Riassunto \"Parlamento italiano\", libro \"Diritto costituzionale e pubblico\", di Paolo Caretti, Ugo De Siervo PDF

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CAPITOLO VII Il Parlamento italiano presenta una struttura bicamerale, ovvero si compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Si parla di un bicameralismo eguale, paritario e indifferenziato in quanto entrambi i rami del Parlamento esercitano gli stessi poteri e gli atti parlamentari sono il frutto dell’accordo delle due Camere. Le uniche differenze consistono:   

Nel numero di membri appartenenti alle due Camere, i deputati sono 630 mentre i senatori sono 315. Nel sistema elettorale. Nella durata in carica delle due Camere, originariamente infatti la Camera aveva una durata di 5 anni mentre il Senato di 6 anni; l’approvazione di una nuova legge ha portato però a 5 anni anche la durata del Senato.

Negli anni sono state avanzate numerose proposte di riforma per il sistema bicamerale, le quali volevano differenziare il tipo di rappresentanza delle due Camere, nel senso di fare della Camera dei Deputati la sede di rappresentanza generale e del Senato la sede di rappresentanza delle autonomie regionali e locali con la conseguente diversificazione dei poteri l’una dall’altra. All’interno del Parlamento un ruolo fondamentale è svolto dai regolamenti parlamentari, regolati dall’ART. 64 della Costituzione. Essi vengono approvati a maggioranza assoluta e determinano i rapporti tra il Parlamento ed il Governo e tra maggioranza e opposizione, disciplinano l’organizzazione e lo svolgimento delle funzioni di ciascuna camera ed infine sono espressione della singola camera da cui sono emanati. Esistono sei tipi di regolamenti parlamentari: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Di esecuzione degli atti primari. Indipendenti. Di organizzazione. Delegati. Ministeriali e interministeriali. Di attuazione e integrazione.

ORGANIZZAZIONE INTERNA DELLE CAMERE Le due Camere sono chiamate ad eleggere il proprio Presidente e i componenti dell’Ufficio di presidenza. L’elezione del Presidente avviene a scrutino segreto e con una maggioranza qualificata; egli svolge alcune delicate funzioni le quali, per questo motivo, devono essere svolte nel massimo rispetto del principio di imparzialità, tra di esse troviamo quelle relative alla programmazione dei lavori parlamentari, quella di dirigere le discussioni e di garantire il rispetto dei regolamenti ed infine di applicare le sanzioni nei confronti dei parlamentari che abbiano commesso infrazioni disciplinari. A tale proposito sono state emanate ben due leggi che garantivano alle cinque più alte cariche dello Stato alcuni vantaggi rispetto agli altri componenti, i quali rappresentavano due tentativi di sospendere i processi penali delle “alte cariche” per tutta la durata delle medesime. Tali disposizioni tuttavia sono state dichiarate incostituzionali in quanto ritenute lesive del diritto e del corretto esercizio della funzione giurisdizionale. Nello svolgimento delle sue funzioni il Presidente è affiancato dall’Ufficio di presidenza, composto da vicepresidenti, da questori e segretari, il quale ha il compito di rappresentare le minoranze. All’interno delle Camere sono presenti anche i cosiddetti gruppi parlamentari i quali rappresentano i partiti o i movimenti politici all’interno delle Camere. Questi gruppi parlamentari per esistere devono essere composti da almeno 30 componenti (20 deputati e 10 senatori) e tale soglia minima viene prevista dai regolamenti parlamentari; nonostante ciò alcune volte si può verificare la creazione di gruppi ristretti e per

