TEMA 11- Bloque IV PDF

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TEMA 11_ EL ACTO ADMINISTRATIVO 1. CONCEPTO. ESPECIAL CONSIDERACIÓN DE LOS ACTOS POLÍTICOS O DE GOBIERNO. Interés en la elaboración de una teoría/concepto del acto administrativo:  

Razones dogmáticas Identificar que actos de la administración pública están sujetos a derecho administrativo. Identificar cuando estamos ante un acto administrativo, cuando se le aplica derecho administrativo, LPAC. Identificar que actos de la administración general del estado están sujetos al contencioso administrativo, identificar la jurisdicción a la que ha de sujetarse el control de la Administración.

En la doctrina se ha propuesto una concepción amplia de acto administrativo, definición de Zanobini de carácter amplio; toda declaración de voluntad, de juicio, deseo o de conocimiento realizada por la administración en el ejercicio de su potestad administrativa, distinta de la reglamentaria, según García de Enterría en su ejercicio de potestad no reglamentaria. Por tanto, los reglamentos se establecen fuera del concepto del acto administrativo. La Administración hace actos cuando aplica el ordenamiento y reglamentos que son fuente de derecho. Este concepto amplio deja fuera la actuación material, actuación jurídica formalizada en un procedimiento, pese a su amplitud, declaración intelectual de voluntad. El prototipo de declaración de voluntad es el acto que pone fin al procedimiento, la declaración, es el prototipo de acto administrativo. Se integran en él actos de trámite, de juicio, de deseo o conocimiento, típicos actos de trámite (declaración de juicio, rendición de cuentas, propuesta de resolución, petición de un órgano a otro, acciones certificantes etc.) La declaración de voluntad es el prototipo de acto administrativo. Este acto está realizado por la administración, de las administraciones, es el elemento subjetivo, en el ejercicio de una potestad administrativa, es la concreción del ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria. La exteriorización ordinaria de esta declaración es la forma expresa y por escrito, pero también se consideran a los efectos del control jurisdiccional los llamados actos presuntos resueltos por silencio administrativo donde no hay resolución sino inactividad de la administración que se le da significado de silencia positivo donde hay un acto y un silencio negativo donde la inactividad se presume en sentido negatorio y así se permite el control judicial. (Actos expresos o presuntos) También hay actos implícitos o tácitos. Este concepto amplio utilizado por la doctrina, un concepto en torno al cual construir la dogmática del derecho administrativo y explicar en sentido procesal la competencia del contencioso administrativo. La auto tutela es la pieza sobre la descansa la posición jurídica de la administración, ejecutividad, ejecutoriedad, obligatoriedad inmediata, eficacia directa, posibilidad de utilizar los medios de ejecución forzosa, este concepto solo se predica de aquellas declaraciones de voluntad, de la resolución, que es el acto administrativo en sentido estricto, la administración puede utilizar su acción unilateral.

Desde el punto de vista legal o procesal debe advertirse que se habla de actuación administrativa, art. 1 de la ley de la jurisdicción contencioso-administrativa. Cuando se habla de actos administrativos tácitos o expresos, art 25 ley contencioso administrativo, ahí está toda la actividad jurídica formalizada; actos administrativos en sentido estricto, contratos, convenios, o incluso la coacción administrativa, actuaciones administrativas dirigidas a restablecer la autoridad ante actuaciones antijurídicas. En lo procesal esta toda la actuación jurídica formalizada y desde la reforma de 1998 también está la inactividad formal o material y las actuaciones materiales constitutivas de vías de hecho. Todo ello está recogido ahora en el art 25 de la Ley de lo contencioso administrativo. Permite recoger la heterogeneidad de la actuación administrativa sujeta a control, la actividad jurídica formalizada, actos administrativos. Hay que incluir las formas convencionales y la actuación administrativa, pero ya no solo es la actividad jurídica formalizada sino la inactividad (no realiza una prestación). Se permite demandar a la administración ante lo contencioso administrativo para que la administración cumpla esto. Una actuación material que constituye vía de hecho, una actuación que no tiene cobertura jurídica o tiene cobertura jurídica pero grandes infracciones administrativas, para ello se ha incluido una acción ante lo contencioso administrativo. Algunos rangos de la administración, en concreto gobierno de la nación y de las CCAA pueden realizar actuaciones que están sujetos a control limitado, aunque se ha superado la exclusión del conocimiento jurisdiccional de los actos de gobierno. En la ley de finales del s xix, Santamaría de paredes, los actos políticos estaban excluidos del conocimiento administrativo, como en la ley del 56 también. Los actos políticos o de gobierno. El gobierno es por un lado órgano constitucional, funciones constitucionales y es el supremo órgano de la administración general del estado, esta dualidad del gobierno y de las CCAA, función estatuaria y a la vez administrativa y desde el punto de vista del régimen jurídico y del control judicial, cuando el gobierno actúa como órgano constitucional ¿realiza actos administrativos? Ahí está la dualidad de actos políticos y administrativos. Esto permite en cuanto a la comprensión o alcance del control sobre esa actividad permite detectar cual es esa situación, la preocupación permanente por poner límites al ejercicio del poder, tiene origen francés, la sucesión de Napoleón que da lugar a unas sentencias del consejo de estado francés, se hace alusión a la teoría del móvil político que explicaría la exclusión del conocimiento de estos actos. La generalización de la teoría del móvil político genera inseguridad sobre el alcance de este móvil político, por ello en Francia se hará una lista de aquellos que serán actos políticos. En España donde ha influido la configuración del control contencioso administrativo, aunque a partir del modelo francés se ha seguido un modelo propio. Aunque en la ley Santamaría de paredes los actos políticos forman parte de la categoría de actos infiscalizables y se aplicó ahí la teoría del móvil político. En la ley del 56 se recurre a un sistema de lista, se considera que no son ejercicio de la función administrativa sino de la política los asuntos relativos a la defensa del territorio. Ahí vemos una plasmación del sistema de lista del modelo francés (excluía del control judicial determinadas situaciones). El propio TS hizo una interpretación restrictiva y aclaró que no podía haber actos

