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Tema 2 El Reglamento: concepto, clases y límites. Los principios generales del Derecho. Los Tratados Internacionales. El Derecho de la Unión Europea.

Referencias Legislativas • Constitución Española de 1978. • Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. • Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Derecho Administrativo General

Guion-resumen 1. El reglamento: concepto, clases y límites 1.1. Concepto

4. Los Tratados Internacionales 4.1. Concepto

1.2. Distinción de figuras afines

4.2. Regulación y naturaleza como fuente del Derecho

1.3. Clases

4.3. Clases

1.4. Potestad reglamentaria

4.4. Referencia al artículo 95 CE

1.5. Límites 1.6. La inderogabilidad singular de los reglamentos 1.7. Irretroactividad de los reglamentos 2. La costumbre 2.1. Introducción 2.2. Clases de costumbres 2.3. Precedente administrativo 3. Los principios generales del Derecho 3.1. Significado 3.2. Funciones 3.3. Enumeración 3.4. Importancia 3.5. La jurisprudencia 3.6. La doctrina científica

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5. El Derecho de la Unión Europea 5.1. Introducción 5.2. Derecho de la Unión Europea originario y derivado 5.3. Jerarquía de normas 5.4. Aspectos a considerar

El Reglamento: concepto, clases y límites

1.

El reglamento: concepto, clases y límites

1.1.

Concepto

El reglamento, según GARRIDO FALLA, es una “disposición jurídica de carácter general, dictada por la Administración, en materias propias de su competencia y con valor subordinado a la ley”. De acuerdo con esta definición, las notas características del reglamento son las siguientes: —

Es una norma jurídica que integra y forma parte del ordenamiento jurídico. Es la fuente más genuina del Derecho Administrativo. Carácter normativo.

—

Es una disposición de carácter general, es decir, una norma que afecta y crea situaciones jurídicas de un conjunto de personas consideradas en abstracto. Carácter general.

—

Es una disposición que emana de los órganos de la Administración, con lo que se diferencia de las leyes formales que emanan del Poder Legislativo. Carácter gubernamental.

—

Es norma jurídica con valor subordinado a la ley en sentido formal. Carácter secundario.

—

Es finalmente una norma sometida al control de los tribunales, como establece el artículo 106.1 CE. Carácter fiscalizable judicialmente.

1.2.

Distinción de figuras afines

1.2.1. Diferencias con el acto administrativo La naturaleza jurídica del reglamento es controvertida. Si consideramos que es acto administrativo todo acto de la Administración sometido al Derecho Administrativo, en este sentido el reglamento es un acto administrativo, pero esta afirmación debe ser matizada puesto que, de una parte, existen actos administrativos de contenido más o menos general, y, de otra, no es atípica en nuestro Derecho Administrativo la figura de reglamentos más o menos singularizados. Debemos preguntarnos pues, para perfilar el concepto de reglamento, qué diferencias existen entre reglamento y acto administrativo, en cuanto ambos son productos de personas jurídico-públicas. A tal efecto, las diferencias pueden cifrarse en las siguientes: a)

Por su función en el ordenamiento jurídico: El reglamento forma parte del ordenamiento jurídico, y lo innova creando nuevas normas. El acto es algo “ordenado” y, por ello, se limita a aplicar el ordenamiento a un supuesto dado o previsto por este. 2-3

Derecho Administrativo General

b)

Por sus destinatarios: El reglamento suele ser impersonal y abstracto, destinado a una generalidad de personas. El acto suele dirigirse a un destinatario concreto, aunque también hay actos administrativos dirigidos a una pluralidad de sujetos, determinados o indeterminados (por ejemplo, la convocatoria para celebrar pruebas selectivas, para concesión de subvenciones, para contratar con la Administración, etc.).

c)

Por sus efectos: El reglamento no se consume con su cumplimiento singular, antes bien se afirma, se consolida, se mantiene y es susceptible de una pluralidad indefinida de cumplimientos; tiene, pues, vocación de permanencia. El acto se agota en su simple cumplimiento, se consume en este y para un nuevo cumplimiento habrá que dictar un nuevo acto; tiene, pues, efectos consuntivos, es decir, una vez aplicado ya no tiene utilidad posterior.

d)

Por el órgano competente para dictarlo: La potestad reglamentaria no corresponde más que a aquellos órganos a quienes específicamente se la atribuye el ordenamiento jurídico. El poder de dictar actos administrativos es una cualidad general de todo órgano de la Administración, su modo normal de manifestarse.

e)

Por su revocación: El reglamento es revocable ad nutum, mediante su derogación, modificación o sustitución. Al acto administrativo le afectan límites de revocación que impone la ley en garantía de los derechos que el acto haya podido generar.

f)

Por los efectos de su ilegalidad: La ilegalidad de un reglamento implica siempre su nulidad de pleno derecho. La ilegalidad de un acto, como regla general, solo implica su anulabilidad.

g)

Por su impugnación: Ambas figuras tienen cauces distintos de impugnación y a ellos nos referiremos más adelante, al estudiar la impugnación del reglamento ilegal.

