Riassunto \"Regioni e Enti Locali\", libro \"Diritto costituzionale e pubblico\", di Paolo Caretti, Ugo De Siervo - Riassunto Diritto costituzionale e pubblico PDF

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12 Capitolo Regioni e Enti Locali Nel testo costituzionale entrato in vigore nel 1948 ,le disposizione relative all'amministrazione locale possono essere individuate negli art 5 e 114 della costituzione. Nel quinto articolo si proponeva il decentramento amministrativo e l'autonomia locale , invece nel 114 si dichiarava che la repubblica era formato da regioni ,province e comune i quali erano enti territoriali necessari. Questi enti territoriali godevano di una particolare autonomia e di autarchia, il primo prevedeva la possibilità di determinare autonomamente l'organizzazione e l'azione dell'organo ,mentre la secondo prevedeva che per operare l'amministrazione locale dovesse farlo attraverso i provvedimenti amministrativi che avevano lo stesso valore di quelli statali. Questo decentramento dell'amministrazione pubblica è stata promosso e messo in atto dallo stato per togliersi da dosso l'enorme massa di funzioni a carico dello stato centrale. “l'autonomia regionale” Una delle scelte di fondo dell'assemblea costituente fu quella di optare per un regionalismo duale, e cioè due tipi di regione , una a statuto ad autonomia ordinaria e l'altra a statuto ad autonomia speciale. Il quadro del nostro regionalismo può essere sintetizzato nel seguente modo: 1- autonomia statutaria: gli statuti delle regioni ad autonomia speciale sono adottati dal parlamento tramite leggi costituzionali , mentre per gli statuti ad autonomia ordinaria sono sempre adottati dal parlamento ma previa delibera del consiglio regionale . 2- autonomia legislativa: in questo ambito le differenze sono soprattutto riferite alla quantità e alla qualità delle materie di competenza dei due tipi di regione. Le regioni ad autonomia speciale hanno tre potestà legislative : potestà primaria ed esclusiva , potestà concorrente, potestà integrativafacoltativa , mentre le regioni ad autonomia ordinaria dispongono solo della seconda e della terza potestà. 3- autonomia amministrativa: l'autonomia amministrativa è in sostanza uguale per entrambi i tipi di regione , si prevede un modello di autonomia amministrativa indiretta ,da realizzarsi attraverso gli istituti di delega delle funzioni spettanti alle regioni agli enti locali(comuni e province). 4- autonomia finanziaria: la costituzione prevede per il finanziamento , le regioni ad autonomia ordinaria dispongono dei propri tributi , di quote erariali e contributi speciali(versati dallo stato a quelle regioni con problemi finanziari), mentre per le regioni ad autonomia speciale ad esempio Sicilia e Trentino Alto Adige, si assicura a queste regioni un trattamento privilegiato. 5- i controlli: il regime dei controlli è in sostanza uguale per entrambi i tipi di regione; le leggi regionali sono controllate dal governo , abilitato a richiedere un riesame da parte del consiglio regionale e qualora venga riapprovato il medesimo testo , il governo può impugnare il testo davanti alla corte costituzionale per motivi di legittimità o di merito. Mentre gli atti amministrativi regionali invece vengono controllati da un apposito organo decentrato dello stato , la commissione di controllo sull'amministrazione regionale, la quale svolge un controllo di legittimità ma anche di merito e può rinviare il testo al consiglio ma non può annullarlo. Qualora un atto amministrativo regionale evada dalla sue sfere di competenza il governo può impugnare l'atto davanti alla corte per questioni relative al conflitto d'attribuzione dei poteri. 6- partecipazione all'esercizio di funzioni statuali: oltre alle normali funzioni attribuite alle regioni , quest'ultime possono intervenire direttamente in alcune funzioni statali ad esempio : il potere di iniziativa legislativa , il potere di chiedere insieme ad altre regioni il referendum abrogativo per una legge statale, la partecipazione all'elezione del presidente della repubblica in parlamento in seduto comune ecc... “la faticosa attuazione e l'entrata in vigore dell'ordinamento regionale “ Le prime ad entrare in vigore furono le regioni a statuto speciale tramite le leggi costituzionali adottate dall'assemblea costituente. Mentre per l'entrata in vigore delle regioni a statuto ordinario si

