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apuntes gestión y ocupación pública relaciones laborales...

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1. EL SISTEMA DE DERECHOS Y DEBERES INDIVIDUALES DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS 1.2. Las situaciones administrativas 1.2.1. Concepto y clases. La situación ordinaria del funcionario es la de servicio activo. Dicha situación se produce cuando el funcionario ocupa una plaza de plantilla y desempeña un puesto de trabajo de la correspondiente entidad pública. Pero el mantenimiento de la condición de funcionario no se subordina a la continuidad en la prestación de servicio. En circunstancias ordinarias, un funcionario debe desempeñar los servicios profesionales para los que la Administración le ha nombrado. También, de forma ordinaria, si un funcionario no puede desempeñar esos servicios, el resultado normal sería que dejase su empleo, es decir, que dejase de ser funcionario, extinguiéndose la relación jurídica que le une con la Administración. No obstante, de forma excepcional y extraordinaria, la ley puede considerar que determinadas circunstancias que impiden al funcionario el desempeño efectivo de su puesto de trabajo no produzcan la extinción de la relación funcionarial, “situando” al funcionario en una posición jurídica típica y específica, en sus causas y en sus efectos, que “ficticiamente” mantiene la relación jurídica con la Administración en la que se integró, aunque “de facto” la relación efectiva se verifica con otra Administración o no se realiza en absoluto. Precisamente, se entiende por situaciones administrativas aquellas en los que los funcionarios, sin perder la condición de tal, pueden temporalmente dejar de prestar un servicio activo en las plazas y los puestos de la Administración pública de integración. La situación de normalidad en la relación de servicio del funcionario es el servicio

activo,

que

se corresponde

con

el

supuesto

normal

en

el

cuál el

funcionario ocupa efectivamente una plaza y desempeña un puesto de trabajo, presta sus servicios con regularidad y recibe las correspondientes retribuciones. Dicha situación puede verse alterada a lo largo de la existencia de la relación profesional

por

diversas

modificaciones,

provocadas

por

causas

objetivas

y

subjetivas, que provocan una interrupción de larga duración, sin producir la extinción del vínculo que une al funcionario con la administración. En estas posiciones la relación estatutaria no se extingue sino que se interrumpe y permanece en estado de latencia, de manera que se posibilita eventualmente en el futuro el retorno a la situación de servicio activo del funcionario. Precisamente, el sistema de situaciones administrativas introduce una cierta flexibilidad en una relación caracterizada por una estabilidad que se considera protectora de la situación de objetividad que ha de caracterizar al servicio público. Al permitir esta

elasticidad

las

situaciones

administrativas

protegen

indirectamente el

derecho al cargo en el ejercicio de la función pública y su imparcialidad.

Lo que caracteriza a las situaciones administrativas son las notas de excepcionalidad y de tipificación. De ello se deducen una serie de consecuencias como pueden ser las siguientes: a) Si un funcionario se encuentra en una posición no reconducible a ninguna de las situaciones tipificadas por las normas se presume que el funcionario se encuentra en servicio activo. El artículo 86.1 del EBEP, lo señala expresamente cuando nos dice que 1