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El Reglamento: concepto, clases y límites

DIFERENCIAS

ENTRE

ASPECTO

REGLAMENTO

Y

ACTO ADMINISTRATIVO

REGLAMENTO

ACTO

ADMINISTRATIVO

Función en el ordenamiento juridico

Crea.

Aplica.

Destinatarios

Pluralidad de personas.

Individualizados.

Efectos

Permanentes.

Consuntivos.

Órgano competente

Órganos determinados de la Administración.

Cualquier órgano de una Administración.

Revocación

Sin límites legales.

Límites legales.

Ilegalidad

Nulidad absoluta.

Anulabilidad.

Impugnación

Vías diversas (no recurso administrativo).

Vías administrativa y judicial.

1.2.2. Diferencias con los Decretos-ley y los Decretos Legislativos Como dice ENTRENA CUESTA, los reglamentos, al igual que los Decretos-Ley y los Decretos Legislativos, son actos normativos dictados por el Poder Ejecutivo, pero se separan de estos en cuanto, al dictarlos el Poder Ejecutivo, ejercita una competencia propia, sin que actúe, por tanto, en sustitución del Poder Legislativo. Ello explica que, mientras los Decretos-ley y los Decretos Legislativos tienen la misma fuerza que si derivasen del Poder Legislativo, por lo que pueden modificar las leyes ordinarias, los reglamentos están subordinados a aquellos y a estas.

1.2.3. Los reglamentos de los órganos constitucionales El término reglamento se utiliza también tradicionalmente para designar ciertos tipos de normas que proceden, no de las Administraciones Públicas, sino de las Cámaras Legislativas y otros órganos constitucionales (entre otros, el Consejo General del Poder Judicial y el Tribunal Constitucional), lo que puede dar lugar a confusiones. Con el fin de evitarlas, interesa formular seguidamente algunas aclaraciones. A) Reglamentos de las Cámaras Comenzando por los Reglamentos de las Cámaras Legislativas (Congreso y Senado), debe destacarse, en primer lugar, la importancia política de estos Reglamentos, que deriva de la materia que regulan y de su incidencia en el funcionamiento del sistema político. 2-5

Derecho Administrativo General

En cuanto a su naturaleza jurídica, han sido varias las teorías formuladas al efecto, si bien la que goza de mayor aceptación es la defendida, entre otros autores, por GARCÍA DE ENTERRÍA, el cual considera que los Reglamentos de las Cámaras son una manifestación de su genérico poder de autoorganización, poder reconocido expresamente por el texto constitucional (art. 72 CE), al que tales normas se ordenan directamente. No se trataría pues, de reglamentos propiamente dichos, sino más bien de auténticas leyes, en la medida en que proceden de los órganos legislativos y enlazan directamente con la norma constitucional, que es su único antecedente y, también, su único límite. El artículo citado exige, para la aprobación y reforma de los Reglamentos parlamentarios, el voto favorable de la mayoría absoluta de la respectiva Cámara en una votación final de totalidad. Y, de otra parte, la LOTC establece que esta clase de reglamentos son susceptibles de recurso de inconstitucionalidad lo cual, en nuestro sistema de fuentes, solo se predica de las leyes y normas con rango de ley. B) Reglamentos de los órganos constitucionales Respecto a estos Reglamentos se hace necesario explicitar que, en la actualidad, solo tienen reconocida la potestad reglamentaria propiamente dicha el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial, careciendo, por tanto, de ella otros órganos constitucionales (o cuasi constitucionales, según algunos autores) como son el Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo y el Consejo de Estado.

1.3.

