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DERECHO ADMINISTRATIVO II Curso 2019/2020

TEMA 6 LA REVISÍON DE OFICIO DEL ACTO ADMINISTRATIVO

TEMA 6

LA REVISIÓN DE OFICIO DEL ACTO ADMINISTRATIVO

SUMARIO: 6.1

La revisión de los actos administrativos: principios generales: - Concepto. - Límites generales a las facultades de revisión de oficio.

6.2

La revisión por motivos de ilegalidad: 6.2.1 Revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho: - Configuración. - Procedimiento. 6.2.2 Declaración de lesividad de actos anulables.

6.3

La revocación por motivos de oportunidad: - De actos favorables. - De actos desfavorables.

6.4

La revocación sanción.

6.5

El llamado error material o de hecho.

FUENTES PRINCIPALES DEL RESUMEN: -

-

BOCANEGRA SIERRA, Raúl: Lección 5: “La revisión de oficio de los actos administrativos”, pp. 181-206, en CANO CAMPOS, Tomás (coord.): Lecciones y materiales para el estudio del Derecho Administrativo. Tomo IV. Las garantías de los ciudadanos y el control de las Administraciones Públicas, Iustel, Madrid, 2009. GAMERO CASADO, Eduardo y FERNÁNDEZ RAMOS, Severiano: Manual básico de Derecho Administrativo (13ª ed.) (13ª ed.), Tecnos, Madrid, 2016. Tema 17: “Revisión de actos administrativos”, pp. 591-601. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón: Curso de Derecho Administrativo. Tomo I (17ª ed.), Civitas, Madrid, 2015. Capítulo XI: “Los actos administrativos: validez e invalidez. Revocación y anulación”, pp. 695-713.

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NORMATIVA DE IMPRESCINDIBLE LECTURA: -

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC): arts. 106-111. Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y la Administración de Extremadura (LGOAEX): arts. 94-100.

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6.1 LA REVISIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: PRINCIPIOS GENERALES

- Concepto. El Título V de la LPAC lleva por nombre “De la revisión de los actos en vía administrativa” y se divide en dos diferentes capítulos: el Capítulo I, “Revisión de oficio”, y el Capitulo II, “Recursos administrativos”. Por revisión en vía administrativa se entiende la modificación de la decisión que fue tomada a través de un acto administrativo, mediante otro acto administrativo, de distinto signo, emitido por la misma Administración. El fundamento de la posibilidad de revisión se encuentra, según la doctrina, en la potestad de autotutela que ostenta la Administración (BOCANEGRA). GARCÍA DE ENTERRÍA califica la revisión como un supuesto de autotutela reduplicativa o en segunda potencia, puesto que se ejerce cuando ya, a través del primitivo acto administrativo que ahora se revisa, se ha ejercitado la autotutela. También se ha dicho que su fundamento estriba en la razón de economía y eficacia en la actuación administrativa, para una mejor atención de los intereses públicos (MUÑOZ MACHADO). Esta revisión se puede llegar a acordar por alguna de las dos vías previstas en el Título V de la LPAC: revisión de oficio, o recursos administrativos. En el caso de los recursos administrativos (Capítulo II), aunque la decisión de revisar el acto administrativo recurrido corresponde, claro está, a la Administración, la decisión de interponer el recurso, que es un acto puramente del administrado, sólo puede corresponder a los propios interesados. Las Administraciones Públicas no pueden interponer recursos administrativos, ni contra sus propios actos ni contra los actos de otras Administraciones. La ley reserva a la iniciativa de los interesados la posibilidad de formular recursos administrativos. Los recursos administrativos serán objeto de estudio en el siguiente tema de esta asignatura.

Revisión de oficio. Diferencias con los recursos

Por el contrario, en la revisión de oficio (Capítulo I), la iniciativa para iniciar el procedimiento de revisión sí que la tiene la propia Administración autora del acto, sin necesidad de que exista una previa solicitud en tal sentido por parte del interesado. Es decir, la Administración está legitimada para iniciar - Página 3 de 22 – Tema 6

Concepto de revisión de actos administrativos

Fundamento de la posibilidad de revisión

Vías de revisión:

Recursos administrativos (remisión)

