a diffondersi in Italia. La Rete internet mette a disposizione degli utenti spazi illimitati di comunicazione e di informazione più o meno gratuita. Ci si aspettava che il dibattito pubblico si trasferisse in Rete, rivoluzionando il panorama dei mass media, invece questi hanno ancora una certa importanza, poiché la diffusione di informazioni online non ha ancora lo stesso peso politico delle informazioni offerte da un servizio televisivo, radiofonico o su carta stampata. Ciò è dovuto dal fatto che in Internet le notizie arrivano solo a chi le cerca, mentre sui mass media arrivano a tutti coloro che in quel determinato momento stanno usando quel preciso mezzo. La Rete è, però, un canale di mobilitazione politica, di raccolta e di diffusione delle informazioni. Nei regimi democratici è anche il luogo in cui avvengono i dibattiti pubblici che, crescendo, sfociano nel dibattito pubblico tradizionale. Un esempio italiano è Beppe Grillo, un comico emarginato dalla televisione, che ha deciso di impegnarsi in campagne di denuncia sociale, politica, economica e ambientale. A partire dal suo sito Internet e da una rete di mobilitazione, a lui riferita, è riuscito ad organizzare un evento di massa contro la classe politica. Un ulteriore esempio che dimostra l’importanza del dibattito pubblico in rete è data dai regimi non democratici, come la Cina, i quali sottopongono a censura politica l’accesso alla Rete dei loro cittadini. 5

PARAGRAFO 1.3.6 – I guardiani del dibattito istituzionale p. 32 Il termine inglese gate keeper vuol dire “guardiano del cancello”. Metaforicamente si può dire che ci sono diversi cancelli da superare affinché un problema possa entrare a far parte dell’ordine del giorno di un’istituzione. Alcuni esempi di gate keepers dell’agenda politica dell’istituzione sono: il sindaco, il presidente del consiglio comunale, regionale o dei ministri e la conferenza dei capigruppo in Parlamento. PARAGRAFO 1.4 – Gli attori e le arene di una politica pubblica pp. 32-36 L’attore di una politica pubblica è chiunque partecipi, a qualunque titolo, alla formulazione e/o alla messa in opera di quella politica pubblica. Si deve distinguere tra due tipologie di attori: 1. attori istituzionali o persone collettive: possono essere enti pubblici o privati, imprese, associazioni, gruppi o altre forme di organizzazione della vita sociale. Tali attori sono costituiti da persone fisiche, cioè da persone che operando all’interno contribuiscono a dare loro vita. 2. Attori individuali o persone fisiche: sono esseri umani. La distinzione tra attori istituzionali ed individuali dipende da due fattori: 1. l’obiettivo cognitivo della ricerca: quando è meglio perseguito da una ricostruzione delle posizioni degli attori istituzionali a prescindere da quelle personali, queste ultime verranno prese in considerazione solo se necessario. 2. Le posizioni degli altri attori: quando l’obiettivo cognitivo non si limita alle posizioni istituzionali, ma si concentra sulle azioni dei singoli oppure ritiene che queste ultime siano indispensabili per comprendere i fenomeni osservati, allora le istituzioni saranno considerate anche come contesti in cui gli attori individuali si scambiano diversi tipi di risorse. Secondo questa prospettiva gli enti pubblici e privati o le associazioni non sono osservati in quanto attori, cioè soggetti in grado di assumere posizioni collettive, ma in quanto arene, ossia spazi sottoposti a regolamenti in cui gli attori individuali si confrontano, si scambiano risorse e si alleano. In scienza politica, lo studio delle relazioni internazionali comprende sia l’analisi del comportamento degli attori istituzionali che quello degli attori individuali. La politica estera è un insieme di politiche pubbliche, ma si osserva a livello nazionale. Si può considerare una nazione come un soggetto, in riferimento allo Stato nazionale, la si ritiene dotata di interessi propri, coincidenti con quelli dello Stato e poi si spiega il suo comportamento in politica estera sulla base di determinati fattori, come gli interessi economici, le esigenze di sicurezza o la volontà di prevalere della nazione stessa. PARAGRAFO 1.5 – La posta in gioco pp. 36-39 La posta in gioco è ciò che ogni attore pensa di poter guadagnare o perdere dalla realizzazione di una politica pubblica. La posta è “in gioco” nel senso che influenza il comportamento degli attori durante un processo decisionale non ancora terminato. Essa non è una valutazione oggettiva del ricercatore, bensì una valutazione soggettiva di ogni attore che il ricercatore deve interpretare. Quando la decisione di realizzare un’opera pubblica entra nel dibattito pubblico vi saranno alcuni attori che hanno chiari i propri interessi e altri che invece non sanno precisamente i vantaggi e gli svantaggi di questa realizzazione. A questo punto entrambe le parti chiedono un parere neutrale ai tecnici, ma spesso anche questi hanno una loro posta in gioco, cioè delle convinzioni e degli interessi, perciò si allarga il confronto tra le poste in gioco. A questo punto il ricercatore deve fare un’analisi razionale della situazione e deve cercare di capire quali possono essere gli interessi degli attori in base alle loro dichiarazioni, al loro buon senso e al loro comportamento. 6

L’attore di una politica pubblica può essere anche un attore istituzionale, che ha una sua posta in gioco non sempre coincidente con quella dell’attore individuale. Gli interessi dell’istituzione sono il risultato della mediazione di coloro che la governano. Individuare gli interessi istituzionali è più semplice per il ricercatore, poiché essi saranno contenuti nelle dichiarazioni ufficiali, negli atti, nei documenti e nelle decisioni che rappresentano l’orientamento pubblico della dirigenza di quell’attore. PARAGRAFO 1.6 – Le risorse pp. 39-41 Gli attori istituzionali ed individuali hanno a disposizione delle risorse. La risorsa è un elemento che fornisce utilità a chi ne dispone, ma tale utilità deve essere riconosciuta da un altro attore. In altre parole il valore della risorsa sarà determinato dall’apprezzamento che essa otterrà dagli altri attori. Il valore varia a seconda delle situazioni, dei contesti e degli attori. Si possono distinguere varie tipologie di risorse:  risorse materiali: si intendono le disponibilità economiche, bene mobili o immobili, etc.;  risorse normative: si intendono leggi, delibere, decisioni pubbliche, accordo tra le parti, etc. In questi casi l’attore ha un vantaggio che può essere riconosciuto da altri attori;  risorse cognitive: si riferiscono alla specializzazione professionale o alle esperienze che forniscono all’attore conoscenze che altri non hanno;  risorse politiche: si intendono le capacità dell’attore di raccogliere consensi dei politici e degli altri attori;  risorse di rete: si intendono le relaz...