políticos que no fueran del gobierno, solo podían dictarse por el consejo de ministros, no un gobernador civil. Esa restricción ya tenía importantes consecuencias, la jurisprudencia entendía que eran las decisiones más graves o trascendentales, la jurisprudencia hacía una interpretación restrictiva. Además, debían ser decisiones de especial transcendencia que afectasen a la totalidad de la nación en cuanto a política de defensa. Con la ley de 1985, art 24 ce, a la vista de la nueva configuración de poderes se entiende que los actos políticos deberían ser derogados por la CE según el profesor García de Enterría, pero la jurisprudencia del TS y del TC conoce de asuntos donde se alega la excepción de acto político o de gobierno y que a veces actúa como excluyente del conocimiento del control jurisdiccional; disolución de cortes, nombramiento del fiscal general del estado, iniciativa legislativa etc., con la cobertura del art 97 CE la aprobación de presupuestos que es decisión del gobierno, adopción o no de medidas ex probatorias etc. Frente a la opinión doctrinal la jurisprudencia venia admitiendo la categoría de acto político. Se produjo un recurso al TS por la asociación de fiscales, tras el nombramiento de un fiscal, el cual no requería las condiciones necesarias, en especial los 15 años de servicios profesionales. Cuando fue elegido fiscal general del Estado, ejercía como delegado del gobierno de canarias, y el TS entendió que no era un cargo laboral sino un nombramiento, y que como no cumplía los requisitos pero que no podía opinar sobre el fondo del asunto sino solo sobre el control de los parámetros reglados. Esta importante sentencia da pie a la interpretación del art. 2 de la LJCA, el cual es una aclaración de las competencias de la jurisdicción contenciosa. El derecho vigente, art 2 a) de la ley contenciosa del año 98, ya no es como en la ley del 56, la alegación del acto supone la inadmisión del recurso, no se procede a la admisión, pero si al control de ciertos elementos reglados, las indemnizaciones que pueden derivarse etc. Todo ello derivado de consejo de gobierno de la nación o de las CCAA, cualquiera que sea la naturaleza del acto, sea administrativa o política. 2. ELEMENTOS Incluso en esa definición amplia dada por Zanobini se proyecta la doctrina del negocio jurídico del ámbito de derecho privado proyectada a derecho público con todas las limitaciones de esa protección, la de derecho privado, sus categorías estaban muy asentadas en la doctrina. Se advierte por ejemplo a la hora de proyectar los elementos subjetivos, la presencia de la administración para calificar un acto de administrativo, puede haber actuaciones de los particulares en los que actúan por delegación. Se excepciona la presencia de una administración u órgano administrativo. La administración actúa mediante sus órganos que han de ser competentes para ejercer esa potestad y el titular o titulares del órgano deben estar investidos, deben estar en el ejercicio de su cargo. Respecto de los elementos objetivos del acto administrativo está el supuesto de hecho que justifica el ejercicio de la potestad para un acto concreto, un presupuesto de hecho habilitante, el fin para el que esta otorgada la potestad administrativa, es el determinante de la llamada desviación del poder. La causa de los actos administrativos es la adecuación del contenido del acto al fin que permite la norma atributiva de la competencia o potestad. Una peculiaridad en derecho administrativo es la motivación, reconducir la resolución a la regla de derecho que da cobertura a la potestad administrativa, el criterio que explica el proceso lógico que lleva a la administración a adoptar la resolución.

