TEMA X - Apunts 10 ICIO PDF

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TEMA X.OBRAS

EL IMPUESTO SOBRE CONSTRUCCIONES, INSTALACIONES Y

1. NATURALEZA JURÍDICA El ICIO se regula en los artículos 100 a 103 del TRLRHL, configurándose como un impuesto de carácter real, indirecto, instantáneo, potestativo y de titularidad municipal. Por tratarse de un impuesto potestativo, su exigibilidad requerirá la preceptiva aprobación del acuerdo de imposición y ordenación, así como la correspondiente Ordenanza Fiscal, aprobación que deberá revestir las formalidades previstas en los artículos 15 a 19 del TRLRHL. El ICIO grava la capacidad económica del sujeto pasivo puesta de manifiesto en uno de los aspectos de la inversión sobre los bienes inmuebles, como son los gastos hechos para la construcción o modificación de los mismos que van a permitir su mejor disfrute. 2. HECHO IMPONIBLE El hecho imponible del ICIO se encuentra constituido por la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija la obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha licencia, o para la que se exija presentación de declaración responsable o comunicación previa, siempre que la expedición de la licencia o de la actividad de control corresponda al ayuntamiento de la imposición. Son dos los elementos que integran el hecho imponible del impuesto: realización de cualquier construcción, instalación u obra en el término municipal. que esas instalaciones, construcciones u obras requieran de la obtención de la preceptiva licencia de obras o urbanística o de la presentación de declaración responsable o comunicación previa. 2.1. Construcción, instalación u obra Para poder delimitar el primero de los requisitos que ha de concurrir para que se produzca el hecho imponible del impuesto se ha de acudir a las definiciones de los términos "instalación, construcción y obra". En tal sentido, el diccionario de la lengua de la Real Academia Española contiene las siguientes definiciones: Construir: Fabricar, edificar, hacer de nueva planta una obra de arquitectura o ingeniería, un monumento o en general cualquier obra pública. 1

Instalar: Colocar en un lugar o edificio los enseres y servicios que en él se hayan de utilizar. Obra: Cosa hecha o producida por un agente.// Edificio en construcción.// Compostura o innovación que se hace en un edificio.// De fábrica. Puente, viaducto, alcantarilla u otra de las construcciones semejantes que se ejecutan en una vía de comunicación, acueducto, etc., diferentes de las explanaciones. El Tribunal Supremo se ha ocupado de definir los conceptos "construcción, instalación y obra" con la finalidad de limitar el hecho imponible del ICIO, y a tal efecto ha señalado que éstos han de ser interpretados "como cualquier modificación que se concrete en la colocación en el terreno de alguna edificación, estructura o elemento fijo o móvil de tal naturaleza que represente un valor indicativo de la capacidad contributiva gravada por el ICIO, que es, precisamente, una manifestación de riqueza que se añade al suelo". (Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 26 de abril de 1996). La construcción, instalación, u obra que origina el hecho imponible del impuesto se ha de llevar a cabo en el ámbito territorial del municipio de imposición. 2.2. Que las construcciones, instalaciones u obras requieran de la preceptiva licencia de obras o urbanística. Las construcciones, instalaciones u obras realizadas en el correspondiente ámbito municipal deben requerir de la preceptiva licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha licencia, o por la presentación de la correspondiente declaración responsable o comunicación previa, y siempre y cuando la expedición de la licencia o la actividad de control corresponda al Ayuntamiento de imposición. 2.3. Construcciones, instalaciones, obras sujetas al impuesto, y recogidas en la correspondiente Ordenanza Fiscal La sujeción al ICIO nos vendrá definida en gran medida por la normativa urbanística, al ser ésta la que recoge los supuestos en los que es necesaria la preceptiva licencia o la presentación de la correspondiente comunicación previa o declaración responsable. La remisión a la normativa urbanística puede provocar problemas en la gestión del ICIO, por ello sería de interés que el Ayuntamiento recogiese en la correspondiente Ordenanza Fiscal los actos que se encuentran sujetos al ICIO. A título de ejemplo, los actos sujetos que se podrían incluir en la Ordenanza serían los siguientes: 2

a) Las obras de nueva planta y de ampliación de edificios, o necesarias para la implantación, ampliación, modificación o reforma de instalaciones de cualquier clase. b) Las obras de modificación o de reforma que afecten a la estructura, al aspecto exterior o la disposición interior de los edificios o que incidan en cualquier clase de instalaciones existentes. c) Las obras de cierre de solares o de terrenos. d) La instalación, reforma o cualquier otra modificación de los soportes o de las vallas que tengan publicidad o propaganda visible o perceptible desde la vía pública. e) Las instalaciones subterráneas dedicadas a aparcamientos, actividades industriales, mercantiles o profesionales, servicios públicos o cualquier otro uso que se destine al subsuelo. f) Las obras de instalación de servicios públicos o su modificación y ampliación, siempre y cuando los sujetos pasivos no se encuentren exentos. g) Los movimientos de tierras, explanaciones, excavaciones, salvo que estos actos estén detallados y programados como obras a ejecutar en un proyecto de urbanización o edificación aprobado o autorizado. h) La realización de cualquier otro acto establecido en los planes de ordenación o por las ordenanzas que sean objeto de licencia municipal.