dovette aspettare ancora diverso tempo. È solo dopo il 1970 che il parlamento arrivò ad approvare lo statuto delle regioni ordinarie e al tempo stesso concesse la delega legislativa al governo , in modo tale da poter adattare gli atti necessari per passare le funzioni dallo stato alle regioni ed enti locali (11 decreti 1972 e il decreto definitivo di delega del 1977). In seguito furono ampliate le funzioni e i poteri delle regioni e degli enti locali con le tre importanti leggi ordinarie del 1997-1998 in parallelo si è proceduto alla riforma del titolo V della costituzione e con la legge 1/1999 e 2/2001 si è modificato la fonte statutaria delle regioni. “gli statuti(fonte statutaria) e le regioni ad autonomia speciale” Il nostro territorio nazionale è suddiviso in 20 regioni, di cui 15 a statuto ordinario e 5 a statuto speciale(Sicilia ,Valle D'Aosta, Sardegna,Trentino;Friuli Venezia Giulia). La disciplina delle regioni ad autonomia ordinaria è contenuta nel titolo V della seconda parte della costituzione , mentre per le regioni a statuto speciale si deve ricorrere all'art 116 della costituzione. Adesso parliamo più precisamente delle regioni ad autonomia speciale sul piano giuridico. La fonte statutaria di queste regioni è affidata al parlamento che adotta un'apposita legge costituzionale denominata “statuto speciale”,fonte normativa statale,che definisce le forme e le condizioni di autonomia speciale rispetto alla quale la regione non dispone di alcuni poteri di revisione se non la sola iniziativa legislativa a livello nazionale. Oltre a questo la disciplina degli statuti speciali contiene anche la previsione di speciali istituti attuativi, come le norme di attuazione , che vengono poste in essere dal governo mediante decreti legislativi (uno dei pochi casi che viene concesso al governo un potere normativo primario), potere che può essere esercitato solo dopo la proposta di un'apposita commissione paritetica. Con l'adozione della legge 2/2001 è mutata su due elementi la fonte statutaria: la previsione di una nuova procedura per procedere alla revisione degli statuti originari e la previsione di una nuova legge regionale detta “legge statutaria”. Il secondo elemento è quello sostanzialmente più importante, poiché con l'adozione di questa legge ora ciascuna di queste regioni potrà adottare una speciale legge regionale, da approvare a maggioranza assoluta ,per determinare la forma di governo regionale come accade anche per le regioni ad autonomia ordinaria dopo l'adozione della legge 1/1999. Questa legge statutaria potrà essere sottoposta a referendum popolare su richiesta da parte di frazioni del corpo elettorale o da un parte dei componenti del consiglio e sarà impugnabile dal governo entro 30 giorni dinanzi alla corte costituzionale. “gli statuti(fonte statutaria) e l'ordinamento interno delle regioni ad autonomia ordinaria” La seconda parte della costituzione titolo V , disciplina le regioni ad autonomia ordinaria , i principi e le linee guida da rispettare. La configurazione originaria dello statuto prevedeva che ,nelle regioni ad autonomia ordinaria , lo statuto fosse determinato autonomamente dalla regione mediante un atto normativo deliberato a maggioranza assoluta dal consiglio regionale e e poi approvato dal parlamento. Dopo l'adozione della legge 1/1999 muta la fonte statutaria , infatti ora viene configurata come una legge regionale, caratterizzata da un procedimento speciale, il testo normativo viene approvato a maggioranza assoluta dal consiglio regionale per due volte entro due mesi e non vi è necessità di approvazione da parte di organi statali, il governo può comunque impugnare la legge entro 30 giorni dalla notifica davanti alla corte costituzionale per motivi di legittimità o di merito (il contenuto dello statuto deve rispettare la costituzione e limiti imposti dalla legge). Oltre a questo limite l'autonomia statutaria ha trovato altri particolari limiti imposti dalla sentenza della corte costituzionale 198/2012 che ha imposto una diminuzione del numero dei consiglieri e degli assessori regionali e previsto l'istituzione di un collegio interno di revisore dei conti , in modo tale che controllasse la regolarità finanziaria , contabile ed economica dell'ente. Per quanto riguarda invece la forma di governo regionale essa è composta dal presidente della giunta regionale , dalla giunta e dai consiglieri regionali. Il presidente viene eletto direttamente dal corpo elettorale ed è lui stesso che ha il potere di nomina e revoca dei componenti della giunta.