La administración es el medio técnico que permite la adecuación del contenido del acto a la finalidad, el art 54 de la ley contenciosa establece la necesidad de motivación, hay acto que no la necesitan, pero si hay una conveniencia de motivación. Necesidad de motivación:  

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Cuando la administración se aparte de los precedentes que ha seguido con anterioridad, cambiando el criterio que lleva empleando hasta ahora. Aquellos actos que constituyan el ejercicio de potestades discrecionales deben ser motivados, discrecionalidad es dejar un margen de elección entre opciones legítimas, la administración puede elegir cualquier opción que le permita la norma. Actos que afecten a la esfera jurídica de los particulares.

La motivación:

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Constituye un elemento de racionalización de la actividad administrativa, expresa el razonamiento de la administración. Facilita al particular el proceso lógico que ha seguido la administración Facilita el control judicial, la posibilidad de obtener el control de la causa.

Contenido del acto administrativo; debe ser lícito (ajustado a la legalidad porque cualquier apartamiento de la finalidad para la que esta otorgada la potestad atribuida es una desviación de poder), posible, determinado y proporcionado. La posibilidad del acto administrativo se vincula a una imposibilidad física o material, pero no legal, la imposibilidad viene referida a la física y material. También cabe habar de elementos accidentales o clausulas accesorias en el acto administrativo; condición, término y modo -

Condición; término futuro del que se ha de defender la eficacia del acto. Ejemplo, tan pronto como caiga la nevada el vecino `limpiara su jardín. Termino que ha de ser cierto, puede poner fin al acto administrativo etc. la fecha es un determinante inicial o final y el plazo es el tiempo de duración del acto. Modo es una obligación de hacer o no hacer o de soportar integrada en un acto administrativo favorable para complementar la situación jurídica básica (MIRAR EN MORÓN)

En cuanto a los elementos objetivos tenemos la declaración, un pronunciamiento expreso, la parte dispositiva, ejemplo, se acepta o deniega una beca etc. la declaración intelectual de voluntad. En cuanto a requisitos formales, el procedimiento, marco en el que se produce el acto administrativo y en segundo lugar el carácter escrito del acto administrativo, ya no solo se refiere al escrito tradicional sino también a lo electrónico y telemático 3. CLASES Producen efectos en la situación jurídica, simples o complejos, hace referencia al número de órganos que intervienen en un proceso, simples, interviene un órgano o administración, complejos, varios órganos o administraciones. La ley de lo contencioso hace referencia a problemas en los actos complejos ejemplo, cuando el órgano que acepta finalmente modifica la propuesta del órgano inferior etc. puede haber diferencias del tribunal o juzgado para conocer.

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Actos singulares o generales, tiene en cuenta el número de destinatarios, los singulares se notifican singularmente y los generales además de notificarse a veces se publican en un medio general y esa publicación es complemento o sustituto de la notificación individual. Actos definitivos; la resolución es el acto que pone fin al procedimiento y actos de trámite que son todos aquellos que preceden a la resolución en el curso del procedimiento, aquí se proyecta el concepto amplio de derecho administrativo.

Desde el punto de vista de la recurribilidad solo los actos definitivos son recurribles autónomamente, mientras que los de tramite no son recurribles autónomamente independientemente de la resolución en que se dictan, una vez se haya materializado la resolución, un acto de trámite es un supuesto de nulidad o anulabilidad por lo que no son recurribles por los mismos independientemente de la resolución, art 107 de la ley, acto de tramite cualificados porque causan perjuicios irreparables o causan indefensión, los actos de tramite cualificados sí que se pueden impugnar autónomamente. El acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador es un acto de tramite no recurrible, pero si con él se acuerda poner una sanción a un profesor que incumple normalmente sus obligaciones es un acto de tramite cualificado si se le va a suspender. Actos favorables y desfavorables, efectos del acto en la esfera jurídica del interesado o particulares, algunos son mixtos, favorables o desfavorables o que para unos lo son y para otros no, los favorables amplían la esfera jurídica del patrimonio de los particulares, ejemplo, concesiones administrativas, plaza en un colegio, subvención…Las consecuencias de calificar un acto de favorables es que tiene efectos retroactivos, por ejemplo, a un funcionario se le puede reconocer hoy un trienio con efectos desde el 1 de julio de 2014, la condición para retrotraer es que entonces cumpliera un trienio, el supuesto de hecho habilitante. 