3. SUPUESTOS DE NO SUJECION 3.1. Obras incluidas en un proyecto de urbanización Las obras incluidas en un proyecto de urbanización ¿se encuentran sujetas al ICIO? La respuesta ha de ser negativa. Y ello porque estas obras no precisan licencia ni comunicación previa o declaración responsable para su ejecución, por lo que no concurre uno de los dos elementos que integran el hecho imponible del impuesto. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha señalado en reiteradas ocasiones que los Proyectos de urbanización no precisan de licencia para su ejecución, sino que, una vez aprobados definitivamente y publicados, constituyen actos administrativos que legitiman la realización de las obras a que tales proyectos se refieran. En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo en Sentencias de 22 de noviembre de 3

1994; 7 de abril y 30 de septiembre de 2000; 31 de diciembre de 2001; 1 de junio y 15 de julio de 2002; 15 de febrero y 18 de diciembre de 2003; y 12 de marzo de 2004. En esta última, el Tribunal Supremo declara al respecto: “ Por otra parte, si bien los Proyectos de Urbanización vienen a ser como una Licencia de carácter general para la realización de las obras en que aquél se traduce, no puede llegarse, sin embargo, a la conclusión, de que, siendo una misma cosa –en la práctica y a los efectos que se analizan– el Proyecto de Urbanización y la Licencia de Obras, sea perfectamente legal el giro de la Tasa y del Impuesto aquí cuestionados, porque, en contra de dicha tesis, la Jurisprudencia más moderna de esta Sala y Sección ha venido a sentar, al respecto, en Sentencias, entre otras, de 13 de octubre de 1983 (RJ 1983\5120), 15 de abril de 1991 (RJ 1991\3455), 17 de marzo y 22 de diciembre de 1992 (RJ 1992\3282), 22 de marzo de 1993 (RJ 1993\1746), 30 de abril de 1996 (RJ 1996\3685), 3 de febrero de 1997 (RJ 1997\1024) y 25 de marzo (RJ 1999\2539) y 19 de abril de 1999 (RJ 1999\2985), que: a) «La naturaleza normativa de los Planes Parciales, así como de "todos los instrumentos de planeamiento urbanístico", es algo predominantemente aceptado por la doctrina y reiteradamente proclamado por la jurisprudencia, por lo que en modo alguno puede cohonestarse su formulación con la idea de beneficio o afectación particular que es imprescindible en las Tasas». b) «El planeamiento urbanístico es una potestad administrativa que responde a la necesidad de atender a los intereses generales del territorio en una consideración que, desde el punto de vista fiscal –a efectos, en el caso, de la Tasa por expedición, redacción o tramitación de tales "documentos o instrumentos"–, sobrepasa la de la protección de los concretos intereses de los propietarios de los terrenos afectados por aquellas actuaciones». c) «Esta Sala se ha pronunciado recientemente en un sentido contrario a la sujeción a Tasa de la actividad municipal de aprobación de "Planes Parciales" e, incluso, de "Proyectos de Urbanización", los primeros por su ostensible naturaleza normativa y, los segundos, por su finalidad de ejecución de determinaciones generales de planeamiento que desborda el limitado ámbito del beneficio particular que es presupuesto de la Tasa, pues, como se decía en la sentencia de 15 de abril de 1991, aun aceptando que la enumeración de los actos sujetos a previa licencia contenida en el artículo 178 de la Ley del Suelo de 1976 (RCL 1976\1192) no es una enumeración taxativa, no puede concluirse que el marco de dicho precepto alcance a los actos de las Corporaciones Locales de aprobación de los "instrumentos urbanísticos" atribuídos a su competencia, puesto que el objeto de tal artículo es permitir la verificación de que los actos de edificación y uso del suelo se realizarán conforme a los criterios establecidos en el "Plan" correspondiente. Y no se opone a ello, en su caso, que el "Estudio de Detalle" objeto de exacción haya sido redactado, conforme al artículo 140.1 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 23 de junio de 1978 (RCL 1978\1965), por un particular, pues, siempre, el planeamiento responde a la necesidad de atender a los intereses generales territoriales, con prevalencia a los de los titulares de los terrenos afectados por las actuaciones urbanísticas». d) «Como se indica en la sentencia de 30 de abril de 1996 (RJ 1996\3685), se hacen consideraciones por el Ayuntamiento recurrente en relación con la legislación de la que parte la sentencia recurrida (el Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre [RCL 1977\224], y el 4

Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril [RCL 1986\1238, 2271 y 3551]), frente al cambio operado en la legislación del suelo, a partir, primero, de la Ley 8/1990, de 25 de julio (RCL 1990\1550, 1666 y 2611), de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoración del Suelo y, más tarde, del Texto Refundido de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (RCL 1992\1468 y RCL 1993, 485) (anulado, parcialmente, después, por el Tribunal Constitucional), que viene a alterar el concepto de la propiedad urbana desde el derecho preexistente a la edificación por el propietario hasta un proceso secuencial de integración de facultades que se adquieren sucesivamente, para llegar a la conclusión de que era en el anterior contexto donde los "Planes de Urbanismo" tenían un exclusivo carácter normativo y rechazar, por tanto, la tesis del fallo de instancia que niega la posibilidad de imponer Tasas por la tramitación de dichos "instrumentos de planeamiento urbanístico", al entender que la misma beneficia de modo particular a los propietarios interesados, con un contenido económico que permite individualizar el coste de la Tasa, criterio que extiende la Corporación recurrente a los "Proyectos de Urbanización". Pero la circunstancia de que, después de la reforma de la legislación del suelo, las "actuaciones administrativas urbanísticas" sirvan también para la integración de facultades edificatorias en la propiedad de la tierra, no priva a "dichas actuaciones" de su naturaleza normativa y del carácter de interés general de que siempre estuvieron revestidas y que prima sobre el interés privado que pueda representar la repercusión que producen en el valor patrimonial de los propietarios del suelo –interés que siempre concurrió al tiempo de transformar suelo rústico o no urbanizable en urbanizable, cualquiera que sea la formulación jurídica que se emplee para ello–. Unas "actuaciones urbanísticas" que están relacionadas con la ordenación del territorio, la protección del medio ambiente y la vivienda Tienen Un Claro Interés Predominante y Prevalentemente Público, que hace imposible su afección al concepto de "interés particular" propio de la imposición de Tasas por la prestación de servicios –como la de estos autos-». Si, en razón a todo lo acabado de exponer, no resulta viable la liquidación de una Tasa por la concesión de la Licencia de Obras ni por la previa aprobación o autorización del Proyecto de Urbanización en el que tales obras aparecen previstas (en tanto en cuanto que tal clase de Proyecto, por su finalidad de ejecución de «determinaciones generales» de planeamiento urbanístico y por su consecuente y lógico interés general –se haya promovido su tramitación, incluso, a instancia de parte–, desborda, dado el carácter prevalente de tal interés general, el limitado ámbito del beneficio estrictamente particular que es el presupuesto fáctico esencial de la Tasa –sin el que ésta no puede tener viabilidad–), es obvio, por mor de lo dispuesto en el artículo 101 de la Ley 39/1988 (RCL 1988\2607 y RCL 1989, 1851), y tal como hemos dejado dicho anteriormente, que tampoco resulta factible el giro del Impuesto Municipal sobre Construcciones, instalaciones y Obras también objeto, aquí, de controversia.” En el mismo sentido, Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 3 de octubre de 1996 y Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de fecha 25 de abril de 1997 que señala: "En tal sentido es preciso comenzar recordando que es doctrina jurisprudencial consolidada, que por conocida excusa de su cita en detalle, la que establece que las obras de ejecución de un proyecto de urbanización no requieren licencia municipal en 5

cuanto que la actividad de control que lleva implícita toda licencia ha de ejercerse, cuando de ejecución de un proyecto de urbanización se trate, antes de aprobarse el propio proyecto de urbanización, que, de no ser fiel ejecutor del planeamiento urbanístico, debe rechazarse desde el principio. Por eso, una vez aprobado el proyecto, la licencia es innecesaria puesto que seria absurdo que los Servicios Técnicos municipales hubieran de comprobar por segunda vez si el Proyecto de urbanización es conforme a las previsiones del Plan de Ordenación que viene a ejecutar". Idéntico criterio se contiene en las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada) DE 20 de mayo de 2002 y (Sevilla) de 30 de enero de 2002), y del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 30 de septiembre y 31 de diciembre de 2003.

3.2. Extracción minera y explotación de canteras En el fundamento del impuesto se encuentra la capacidad económica del sujeto pasivo puesta de manifiesto en uno de los aspectos de la inversión sobre bienes inmuebles: los gastos hechos para la modificación de los mismos que van a permitir su mejor disfrute. En las actividades de extracción minera, tal y como ha señalado el Tribunal Supremo, el fundamento del impuesto no se produce, ya que de las mismas se pretende obtener recursos de naturaleza mueble, mientras que la mina -el inmueble- no sólo no resulta mejorada, sino que se destruye progresivamente. En este sentido, Sentencia del Tribunal Supremo de fechas 24 de abril de 199, 22 de octubre y 29 de diciembre de 2001, 25 de febrero y 17 de abril de 2002. y Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de fecha 14 de marzo de 1997.