“l'autonomia legislativa delle regioni ad autonomia speciale” In seguito anche alla riforma al titolo V della seconda parte della costituzione nelle regioni a statuto speciale vengono previste tre tipi di potestà legislativa: 1-potestà legislativa primaria esclusiva, in alcune materie elencate negli statuti speciali. 2-potestà concorrente,la differenza tra i due primi tipi di potestà passa attraverso i limiti relativi a tutte le leggi regionali e quelli affidati alla potestà concorrente (i primi sono i limiti generali e cioè quelli che comprendono i limiti di legittimità , il limite territoriale, il limite costituzionale e quelli invece che sono previsti nelle disposizioni di alcuni statuti speciali e si parla del limiti degli obblighi internazionali dello stato ,principi generali ordinamento giuridico) 3-potestà integrativa-facoltativa-attuativa che permette alle regioni di creare norme su determinate materie, che possano adeguare la legislazione statale alle esigenze regionali, evitando,dunque, la competenza delle regioni e riservando le materie residue allo stato. È stato esteso a quattro regioni ad autonomia speciale, tranne la Sicilia( perchè nel proprio statuto si prevedeva controlli preventivi da parte del governo sulla loro legislazione l'art 127 della costituzione che prevede che leggi di queste regioni possono essere impugnate in via diretta dal governo davanti alla corte costituzionale entro 60 giorni dalla loro pubblicazione sul bollettino ufficiale. “l'autonomia legislativa delle regioni ad autonomia ordinaria” L'autonomia legislativa e cioè la potestà legislativa delle regioni ad autonomia ordinaria è disciplinato dall'art 117 della costituzione. Le regioni ordinarie dispongono di due potestà : 1-potestà concorrente, consiste nel compito da parte dello stato di dettare i principi fondamentali della materia delle regioni (legge cornice) , mentre spetta alle regioni la disciplina di dettagli rispetto ai limiti statali. Qualora ciò non avvenga , la violazione da parte della regione è costituzionalmente illegittima , poiché la legge cornice rappresenta una norma interposta tra una disposizione costituzionale e una legge regionale. Nel caso in cui manchi la legge cornice, la regione può emanarla rispettando quelli che sono i principi legislativi di tali materie. 2-potestà integrativa-facoltativa, di questa potestà la nuova riforma non fa riferimento , ma non si esclude che il legislatore statale possa decidere di affidarne parte all'esercizio alla legislazione regionale. Come abbiamo detto il potere legislativo delle regioni a statuto ordinario è disciplinato dall'art 117 della costituzione il quale nel 1 comma afferma che la potestà legislativa regionale è esercitata nel rispetto della costituzione e dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario, al 2 comma invece si elencano le diciassette materie di esclusiva competenza dello stato, il 3 comma contiene le diciannove materie delle quali la potestà spetta alle regioni, al 5 comma si stabilisce che le regioni devono dare attuazione e esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'unione Europea di competenza esclusiva dello stato. Infine va riferito che anche le regione a statuto ordinario si applicano al principio dell'art 127 della costituzione , con il quale si elimina il sistema di controllo sulle leggi regionali precedente (sistema di controllo preventivo) e si sono avvicinato anche i poteri del governo e delle regioni per l'impugnazione in via diretta di fonti primarie dinanzi alla corte. Lo stato può impugnare in via diretta una legge regionale dinanzi alla corte , qualora essa ecceda dalla competenza della regione, mentre la regione può promuovere la questione di legittimità costituzionale quando una legge statale o di un 'altra regione , ecceda la sua sfera di competenza. “l'autonomia amministrativa delle regioni e i rapporti con gli enti locali” Regioni a statuto speciale: per le regioni a statuto speciale continua a valere anche dopo la riforma del titolo V della costituzione il cosiddetto “parallelismo delle funzioni”, per cui la regione ha la competenza amministrativa nelle materie in cui esercita la potestà legislativa , e anche per gli enti