se hallaran en servicio activo, en última instancia, los funcionarios a quienes “no les corresponda quedar en otra situación”. b) El encuadramiento de un funcionario en una situación distinta del servicio activo exige siempre su necesaria motivación y justificación; son excepciones no posiciones de normalidad. c) En cualquier caso, las causas y los conceptos que se utilizan para definir otras situaciones administrativas que no sean las de servicio activo han de ser objeto de interpretación restrictiva y no se pueden aplicar analógicamente. La definición de las situaciones administrativas entra dentro del ámbito de la legislación básica del Estado y de la reserva de ley. Con todo lo cierto es que el EBEP ha reconocido y tipificado un cuadro de situaciones a las que después nos referiremos, pero no ha cerrado el sistema de posiciones administrativas. El artículo 85.2 del EBEP, señala que: “las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto podrán regular otra situaciones administrativas de los funcionarios de carrera, en los supuestos, en las condiciones y con los efectos que en las mismas se determinen, cuando concurra, entre otra alguna de las circunstancias siguientes: a) Cuando por razones organizativas, de reestructuración interna o exceso de personal, resulte una imposibilidad transitoria de asignar un puesto de trabajo o la conveniencia de incentivar la cesación en el servicio activo. b) Cuando los funcionarios accedan, bien por promoción interna o por otros sistemas de acceso, a otros cuerpos o escalas y no les corresponda quedar en alguna de las situaciones previstas en este Estatuto, y cuando pasen a prestar servicios en organismos o entidades del sector público en régimen distinto al de funcionario de carrera”. Las situaciones administrativas forman parte del núcleo duro del régimen estatutario de los funcionarios públicos que se encuentra constitucionalmente sometido a la reserva de ley. Sólo por ley se pueden crear situaciones administrativas, y sólo por ley se puede definir su régimen jurídico que ha de incorporar, como mínimo, los elementos siguientes: a) El supuesto de hecho que determina cada situación. b) Los requisitos para poder acogerse a una situación. c) Los derechos y los deberes del funcionario en cada situación. d) Las condiciones de extinción y las opciones de reingreso al servicio activo. El cuadro de situaciones administrativas básicas en las que pueden hallarse los funcionarios comprende las posiciones siguientes:  Servicio activo  Servicios especiales  Servicios en otras administraciones públicas  Excedencia.  Suspensión de funciones. El EBEP ha reducido a estas cinco situaciones administrativas el cuadro previsto por la legislación básica del Estado. Por tanto, hay tres situaciones administrativas conocidas que han dejado de tener el carácter de básicas: excedencia forzosa, expectativa de destino y excedencia voluntaria incentivada. 1.2.2. La situación de servicio activo y sus variantes Como ya hemos expuesto anteriormente, la situación normal en que se encuentra un funcionario público es la de servicio activo, en la que confluyen la ocupación de un 2

plaza de plantilla, el efectivo desempeño de un puesto de trabajo y la plena titularidad de los derechos y deberes correspondientes. El supuesto establecido para la delimitación de esta figura es: ocupar una plaza de la plantilla de Una Administración o entidad pública y desempeñar un puesto de trabajo de la correspondiente relación de puestos de trabajo que corresponda a su grupo de titulación y a su cuerpo o escala. Como simples variantes de esta situación de servicio activo, pueden citarse algunos supuestos particulares en los cuáles, por diferentes causas pueden encontrarse los funcionarios, como puede ser el tiempo que se encuentren en comisión de servicios; durante el tiempo de disponibilidad por haber cesado en un puesto de trabajo y no haber tomado posesión de otro; cuando queden a disposición de la autoridad competente en materia de personal por haber cesado en un puesto de trabajo y no haber sido asignados provisionalmente a otro; cuando, por razón de su condición de funcionario exigida por disposición legal presten servicios en organismos o entes públicos o cuando se desempeñan determinados cargos no retribuidos o de personal eventual y se opta por continuar en la situación de servicio activo (por ejemplo, regidores corporaciones locales sin dedicación exclusiva). Así mismo, implican la situación de servicio activo algunos supuestos de interrupción de la actividad de más o menos duración, como pueden ser las vacaciones, los permisos, las licencias o el ejercicio del derecho de huelga. En la situación de servicio activo los funcionarios tienen todos los derechos, prerrogativas, deberes y responsabilidades inherentes a su condición. 1.2.3. La situación de servicios especiales La situación de servicios especiales corresponde a aquellos funcionarios que por motivos diversos pasan a prestar una actividad pública considerada por el ordenamiento jurídico como de especial responsabilidad, resultando, por tanto, digna de protección en razón del interés público. Las causas que pueden originar la declaración de esta situación, en atención al privilegio que encierra esta posición, se han de configurar siempre como supuestos tasados, de interpretación restrictiva y estrechamente relacionados con la relación de función pública o con cargos públicos de naturaleza política, pueden obedecer al desempeño de:  Cargos electivos (parlamentarios, miembros de las corporaciones locales con dedicación exclusiva, miembros de órganos constitucionales de designación parlamentaria, como el tribunal constitucional o el tribunal de cuentas y otros).  Cargos ejecutivos (ministros, consejeros regionales, altos cargos y cualquier otro cargo político que en principio resulte incompatible con la condición de funcionario).  Funciones internacionales (trabajos en organismos internacionales o comisiones en gobiernos extranjeros, misiones de cooperación internacional o incorporación a la función pública de organismos internacionales o supranacionales). Los efectos de la declaración de esta situación se resumen en el derecho del funcionario al reingreso activo a su puesto de trabajo y también en el derecho de que 3