questo motivo, l’Ufficio di presidenza ha autorizzato tale creazione solamente a patto che il partito rappresentato da tale gruppo abbia conseguito un significativo consenso elettorale. L’adesione al gruppo è obbligatoria e per questo motivo, coloro che non dichiarano esplicitamente la loro scelta entrano a far parte del cosiddetto “gruppo misto”. All’interno dei gruppi talvolta possono sorgere dei conflitti tra un membro e il gruppo stesso e tali problemi sfociano nel fenomeno della “mobilità parlamentare” che prevede il passaggio di parlamentari da un gruppo all’altro. Ciò ha comportato una modifica al regolamento della Camera, che disciplinava la formazione del gruppo misto, in base alla quale all’interno di tale gruppo possono crearsi diverse componenti politiche formate però da almeno 10 deputati. Le Camere, al loro interno, si articolano in strutture permanenti e più ristrette, tra di esse ritroviamo le giunte e le commissioni. Alle giunte sono affidate alcune funzioni relative al funzionamento dell’istituto parlamentare, esse sono la giunta per il regolamento, che ha il compito di esprimere pareri riguardo ai regolamenti e di proporre delle modifiche riguardo ad essi, la giunta delle elezioni, che ha il compito di verificare i poteri e accertarsi della regolarità delle elezioni, la giunta per le autorizzazioni e il comitato per la legislazione, alla Camera; al Senato invece troviamo la giunta del regolamento, la giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari. Oltre alle giunte, ritroviamo anche le commissioni parlamentari. Esse possono essere permanenti o temporanee, le prime hanno la stessa durata della Camera a cui appartengono ed intervengono sia nell’esercizio della funzione legislativa, sia nella funzione di indirizzo e controllo dell’attività del Governo; le seconde invece vengono costituite per lo svolgimento di compiti specifici e durano in carica solamente per il tempo necessario. Si distinguono poi le commissioni monocamerali, composte cioè da membri appartenenti ad una sola Camera, e le commissioni bicamerali, composte in egual numero da deputati e senatori, possono essere permanenti o temporanee e svolgono funzioni di vigilanza, di indirizzo e di controllo. Entrambe le camere si avvalgono poi di apparati burocratici per l’esercizio delle loro funzioni; tra di essi troviamo la burocrazia parlamentare alla quale sono stati attribuiti, con il passare del tempo, sempre più compiti rilevanti. L’organo che permette il rapporto tra la componente politica e quella burocratica della Camera è il Segretario generale il quale viene nominato dall’Ufficio di presidenza su proposta del Presidente e rimane in carica fino all’età pensionabile. Le due Camere del Parlamento godono di alcune garanzie; tra di esse ritroviamo: 1. L’autonomia finanziaria e contabile, infatti le Camere decidono autonomamente la quantità di risorse necessarie allo svolgimento delle loro funzioni e di conseguenza deliberano autonomamente il bilancio e decidono anche le modalità contabili attraverso cui erogare tali risorse. 2. L’autonomia della sede, attraverso cui le Camere possono decidere chi ammettere e chi non ammettere all’interno degli edifici in cui si svolgono le attività parlamentari. Il mantenimento dell’ordine all’interno di tali edifici è compito del Presidente che per questo motivo si avvale del personale della Camera e, se necessario, anche del reparto militare. 3. L’autodichia, è il potere di risolvere le controversie che sorgono tra l’organo e i dipendenti senza l’intervento della magistratura; esso appartiene a tutti gli organi costituzionali tranne che al governo. I parlamentari godono di un particolare “status” caratterizzato da alcuni vantaggi, previsti dall’ART. 68 della nostra Costituzione: 1. Principio dell’insindacabilità dei voti dati e delle opinioni espresse, secondo cui il parlamentare ha una maggiore libertà di espressione delle sue opinioni rispetto agli altri cittadini; i destinatari di tale vantaggio sono innanzitutto le assemblee parlamentari nel loro complesso e poi i singoli parlamentari. Le loro opinioni non incontrano limiti se non quelli disposti dal Presidente