locali vale il principio dell'amministrazione regionale indiretta presente nel vecchio modello dell'art 118 , e cioè la delega di esercizio delle funzioni spettanti alle regioni agli enti locali. Regioni a statuto ordinario: per le regioni a statuto ordinario valeva la regola del parallelismo delle funzioni amministrative fino alla riforma del titolo V della seconda parte della costituzione. Con la riforma si eliminò il principio del parallelismo delle funzioni amministrative e si opero la scelta a favore della tendenziale competenza amministrativa generale dei comuni. Alle regioni spetta sempre il potere regolamentare che è di sua esclusiva competenza in tutte le materie di cui dispongono del potere legislativo, alle regioni viene affidata l'attuazione dei trattati e delle normative comunitarie nelle materie di sua competenza legislativa. “il finanziamento delle regioni” Prima delle più recenti riforme il finanziamento di regioni , comuni , province e città metropolitane era autonomo , in armonia con principi e le regole dettate dalla costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Con la legge del 1970 si prevedeva e le regioni e la pubblica amministrazione dovessero in un eventuale bisogno contribuire al risanamento del debito pubblico e assicurare l'equilibrio di bilancio in coerenza con l'ordinamento dell'unione europea, inoltre sempre in riferimento alla legge del 1970 (la prima legge finanziaria regionale) si sommava a una modestissima autonomia tributaria , un fondo comune , alimentato da alcune imposte erariali e ripartito fra le regioni in modo parzialmente perequativo, nonché un fondo per i programmi regionali di sviluppo. Solo dopo le più recenti trasformazioni (art 119 costituzione) in sede finanziaria, la disposizione contiene adesso il riconoscimento dell'autonomia finanziaria anche agli enti locali (ciascun ente deve mantenere le proprie funzioni pubbliche con tributi ed entrate proprie), svolgono compartecipazioni a tributi erariali riferibili al loro territorio, e contribuiscono anche alla ripartizione di un apposito fondo perequativo, con lo scopo di tutelare le aree con minori capacità fiscali. Le entrate regionali sarebbero caratterizzate da tributi regionali riscossi o relativi al territorio regionale, e dal fondo perequativo. Con la legge 42/2009 si è data ampia delega legislativa al governo per l'attuazione del federalismo fiscale, cioè come attuazione organica dell'art 119. A partire dal 2010 è iniziato questo processo di delega legislativa e il governo ha approvato sette decreti legislativi di cui quattro riguardano le regioni a statuto ordinario e più precisamente il procedimento di autonomia di entrata delle regioni. Il decreto 68/2011 prevede che l'addizionale regionale venga rideterminata dall'Irpef , in modo di garantire alle regioni stesse entrate corrispondenti al gettito assicurato(sono stati fatti altri decreti). Oltre a questo dobbiamo dire che per le regioni , comuni, province vige il patto di stabilità, che determina gli obblighi di finanza pubblica a cui sono tenute le regioni, le province ed i comuni con più di mille abitanti. Questo istituto impone svariate prescrizioni relative ai bilanci e alle gestioni amministrative degli enti regionali e locali, imponendo sanzioni per i soggetti inadempienti. Tutte queste prescrizioni riducono l'autonomia finanziaria di spesa degli enti regionali e locali. “gli organi di raccordo fra stato e regioni” Gli unici organi istituzionali di raccordo fra stato ,regioni ed enti locali sono le conferenze fra