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por sí misma este tipo de procedimientos. Y aunque esto es lo normal, ello es sin perjuicio de que, en algunos casos, los particulares también puedan solicitar de la Administración que se proceda a la revisión de oficio. Pero, en todo caso, no ha mediado ningún recurso administrativo por parte de los interesados. En suma, en la revisión de oficio se permite a la Administración que ella misma elimine un acto administrativo que no ha sido recurrido por los interesados. Revisión de oficio: figuras:

Ahora bien, dentro del Capítulo dedicado a la revisión de oficio, la Ley incluye, al menos, dos tipos de figuras diferentes: - Las que suponen revisión de oficio de los actos que poseen algún grado de invalidez (nulidad de pleno derecho o anulabilidad), es decir, aquellos supuestos en la revisión está motivada por motivos de ilegalidad (artículos 106 y 107).

Por motivos de ilegalidad

- Los casos en los que la revisión de oficio no se produce por motivos de ilegalidad, sino por motivos de oportunidad, es decir, de operatividad de la actuación administrativa. Para distinguirlos de las figuras precedentes, la ley, y la doctrina, no hablan aquí de revisión, sino de revocación1.

Por motivos de oportunidad

- Límites generales a las facultades de revisión de oficio.

Límites a la revisión

En la institución jurídica de la revisión de oficio está implícito el enfrentamiento entre dos principios jurídicos básicos: el de legalidad (que propugna la supresión de los actos inválidos) y el de seguridad jurídica (que respalda el mantenimiento de situaciones jurídicas ya consolidadas). Esto exige una gran ponderación y cautela a la hora de fijar el concreto punto de equilibrio, que evite tanto el riesgo de consagrar situaciones ilegítimas de ventaja como el peligro opuesto. Aquí es donde viene a operar el artículo 110 de la LPAC, que establece expresamente unos límites de la revisión de los actos administrativos, límites que son aplicables a todas las clases de revisión de oficio: “las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario 1

Se puede ver un panorama general de todos los mecanismos de la llamada revisión de oficio en el Cuadro 6.1. El esquema que hemos expuesto para delimitar la revisión de oficio es el que sigue la LPAC. MUÑOZ MACHADO, ampliando el enfoque, encuadra la revisión de oficio entre los supuestos de “extinción de los actos administrativos”. Así, junto a los supuestos de extinción “ordinaria” (por su cumplimiento, o por el agotamiento de sus efectos), hay también otras formas de extinción “anormal”, donde están comprendidos tanto los recursos como la “revocación” (comprensiva de la revisión de oficio y de la revocación propiamente dicha). - Página 4 de 22 – Tema 6

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a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes”. Por lo tanto, el artículo 106 obliga a la modulación, en ciertos casos, de las consecuencias inherentes al ejercicio de las facultades revisoras, y ratifica, de ese modo, el carácter restrictivo de dicho ejercicio. Estos principios jurídicos mencionados como límites tienen que ser objeto de una interpretación caso por caso por los Tribunales de Justicia. Puede servir de ejemplo el asunto enjuiciado en la STS de 23-10-2000 (Aranzadi 9001), donde se dictaminó sobre el ejercicio de una acción de nulidad frente la adjudicación de un contrato de concesión, El Tribunal tuvo en cuenta el tiempo transcurrido (casi cuatro años después de la adjudicación) y el hecho de que, de admitirse la revisión de oficio, habría que anular el contrato, con notables perjuicios para la empresa que fue la adjudicataria del mismo. Por tales motivos, se estimó que la revisión sería contraria al principio de seguridad jurídica, que en este caso, dadas las circunstancias concurrentes, prevalece sobre el principio de legalidad. Como señala BOCANEGRA, para la mayoría de la doctrina, la referencia que se hace en el artículo 110 a la “buena fe” se puede entender hecha al principio de protección de la confianza legítima, como límite a la revisión de oficio. Dicho principio, que es uno de los que deben seguir las Administraciones Publicas en su actuación (artículo 3.1.e de la LRJSP), implica que cuando el proceder de la Administración genera una apariencia y, confiado en ella, el ciudadano, de buena fe, ajusta su conducta a esa apariencia, pesa sobre la Administración la obligación de no defraudar esa confianza, y de estar a las consecuencias de la apariencia por ella creada2. Según la jurisprudencia, para apreciar si existe una situación de confianza legítima protegible frente a la revisión de oficio, debe tenerse en cuenta la existencia de un comportamiento diligente por parte del ciudadano en el conocimiento y cumplimiento de la legalidad (STS de 17-2-1997; Aranzadi 1147). Aunque no cabe protección de la confianza cuando el interesado realiza actos tendentes a confundir a los órganos administrativos, como puede ser suministrar informaciones falsas (STS de 151-1999; Aranzadi 269).