dell’assemblea in caso di manifestazioni offensive nei confronti di altri parlamentari o che comunque vadano contro ai regolamenti parlamentari. 2. Principio dell’improcedibilità e dell’inviolabilità dei membri del Parlamento, secondo cui questi non possono essere sottoposti a procedimenti penali, all’arresto o a misure restrittive della loro libertà personale senza una precedente autorizzazione della Camera di appartenenza; l’unica eccezione si ha quando il parlamentare viene colto nell’atto, nel momento in cui commette il fatto, in questo caso infatti l’autorizzazione alla Camera di appartenenza viene chiesta solo successivamente. A ciò vi sono state numerose critiche che hanno portato a riformare l’ART. 68 e nel nuovo testo rimane l’istituto dell’insindacabilità dei voti e delle opinioni espresse ma scompare quello dell’improcedibilità contro il parlamentare senza la precedente autorizzazione della Camera di appartenenza. 3. L’ART. 69 garantisce ai parlamentari un’indennità. Di fronte a tutti questi vantaggi i membri del Parlamento sono tuttavia tenuti a fornire all’ufficio di presidenza della Camera di appartenenza ogni informazione relativa alla loro situazione patrimoniale. La perdita dello “status” di membro del Parlamento può avvenire o per decisione dell’assemblea o per dimissioni volontarie da parte del parlamentare. Ci sono diversi principi che regolano il funzionamento delle Camere: 1. Istituto della prorogatio, secondo cui, al termine della legislazione dopo 5 anni, nel periodo in cui devono essere nominate le nuove Camere, i poteri di quelle scadute vengono prorogati; l’unico limite che viene loro imposto è il divieto di procedere all’elezione del Presidente della Repubblica. La proroga dei loro poteri non serve per prorogare la loro durata in carica ma solamente per assicurare la continuità dell’organo parlamentare (organi necessario e indefettibile) e solo nel periodo di tempo che intercorre tra l’ultima riunione delle vecchie Camere e la prima di quelle nuove; questo periodo di tempo non può superare i 70 giorni a cui si aggiungono altri 20 giorni che possono intercorrere tra le elezioni e la prima riunione. L’avvio della legislatura si ha con lo svolgimento della prima riunione del Parlamento fissata dal Presidente della Repubblica. 2. Validità delle sedute delle Camere e delle loro deliberazioni, secondo cui viene fissato un numero legale (metà più uno degli appartenenti all’organo ovvero maggioranza assoluta) per considerare valide le sedute delle Camere e un quorum necessario per considerare valide le loro deliberazioni. Quando si parla del “quorum di maggioranza” bisogna tenere di conto anche il “computo degli astenuti”, ovvero il calcolo degli astenuti al voto, se essi vengono considerati il quorum si alza, al contrario invece se essi non vengono considerati il quorum si abbassa. 3. Modalità di voto, secondo cui il voto può essere segreto, quando si va a tutelare l’anonimato del votante, oppure palese quando si evidenzia il rapporto tra votante e voto espresso. 4. Disciplina dei dibattiti parlamentari. 5. Pubblicità dei lavori parlamentari, secondo cui le assemblee parlamentari devono essere di regola pubbliche.

LE FUNZIONI DEL PARLAMENTO – LA FUNZIONE LEGISLATIVA Il Parlamento, dall’antichità ad oggi, ha subito numerose modificazioni: 

La principale funzione esercitata da quest’organo è quella legislativa, tuttavia, con l’avvento della Costituzione repubblicana, il Parlamento ha perso il monopolio della funzione legislativa; grazie all’istaurazione dello Stato regionale, si è avuto il passaggio ad un sistema policentrico nel quale il potere legislativo viene ripartito tra diversi livelli di governo previsti dalla Costituzione.