statoregioni e enti locali. La conferenza permanente fra stato -regioni è un organo consultivo composto dai presidenti delle giunte regionali e delle province autonome (Trento e Bolzano) e presieduto dal presidente del consiglio o da un ministro da lui delegato, con il potere di convocazione della conferenza e dell'ordine del giorno. Si prevede che le intese in sede di conferenza fra stato e regioni debbono essere conseguite entro 30 giorni dalla prima riunione della conferenza , altrimenti il governo è legittimato ad provvedere autonomamente con deliberazione motivata. In caso di urgenza il governo può provvedere subito ed i provvedimenti adottati verranno presentati alla conferenza successivamente. “trasformazione dell'amministrazione locale”

Dopo una lunghissima fase di stallo in tema di amministrazione locale, siamo arrivato negli anni 90 all'approvazione del tanto noto T.U (D.Lgs 267/2000). Esso non trovò la sua più ampia stabilizzazione normativa che dovrebbe essere tipica di un testo unico, in seguito alla riforma del titolo V della seconda parte della costituzione. Si assiste a continue e parziali modifiche nel tempo del testo unico ,scaturite da diffuse polemiche di vario ordine , concluse con l'approvazione della legge 56/2014(la quale predisponeva l'assoluta centralità del comune , lo svuotamento radicale delle province e l'istituzione delle città metropolitane). Oltre a queste piccole riforme del T.U , restavano comunque le caratteristiche istituzionali fondamentali di quest'ultimo. Il testo unico confermava l'attribuzione alla legge regionale del compito di specificare le funzioni dei comuni e delle province ,definite solo in via generale dalla legge statale. Il testo unico prevedeva l'affidamento di ampi poteri normativi secondari ai comuni e alle province, il loro statuto doveva contenere le norme di organizzazione dell'ente e le forme di collaborazione fra comuni e province(partecipazione popolare , accesso dei cittadini alle informazione ed ai procedimenti amministrativi). A queste vaste materie in ambito normativo affidate all'ente locale , corrisponde uno speciale meccanismo di approvazione dello statuto, approvato con maggioranza qualificata (2/3) e se non viene raggiunta a maggioranza assoluta entro 30 giorni, con successiva pubblicazione sul bollettino ufficiale. I regolamenti degli enti locali sono adottati dai medesimi nel rispetto e nella conformità degli statuti. “i comuni” Il primario potere di amministrazione locale spetta senza altro ai comuni , come previsto anche dal D.Lgs 267/2000. Il comune svolge tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione e il territorio comunale( servizio pubblico, amministrazione urbana, catasto , ecc..). Il consiglio comunale è composto da: -Sindaco -Consiglieri comunali e poi c'è la giunta che non fa parte del consiglio comunale ma è un organo collegiale di stretta collaborazione del sindaco. Il Sindaco: è eletto direttamente dal corpo elettorale , il quale ha il potere di nomina e revoca delle giunte e cioè degli assessori comunali(3-12) a seconda del numero di abitanti. Il sindaco è obbligato a informare il consiglio di tale nomina e a presentare le proprie linee programmatiche al consiglio entro 60 giorni dalla prima riunione della giunta. La sfiducia della giunta da parte del consiglio provoca, approvata su maggioranza assoluta dei consiglieri provoca lo scioglimento del consiglio e la nomina di un commissario con l'incarico di guidare l'amministrazione locale fino alle successive elezioni. Il sindaco ha il potere di rappresentazione dell'ente , presiede la giunta e anche il consiglio quando non è presente il presidente del consiglio. Il sindaco emana gli atti e svolge funzioni in materia di pubblica sicurezza , ordine pubblico. I Consiglieri comunali: vanno da un minimo di 10 ad un massimo di 48 per comune a seconda del numero di abitanti. La...