Clases

Son numerosas las clasificaciones doctrinales que pueden ofrecerse de los reglamentos. Siguiendo a GARCÍA DE ENTERRÍA, distinguiremos:

1.3.1. Por su relación con la Ley A mediados del siglo XIX, el jurista alemán LORENZ VON STEIN diseñó una clasificación de las normas reglamentarias, que se basa en el mismo principio de clasificación que entonces se utilizaba para distinguir los diferentes tipos de costumbre. Así procedió a diferenciar los reglamentos ejecutivos o secundum legem, los reglamentos independientes de ley o extra legem y los reglamentos de necesidad o contra legem. A) Reglamentos ejecutivos Con mucha frecuencia, la ley se limita a enunciar unos principios básicos, en los que poder enmarcar sistemáticamente las grandes líneas directivas sobre una materia, dejando después a la Administración que, por medio de reglamentos, precise todo el casuismo de desarrollo que puede exigir la situación o la compleja actuación administrativa sobre ella. Dos razones concurren a explicar este proceso: —

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Por una parte, los tecnicismos de la actuación administrativa no son conocidos por el órgano legislativo y, por ello, este solicita la colaboración de la Administración.

El Reglamento: concepto, clases y límites

—

Por otra parte, el concurso de las normas paralelas puede permitir a la más solemne de ambas, la ley, una concentración de principios más inmune al paso del tiempo, en tanto que la regulación más pormenorizada propia del reglamento puede ser objeto de adaptaciones constantes y continuadas. De este modo, se dota al conjunto normativo de una mayor flexibilidad y capacidad de adaptación a la realidad social.

Cuando esto sucede se habla de reglamentos ejecutivos de las leyes. Normalmente, suele reservarse este calificativo a los reglamentos que se dictan en virtud de lo que se llaman remisiones normativas de la ley en favor del reglamento. Por el momento, baste con subrayar la idea esencial de que los reglamentos ejecutivos responden a una finalidad muy determinada, y que no es otra que la de completar y desarrollar la ley en que se apoyan. Una peculiaridad procedimental de estos reglamentos es que han de dictarse previo dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, orientado justamente a controlar la fidelidad de la norma reglamentaria respecto a la ley que desarrolla, por así ordenarlo de modo expreso su Ley Orgánica. B) Reglamentos independientes • Concepto En sentido estricto, se entiende por reglamento independiente aquel que no viene a desarrollar de ninguna forma los preceptos de una ley; es, pues, un reglamento dictado por la Administración en uso libre de su potestad reglamentaria, sin recibir, para ello, habilitación de ley formal alguna. • La reserva reglamentaria El concepto de reglamento independiente se relaciona, sin embargo, con una figura jurídica interesante, como es el la llamada reserva reglamentaria, innovación de la Constitución francesa de 1958, y que consiste en reservar unas determinadas materias a la ley, en las cuales no puede entrar el reglamento (reserva de ley), y correlativamente entender que, en el resto de las materias no reservadas, no cabe regulación de la ley, quedando a disposición de la potestad reglamentaria (reserva reglamentaria). De esta forma, los reglamentos emanados en uso de la reserva reglamentaria constitucionalmente establecida, serían llamados reglamentos independientes. Esa distinción de supuestos permite depurar el concepto de este tipo de reglamentos en nuestro Derecho positivo, partiendo del hecho de que nuestra Constitución no contempla ninguna forma de reserva reglamentaria, por lo que, teóricamente, los reglamentos independientes no podrían existir. • Polémica doctrinal La doctrina española se muestra dividida al valorar la posible existencia de estos reglamentos. Así, para unos autores, con GARCÍA DE ENTERRÍA 2-7

Derecho Administrativo General

al frente, los reglamentos independientes solo pueden regular en nuestro ordenamiento materias de organización administrativa en sentido amplio, incluyendo los servicios públicos prestados por la Administración Pública. Para otros, por el contrario, entre los que se encuentra COSCULLUELA MONTANER, el Gobierno estaría habilitado para dictar reglamentos independientes, no solo de tipo organizativo sino también de tipo jurídico, normativos (con efectos ad extra) no limitados, por tanto, al ámbito doméstico de los entes públicos (con efectos ad intra) ; y ello porque el artículo 97 CE, que regula la potestad reglamentaria del Gobierno, no establece ninguna restricción al efecto. Recuerda, no obstante, este autor dos límites que sí regirían en el ámbito del reglamento independiente: —

La reserva de ley, de modo que, como ya se ha expuesto, ningún reglamento puede regular materias reservadas a una ley en sentido formal.

—

La congelación de rango que se produce cuando una materia, aún sin estar reservada a la ley, ha sido objeto de regulación previa por una norma de este tipo. En estos supuestos, la regulación posterior de dicha materia exige rango legal, no pudiendo realizarse por ninguna norma de rango inferior salvo que se produzca una previa deslegalización.