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Un’ulteriore trasformazione attiene alla collocazione della legge nella gerarchia delle fonti; in passato infatti la legge veniva posta al vertice della scala gerarchica, senza incontrare limiti, oggi, invece, essa rimane comunque un elemento fondamentale del sistema normativo ma incontra alcuni limiti il cui rispetto è assicurato dalla Corte Costituzionale. Una terza trasformazione riguarda i rapporti tra la legge e le altre fonti appartenenti al sistema normativo internazionale, tra di esse ritroviamo le norme internazionali ed in particolare le norme internazionali generalmente riconosciute. Per queste ultime la Costituzione prevede un meccanismo di adattamento automatico del diritto interno, ossia il meccanismo secondo cui quelle regole producono i loro effetti direttamente nell’ordinamento interno e quindi devono obbligatoriamente essere applicate dal giudice nazionale. Invece per quanto riguarda le norme che nascono dai trattati internazionali, ovvero le cosiddette “norme pattizie”, la Costituzione ha mantenuto la tradizionale impostazione dualista secondo cui si richiede anche l’intervento del legislatore nazionale per consentire a tali norme di produrre i loro effetti all’interno dell’ordinamento statale. Vi sono poi alcune norme dell’U.E. che entrano nel nostro ordinamento giuridico senza bisogno di alcuna intermediazione da parte del legislatore interno il quale garantisce la loro applicabilità diretta negli ordinamenti degli Stati membri. L’ingresso nell’ordinamento di tali norme in quanto definite “direttamente applicabili” determina la loro sostituzione alla legislazione nazionale.

IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO Il procedimento legislativo, cioè il procedimento che porta all’approvazione di una legge e alla sua entrata in vigore, prevede tre fasi: 1. La prima fase è quella dell’iniziativa, cioè la fase in cui vengono presentanti al Parlamento i disegni di legge da parte di determinati organi. L’organo principale che esercita tale funzione è il Governo; i suoi disegni di legge vengono delibera dal Consiglio dei Ministri e, dopo aver ottenuto l’autorizzazione del Presidente della Repubblica, vengono presentati ad una delle due Camere parlamentari. Esistono alcune materie nelle quali l’iniziativa spetta esclusivamente al Governo perché è l’unico organo che possiede determinate competenze, tra di esse troviamo le leggi relative al bilancio e quelle di conversione dei decreti –legge. In secondo luogo, l’iniziativa legislativa spetta ai membri del Parlamento i quali possono esercitarla o individualmente o in gruppo; non possono esercitare tale funzione invece gli organi interni alle Camere, come le commissioni. In terzo luogo, l’iniziativa legislativa può essere esercitata dal corpo elettorale che può presentare alle Camere una proposta di legge sottoscritta da almeno 50.000 elettori. In quarto luogo, l’iniziativa legislativa spetta ai Consigli regionali; la proposta viene deliberata dall’assemblea regionale e viene successivamente presentata ad una delle due Camere dal Presidente della Giunta regionale. In quinto luogo, l’iniziativa legislativa spetta al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL). Infine, la Costituzione riconosce la funzione legislativa anche ai Comuni, anche se essa non viene intesa come una vera e propria iniziativa legislativa.

2. La seconda fase prevede l’esame, la discussione e la votazione della proposta di legge ed avviene all’interno del Parlamento.