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Dictamen del Consejo de Estado de 30 de mayo de 1996. - Página 5 de 22 – Tema 6

Límites a la revisión: interpretación caso por caso

El principio de confianza legítima como límite a la revisión

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6.2 LA REVISIÓN POR MOTIVOS DE ILEGALIDAD

La revisión de oficio rige para todas las Administraciones Públicas donde se aplica la LPAC, por su carácter básico3. Esta revisión de oficio es posible tanto en los actos nulos de pleno derecho como con respecto a los actos anulables. La Administración actúa aquí sin que tenga que existir una petición de parte interesada en la revisión o revocación del acto. La Administración opera en el ejercicio de su facultad de autotutela y, al menos por lo que respecta a los actos nulos de pleno derecho, sin tener que recurrir a los Tribunales. Ello no es exactamente así respecto a los actos anulables, cuya revisión no se produce de directamente en vía administrativa, sino que necesita el respaldo de los Tribunales4.

6.2.1 REVISIÓN DE OFICIO DE ACTOS NULOS DE PLENO DERECHO

- Configuración.

Concepto

Regulación legal

BOCANEGRA define la revisión de oficio como aquella institución a través de la cual la Administración procede a dejar sin efecto, sin que exista excitación obligatoria de parte, y sin auxilio de los Tribunales, aquellos de sus actos que resulten viciados del máximo grado de ilegalidad. Según establece el artículo 106.1 de la LPAC, “las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1”.

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La normativa autonómica extremeña también recoge la figura de la revisión de oficio de actos administrativos, en los artículos 94 a 100 de la LGOAEX, pero en términos prácticamente idénticos a la normativa estatal. 4 En el Cuadro 6.2 se inserta una tabla comparativa de las características de la revisión de oficio de actos nulos y de la declaración de lesividad de actos anulables. - Página 6 de 22 – Tema 6

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En consonancia con la doctrina general acerca de la imprescriptibilidad de la nulidad de pleno derecho, la revisión de oficio de los actos que tienen tal carácter no está sujeta a plazo alguno (puede ser acordada "en cualquier momento”), pues el vicio es de tal magnitud que se entiende que el acto no puede surtir efectos. La Administración está obligada a revisar sus actos administrativos cuando detecta la existencia de nulidad de pleno derecho en los mismos. No es algo que la Administración pueda hacer o no, sino que la revisión de oficio es un acto reglado, puesto que así lo indica el tenor literal del artículo 106.1: “las Administraciones Públicas […] declararán de oficio […]”. En suma, se trata de una potestad absolutamente reglada, sin que la Administración disponga de ningún margen de apreciación.

Plazo para la revisión

Es una potestad reglada

Respecto a los sujetos que intervienen en la revisión de oficio, el órgano administrativo competente para acordarla viene determinado en las diferentes normas organizativas de cada Administración. Así: - En la Administración General del Estado (artículo 111 de la LPAC), la competencia para revisar de oficio corresponde: al Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y de los dictados por los Ministros; a los Ministros, respecto de los actos de los Secretarios de Estado y de los dictados por órganos directivos no dependientes de una Secretaría de Estado; y a los Secretarios de Estado respecto de los actos de los órganos directivos que dependan de ellos.

Órganos competentes para acordarla en las diferentes Administraciones

- En la Junta de Extremadura, la competencia corresponde bien al Consejero, para los actos que emanen de su Consejería, o bien al Consejo de Gobierno (artículo 96.2 LGOAEX). - En la Administración Local, se entiende que la competencia corresponde al Pleno de la Corporación, por analogía de lo que dispone el artículo 22.1.k) de la LBRL para la declaración de los actos anulables. Por lo que respecta al objeto de la revisión de oficio, es decir, el acto administrativo que se pretende revisar, debe tratarse de un acto que haya agotado la vía administrativa o que, siendo un acto que no agote dicha vía, no haya sido impugnado en plazo. Esta institución se aplica tanto a los actos favorables como a los desfavorables. - Página 7 de 22 – Tema 6