Igualmente, la explotación de canteras se encuentra configurada como una actividad empresarial que se desarrolla de forma continuada y periódica. Partiendo de esta configuración, la actividad que ahora nos ocupa es incompatible con la naturaleza del ICIO, y ello porque, tal y como señalado anteriormente, el objeto del impuesto consiste en gravar actos aislados que tienen que ver con el planeamiento urbanístico, con el uso y utilización del suelo, y no con el desarrollo continuado y periódico de un actividad empresarial como es la explotación de canteras. En este sentido, Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de fecha 21 de octubre de 1996 y del propio Tribunal Supremo, citadas anteriormente.. 3.3. Obras de demolición de edificaciones 6

La finalidad de las obras de demolición de una edificación es dejar expedito el terreno para cualquier tipo de uso. Por tanto, no tienen por objeto la construcción de una edificación concreta y determinada y no deben ser incluidas en los conceptos de "construcciones, instalaciones y obras" a las que alude el precepto regulador del hecho imponible del ICIO. En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo en Sentencia de fecha 31 de octubre de 1994 y el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en la Sentencia de fecha 20 de enero de 1997. 3.4.Obras realizadas sin licencia o sin declaración responsable o comunicación previa Tanto la solicitud como la concesión de la licencia municipal o la presentación de la declaración responsable o la comunicación previa no son actos que afecten a la realización del hecho imponible del impuesto, sino que el mismo se producirá cuando el obligado tributario realice una obra que de acuerdo con la normativa urbanística requiera de dicha licencia, comunicación o declaración. Por tanto, si el sujeto pasivo realiza una obra sujeta a licencia urbanística, sin que ésta se haya solicitado, el ICIO se devengará y la cuota correspondiente será exigible. Igualmente, se devengará el impuesto si las obras están sometidas a la presentación de declaración responsable o comunicación previa y no se han efectuado. Un supuesto distinto es aquél en el que las obras realizadas sin licencia son calificadas como ilegales, y por tanto se ordena su demolición. ¿La realización de la obra por parte del interesado produce el hecho imponible del impuesto? El Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana analizó el supuesto planteado, y concluyó que la realización de cualquier construcción, sin que se haya solicitado la licencia preceptiva se encuentra gravada por el ICIO, siempre y cuando tenga viabilidad jurídica, es decir, cuando el planeamiento urbanístico permita su construcción. En cambio, cuando se realiza una obra ilegal, cuyo destino ha de ser la demolición por no adecuarse a la normativa urbanística, dicha obra no se encuentra gravada por el ICIO, y ello porque no se puede gravar lo que no debe existir. En este sentido se pronuncia la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de fecha 3 de abril de 1998. 3.5 Obras de infraestructuras generales, no sometidas a licencia ni a comunicación previa o declaración responsable.

También el Tribunal Supremo ha declarado no sujetas al ICIO aquellas obras de 7

infraestructuras generales, no sometidas a licencia. Entre otras, en la Sentencia de 19 de febrero de 2000, declara al respecto: “el principio general del sometimiento a licencia de todas las obras que se realicen en el término municipal, incluso cuando se llevan a cabo por los órganos del Estado o determinadas entidades de Derecho Público, admite diversas modulaciones. Estas modulaciones han terminado finalmente por abrirse camino en las grandes obras públicas de competencia estatal. Como dijo la sentencia de esta Sala de 10 de mayo 1997 (RJ 1997\4802), a este respecto, la jurisprudencia emprendió un lento y progresivo camino, iniciado por la sentencia de 3 de diciembre de 1982 (RJ 1982\7774) (obras ejecutadas en el mar litoral), 20 de febrero de 1984 (RJ 1984\1078) (obras de construcción de un puerto deportivo), 28 de mayo de 1986 (RJ 1986\4471) y 17 de julio de 1987 (RJ 1987\7524) (obras de construcción o reparación de autopistas), 28 de septiembre de 1990 (RJ 1990\7297) (construcción de una carretera en suelo no urbano), 26 de febrero de 1990 (RJ 1990\1421) (obras en el aeropuerto de Manises), 9 de febrero de 1996 (RJ 1996\1416) (id. aeropuerto del Prat de Llobregat) y 10 de mayo de 1997 (obras en una autovía, término de Carmona), según la cual ha de excluirse del régimen común las grandes obras de marcado interés público que, siendo...