C) Reglamentos de necesidad La tercera de las categorías antes enunciadas puede justificarse únicamente en función de un estado de necesidad o de una situación de emergencia, cuya excepcionalidad coloca en primer plano el viejo principio “salus populi suprema lex esto”, por encima, incluso, del principio de la primacía de la Ley que, en tales casos, queda transitoriamente excepcionado. Hay una reserva de poder último a favor de la Administración que no solo la permite, sino que la obliga a actuar en la situación de circunstancias excepcionales para salvar los valores sociales supremos. Por ello, como dice SANTAMARÍA PASTOR, esta clase de reglamentos responde a la “teoría clásica de las circunstancias excepcionales”. La existencia en nuestro Derecho de esta clase de reglamentos, que en circunstancias extremas puede imponerse a las propias leyes, está reconocida, de manera expresa, lo que no ocurre siempre en otros ordenamientos. Así, dispone el art. 21. m) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LRBRL), que el Alcalde puede adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o infortunio públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas, dando cuenta inmediata al Pleno de la Corporación. El mismo tipo de medidas, en mayor o menor extensión, procederá en el caso de las situaciones excepcionales previstas en el artículo 116 CE (estados de alarma, excepción y de sitio regulados por Ley Orgánica de 1981), así como en la Ley General de Sanidad de 1986 y la Ley de Protección Civil de 1985. En todos estos supuestos excepcionales, las autoridades gubernativas, civiles o militares, y las autoridades sanitarias están genéricamente habilitadas para actuar en contra de lo prescrito por las leyes formales o para oponerse a lo que estas dispongan, a través de lo que la doctrina denomina cláusulas de apoderamiento. De este modo, más que contradecirse las leyes formales, se 2-8

El Reglamento: concepto, clases y límites

excepciona su cumplimiento durante el tiempo que duren las situaciones de emergencia que se tratan de afrontar. Este es, por lo demás, el límite más importante a tener en cuenta de todo lo que se refiere a los reglamentos de necesidad: la temporalidad de su vigencia.

1.3.2. Por sus efectos Estamos ante la distinción entre reglamentos jurídicos o propiamente normativos y reglamentos administrativos o de organización. Según la terminología propia del Derecho alemán, que es donde se ha potenciado esta distinción, los reglamentos jurídicos o normativos se refieren a las llamadas relaciones de supremacía general y, por tanto, tienen efectos ad extra de la propia Administración, ya que su objeto es incidir en los derechos y deberes de los ciudadanos en cuanto tales. Por el contrario, los reglamentos administrativos u organizativos o bien son de carácter orgánico (se refieren a la organización administrativa, a su ámbito doméstico), o bien si se refieren a los administrados en cuanto se encuentran incursos en las llamadas relaciones de supremacía especial, teniendo más bien efectos ad intra. Por tanto, para abordar esta clasificación debemos distinguir: —

Las relaciones de supremacía (o sujeción, según la perspectiva) general, que son las que unen normalmente a la Administración con cualquier ciudadano. Todo ciudadano está sujeto, por ejemplo, al poder de policía o al poder tributario.

—

Las relaciones de supremacía (o sujeción, según la perspectiva) especial, que son las que unen a la Administración con determinados administrados, siendo esta relación mucho más intensa y especializada, por existir en estos supuestos un plus de supremacía (o de sometimiento, si se contempla la relación desde la perspectiva del administrado), que nace de un título específico. Así, por ejemplo, nos encontramos con relaciones de supremacía especial en los casos siguientes: la prestación del servicio militar, el internamiento en un hospital público, la condición de funcionario, la propia gestión por concesión de un servicio de esta clase, etc. En todos estos casos la autoridad militar, la dirección del hospital, el superior del funcionario, la Administración titular del servicio, etc., cuentan con poderes adicionales; y, a su vez, el soldado, el enfermo hospitalizado, el funcionario, el usuario o el concesionario del servicio público tienen obligaciones especiales.

Finalmente, conviene precisar que la terminología utilizada para diferenciar estas dos clases de reglamento, tal como ha señalado la doctrina, no deja de ser equívoca desde el momento en que los reglamentos administrativos no son menos jurídicos que los así expresamente llamados.

1.3.3. Por la Administración que los dicta A) Reglamentos de la Administración estatal El artículo 24 LG establece que las decisiones (unas veces de contenido reglamentario y otras no) de los órganos regulados en dicha Ley pueden revestir las formas siguientes: 2-9

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—

Reales Decretos del Presidente del Gobierno: Las disposiciones (es decir, reglamentos) y actos cuya adopción venga atribuida al Presidente.

—

Reales Decretos acordados en Consejo de...