Objeto

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- Procedimiento. Las características más señaladas del procedimiento de revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho son las siguientes:

La “acción de nulidad”

- Cabe la llamada por la doctrina “acción de nulidad”. Se denomina así a la posibilidad que tienen los interesados de presentar una solicitud a la Administración para que declare de oficio la nulidad de un acto que les afecte. Dicha posibilidad surge de la construcción dogmática de la nulidad de pleno derecho como imprescriptible, y se viene a plasmar en nuestro ordenamiento en el inciso del artículo 106.1 donde se dice que la revisión de oficio se declarará por la Administración por iniciativa propia “o a solicitud del interesado”. Esto viene a suponer que, cuando el administrado no ha interpuesto en su debido momento los recursos administrativos pertinentes, tiene abierta todavía la vía de solicitar la nulidad del acto por este medio, ya que la Administración está obligada a contestarle. Y puede acudir incluso, en caso de denegación de la solicitud de revisión, a la jurisdicción contencioso-administrativa. En todo caso, la jurisprudencia ha matizado que no se puede instar la revisión de oficio cuando las causas de nulidad de pleno derecho aducidas ya han sido planteadas y desestimadas en un proceso judicial decidido por sentencia firme, por una cuestión de seguridad jurídica y de respeto a la cosa juzgada (STS 21-7-2003; Aranzadi 6048).

Dictamen previo preceptivo y vinculante

- Tiene que haber un dictamen previo del Consejo de Estado o del órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma5. Dicho dictamen es preceptivo y vinculante, ya que tiene que ser favorable para que se pueda declarar la nulidad de acto revisado. Si no fuera favorable, la Administración no puede declarar la nulidad del acto. En el caso de Extremadura, interviene como órgano consultivo la Comisión Jurídica de Extremadura. Se trata del órgano colegiado que ha sustituido en estas funciones, desde 1 de enero de 2016, al extinto Consejo Consultivo de Extremadura6. Tiene que emitir dictamen en todos los expedientes tramitados por la Junta de Extremadura, las Entidades Locales y las 5

En el apartado de documentos de este Tema en la asignatura virtual se incluye, como ejemplo, el texto de un dictamen de cada uno de estos dos órganos emitido en un procedimiento de revisión de oficio. 6 Fue instituido según las previsiones del Estatuto de Autonomía de Extremadura, mediante la Ley 16/2001, de 14 de diciembre, de creación del Consejo Consultivo de Extremadura. A título ilustrativo, y de acuerdo con los datos obrantes en su página web (enlazada en la asignatura virtual), los dictámenes evacuados por el Consejo Consultivo de Extremadura en procedimientos de revisión de oficio en los cuatro últimos ejercicios cerrados fueron: 15 en 2012, 26 en 2013, 9 en el año 2014 y 21 en el año 2015. - Página 8 de 22 – Tema 6

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Universidades públicas de la Comunidad Autónoma en materia de revisión de oficio (Disposición Adicional Primera.5.d de la Ley 19/2015, de 23 de diciembre). - Cabe la eventualidad de que la Administración acuerde, motivadamente, la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio presentada por los administrados (artículo 106.3 LPAC). De esta forma, no se necesita ni siquiera informe o dictamen del órgano consultivo correspondiente cuando dichas solicitudes “no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales”. La existencia de este trámite de inadmisión está pensada para evitar que los particulares puedan abusar de esta vía extraordinaria de impugnación. Esta posibilidad de inadmisión plantea en la práctica problemas importantes; y es que cuando la Administración se acoge a este supuesto sólo queda la posibilidad de recurrir a los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, pero éstos no resuelven sobre el fondo del asunto si no que sólo deciden si la Administración ha inadmitido correctamente la solicitud y, en caso de que no sea así, insta a dicha Administración a que comience el proceso, esto es pedir el dictamen preceptivo del Consejo de Estado o del Consejo Consultivo de la Comunidad Autónoma. - Si se acuerda la anulación del acto, se puede establecer en esa misma resolución el derecho a la indemnización por los daños y perjuicios que se hayan ocasionado a los interesados (artículo 106.4). No se trata de una indemnización que haya que reconocer de manera automática si se anula el acto, sino que sólo será procedente cuando se hayan acreditado los daños ocasionados por el acto nulo de pleno derecho objeto de revisión y concurran todas las circunstancias previstas para la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración en l...