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Los actos favorables no pueden revocarse libremente, la revocación es la potestad de la administración en la que puede dejar inhabilitados actos anteriores, intangibilidad de los actos anteriores salvo que se trate de actos nulos de pleno derecho y así lo declare el consejo de estado o consultivo. Además, la revocación se debe realizar mediante procedimiento especifico y siempre que concurra una justa causa de nulidad. Los actos de gravamen son los que causan un perjuicio, el ejemplo más típico son las sanciones administrativas, al contrario que los actos favorables los desfavorables nunca tendrán efectos retroactivos, ejemplo, una sanción.

Art 35 LPAC, motivación, los actos desfavorables han de motivarse expresamente, y en tercer lugar no hay inconveniente o imposibilidad para que los actos de gravamen puedan revocarse, revisarse, libremente, revocación libre de los actos desfavorables. Actos que agotan la vía administrativa o no la agotan, se toma el criterio de la recurribilidad ante la jurisdicción o ante la vía administrativa, denominándose también actos que producen estado y que actos que no producen estado. Es una manifestación de una prerrogativa de la administración que cuando hay conflictos deban plantearse ante la administración y no ir directamente al contencioso. Antes se decía agotar la vía gubernativa, hace referencia a agotar la vía del ejecutivo. Es una cuestión estricta de derecho positivo, las normas dicen en que supuestos o no los actos agotan la vía administrativa, el art 112 y 116 de la LPAC, que establece que, ante los actos de trámite o resoluciones, se podrán interponer recurso de alzada o reposición, fundados en motivos de nulidad o anulabilidad. La posibilidad de utilizar recursos

administrativos, resueltos por la administración, salvo que si los actos agotan esta vía los recursos serán jurisdiccionales. El recurso contencioso es jurisdiccional. La LPAC art 114 contempla unas reglas generales para establecer cuando agotan la vía administrativa, reglas generales que remiten o son causas abiertas con otras normas sectoriales, agota la vía administrativa la resolución de un recurso de alzada, es la forma ordinaria de agotar la vía administrativa, es el típico recurso jerárquico, se puede plantear ante el órgano que ha actuado, pero resuelve el superior jerárquico. Esto quiere decir respecto de la tradición histórica que no caben más de una alzada, aunque pueda haber varios altos jerárquicos con el alzada se agota la vía administrativa. El segundo supuesto que agota la vía administrativa es la resolución del proceso de impugnación, art 107.2, mecanismos sustitutorios, procedimientos alternativos a la vía de los recursos administrativos. En tercer lugar, las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, no siempre es claro cuando no hay órgano jerárquico superior por encima, cuando se habla de ministros o alcalde. Fuera de esos casos no hay seguridad de si hay superior o la configuración de la jerarquía, salvo que una ley contemple lo contrario. En el párrafo d) de la ley las demás resoluciones de los órganos administrativos cuando una potestad reglamentaria lo establezca, esta cláusula nos remite a la normativa peculiar de cada administración. Si se trata de la administración general del estado la cláusula a la que remite es la disposición adicional décimo quinta de la LOFAGE. Si no están en la lista todos los actos de los órganos no nombrados, no agotan la vía administrativa. Si se trata de una administración autonómica no hay una norma salvo las previsiones del 109 y el párrafo d) nos remite a una norma de la CCAA, en el caso de la rioja art 45 de la ley 4/2005, en el que usa una técnica parecida a la LOFAGE. Ejemplo, los directores generales nunca agotan Tratándose de la administración local; alcalde, pleno, juna de gobierno no están situados en una posición de jerarquía y art 52 LBRL los actos locales agotan la vía administrativa, solo en el caso de grandes poblaciones con organización peculiar la normativa interna puede contemplar que por ejemplo la materia del concejal delegado de tráfico quepa recurso ante el alcalde. Lo mismo pasa cuando la CCAA ha delegado una competencia en la administración local, la delegación puede contemplar conocer con recursos de alzada, aunque una alzada impropia porque no hay jerarquía. En la organización institucional que es estatal, regional o local también: Estos entes instrumentales son siempre creados por una ley y hay que estar a esta ley, para establecer que actos de los órganos correspondientes se agota la vía, art 45 Ley 4/2005 y LOFAGE establecen reglas para resolver esta cuestión, la LOFAGE para los organismos estatales establece una cláusula supletoria en el caso de que la ley de creación no lo establezca y lo mismo la ley d...