Questa fase può essere svolta attraverso due procedure differenti, la procedura normale o la procedura speciale. La scelta di quale procedura adottare non è libera poiché la Costituzione impone di adottare la procedura normale, che prevede il coinvolgimento di tutte le parti politiche rappresentate in Parlamento, per le proposte di legge che hanno un oggetto di particolare rilievo politico. La procedura normale inizia con l’esame della proposta di legge da parte della commissione competente in quella determinata materia (commissione in sede referente); concluso questo esame con l’approvazione di un testo, che può eventualmente essere anche differente da quello originario, la proposta passa all’assemblea la quale la discute sulla base della relazione proveniente dalla commissione la quale può essere unica, se i membri della commissione hanno maturato un accordo unanime, oppure possono essere più d’una quando accanto ad una posizione maggioritaria siano emerse anche posizioni minoritarie. La discussione in assemblea si svolge prima sui singoli articoli, i quali vengono votati, e dopo si procede alla votazione sull’interno testo. I tempi della procedura normale possono essere abbreviati se viene dichiarata l’urgenza della proposta di legge in questione (procedura normale abbreviata). Per quanto riguarda la procedura speciale essa ha due svolgimenti: la prima viene definita “procedura in commissione legislativa o deliberante”, secondo cui la proposta di legge viene analizzata, discussa e votata in commissione; la seconda viene definita “procedura in commissione redigente”, secondo la quale la proposta di legge viene analizzata e discussa dall’assemblea, poi viene trasmessa alla commissione perché provveda a “redigere” i singoli articoli ed infine torna in assemblea per il voto sui singoli articoli e per la votazione finale. Quando la proposta di legge ha superato tutte le fasi presso una Camera, passa all’altra la quale procede alla sua analisi, discussione e approvazione; se la seconda Camera approva lo stesso testo di legge approvato dalla prima Camera, la legge viene trasmessa al Presidente della Repubblica per la promulgazione, se viceversa, la seconda Camera apporta delle modifiche al testo, la proposta torna alla prima Camera che analizza solamente le parti modificate. Questo passaggio dall’una all’altra Camera continua sino a quando entrambe non approvano lo stesso testo. 3. La terza ed ultima fase del procedimento legislativo prevede la promulgazione e la pubblicazione. La promulgazione deve avvenire entro 30 giorni dall’approvazione delle due Camere e spetta al Presidente della Repubblica, il quale esercita una funzione di controllo sulla legge; tale controllo può avere sia esito positivo e, in questo caso, la legge verrà sottoscritta dal Presidente della Repubblica, oppure esito negativo e, in questo caso, essa tornerà per un riesame alle Camere. Se le Camere, dopo aver rianalizzato il testo, lo riapprovano nello stesso modo, il Presidente della Repubblica è obbligato a promulgare la legge. Subito dopo la promulgazione e non oltre 30 giorni, la legge deve essere pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale ed essa deve entrare in vigore dopo massimo 15 giorni, tempo che può essere abbreviato o prolungato dal Parlamento (“vacatio legis”). La legge talvolta permette di esercitare diverse funzioni tra cui quella di indirizzo –controllo del Parlamento nei confronti del Governo, tra cui rientra la legge di approvazione del bilancio preventivo annuale. Si tratta di una legge d’iniziativa riservata al Governo; il bilancio preventivo è un documento nel quale vengono rappresentate le entrate e le spese che, nell’anno successivo, lo Stato prevede di incassare e di effettuare, viene approvato dal Consiglio dei Ministri e dev’essere presentato al Governo per l’approvazione la quale deve avvenire entro il 31 dicembre di ogni anno. La legge di bilancio è preceduta da una serie di atti che nel loro insieme vengono definiti “manovra di bilancio”. Fino al 2009 questi atti erano il bilancio annuale, il bilancio pluriennale e la legge finanziaria; quest’ultima era la più importante e aveva il compito di apportare alla legge le modifiche necessarie per il perseguimento degli obiettivi di politica economica del Governo ed inoltre di fissare il limite massimo dell’indebitamento pubblico, dato dall’ammontare dei debiti che lo Stato poteva contrarre in un anno.

Gli strumenti della programmazione della legge di bilancio sono: a. Documento di economia e finanza (DEF), il quale deve essere presentato dal Governo alle Camere entro il 10 aprile di ogni anni; esso è composto da tre sezioni, la prima riguarda il “Programma di stabilità”, il quale è richiesto dall’Unione europea ed in cui sono indicate le soluzioni per ridurre il debito pubblico e per migliorare l’equilibrio di bilancio il quale viene raggiungo quando il saldo strutturale, ovvero il saldo tra entrate e spese, non si discosta dagli obiettivi concordati dall’U.E., la seconda sezione contiene le previsioni della finanza pubblica, ed infine la terza sezione presenta il “Programma nazionale di riforma”, il quale viene richiesto dall’U.E. e contiene le riforme da attuare per superare gli squilibri nazionali. b. Nota di aggiornamento del DEF, la quale deve essere presentata alle Camere entro il 20 settembre di ogni anno; questo atto è necessario per conformare la manovra finanziaria all’eventuali modifiche apportate dopo le previsioni di aprile e per ricevere le raccomandazion...