el tiempo que el funcionario permanezca en esta situación le sea computado a efectos de trienios, ascensos, consolidación del grado personal y derechos pasivos. Es decir, el funcionario tiene una situación asimilada a la de servicio activo, con la única matización de que mientras permanece en servicios especiales no acredita retribuciones. En relación con el derecho al reingreso que establece el artículo 87.3 EBEP para este tipo de empleados públicos esta garantía abarca las siguientes: a) Derecho a reingresar al servicio activo en la misma localidad, en las condiciones y con las retribuciones correspondientes a la categoría, nivel o escalón de la carrera consolidado. b) Una garantía especial de que estos funcionarios siempre que hayan ocupado una posición equivalente a la de alto cargo recibirán el mismo tratamiento en la consolidación del grado y conjunto de complementos que el que se establezca para quienes hayan sido directores generales y otros altos cargos de la correspondiente administración pública (complemento de alto cargo). 1.2.4. La situación de servicios en otras administraciones públicas Esta situación mantiene una relación de complementariedad con los procesos de transferencia o movilidad administrativa que se producen cuando el funcionario de una administración pública pasa a prestar servicios en otra, por cualquier de los sistemas ordinarios de provisión de puestos de trabajo o a través de un convenio de reasignación de efectivos de una administración en los puestos de trabajo de otra. Dicha situación presupone un proceso de desconexión de la administración de origen en la que no se acreditan retribuciones, ni se produce reserva de plaza o de destino. Sencillamente, el funcionario sigue conservando su condición y podrá reintegrarse al servicio de su Administración matriz con ocasión de vacante, utilizando al efecto alguno de los sistemas ordinarios de provisión de puestos de trabajo. El artículo 88 EBEP mantiene la distinción de dos supuestos para ser declarado en situación de servicio en otras administraciones públicas: los funcionarios transferidos a las Comunidades Autónomas y los que obtengan destino en una administración pública distinta a través de los procedimientos de provisión de puestos de trabajo previstos en el propio EBEP. Según el artículo 88.2 EBEP, los efectos de esta situación administrativa respecto de los funcionarios transferidos a las Comunidades Autónomas son los siguientes: a) Se integran plenamente en la organización de la función pública de la Comunidad Autónoma de destino, respetándose el grupo, subgrupo del cuerpo o escala de procedencia, así como los derechos económicos inherentes a la posición de carrera que tuviesen reconocida (sueldo, trienios y grado personal). b) En la Administración de origen mantienen todos sus derechos como si se hallaran en servicio activo. c) Tienen la consideración de funcionarios propios de la Comunidad Autónoma en la que desempeñan sus funciones, lo que implica que se les garantiza un trato igual con el resto de funcionarios de la CCAA, sin que su procedencia pueda justificar un trato desigual. Según el artículo 88.3 EBEP, los efectos de esta situación en relación con los funcionarios que se encuentren en dicha situación por haber obtenido un puesto de trabajo mediante los sistemas de provisión son los siguientes:

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a) Se rigen por la legislación de la Administración pública en la que estén destinados de forma efectiva. b) Conservan su condición de funcionario de la administración de origen y el derecho a participar en las convocatorias para la provisión de puestos de trabajo que se efectúen por esta. c) El tiempo de servicio en la administración pública en la que estén destinados se les computará como de servicio activo en el cuerpo o escala de origen. En caso de cese o supresión del puesto de trabajo en la Administración de origen deberán permanecer en la Administración de destino, que deberá asignarles un puesto de trabajo conforme a los sistemas de carrera y provisión de puestos de trabajo vigentes en dicha Administración, salvo que se haya accedido a la misma por el procedimiento de libre designación. Cuando el puesto ha sido obtenido por libre designación y la Administración de destino acuerde el cese del funcionario, podrá acordar su adscripción a otro puesto de la misma Administración o comunicarle que no va a hacer efectiva esta opción. En este último caso, el funcionario deberá solicitar el reingreso al servicio activo en su Administración de origen, la cual deberá asignarle un puesto de trabajo conforme a los sistemas de carrera y provisión de puestos vigentes. 1.2.5. La situación de excedencia y sus modalidades. Bajo el término “excedencia” se regulan un conjunto diferenciado y heterogéneo de situaciones específicas que amparan causas y circunstancias diversas. Común a todas ellas es la ausencia de la prestación efectiva de servicios profesionales a la Administración. Con carácter general dentro de la familia de las excedencias se pueden distinguir dos grandes grupos: a) Las que se configuran como derechos subjetivos de los funcionarios de carácter individual (interés particular; conciliación de la vida familiar; protección contra la violencia de género, etc.). b) Las que resultan ser una expresión de las potestades de organización y dirección de la Administración para redistribuir o redimensionar efectivos de las Administraciones públicas (incentivada; forzosa). El EBEP se ocupa sólo de regular las primeras y deja a las leyes de función pública de las CCAA, el tratamiento de las segundas. Por lo tanto, las excedencias relacionadas con el estatuto subjetivo de los funcionarios resultan ser las siguientes: La situación de excedencia voluntaria es la opuesta al servicio activo, al quedar en suspenso la obligación del funcionario de prestar servicio y el deber de la Administración de retribuirlo. A reserva de lo que después se dirá para las distintas modalidades, en la situación de excedencia voluntaria el funcionario no presta servicios ni merita retribuciones, el tiempo de permanencia en la misma no computa a efectos de trienios, ascensos, consolidación del grado personal o derechos pasivos. Al no comportar reserva de plaza y destino, el reingreso al servicio activo del funcionario excedente sólo se producirá con ocasión de vacante y mediante la participación del funcionario en las eventuales convocatorias de concurso y libre designación para la provisión definitiva del puesto (reingreso definitivo), o con su adscripción provisional a un puesto vacante con obligación de concursar en la posterior convocatoria para la provisión definitiva (reingreso provisional). 5

Las modalidades de excedencia voluntaria que previstas por el ordenamiento jurídico son las siguientes:  La excedencia voluntaria por interés particular se declara a petición del funcionario de carrera que acredite haber prestado servicios efectivos en cualquier Administración durante los cinco años inmediatamente anteriores. La concesión de esta excedencia quedará, en todo caso, subordinada a las necesidades del servicio. No podrá declararse a solicitud del funcionario cuando el mismo este sometido a la instrucción de un expediente disciplinario. Procederá la declaración de oficio de esta situación cuando se incumpla la obligación de solicitar el reingreso al servicio activo en el plazo en que se determine reglamentariamente, una vez finalizada la causa que determinó el pase a una situación distinta a la de servicio activo.  La excedencia voluntaria por incompatibilidad se declara de oficio o a instancia del interesado en los supuestos en que el funcionario ingresa en otro cuerpo, escala o categoría de la misma o distinta Administración que resulta incompatible con su condición anterior.  La excedencia por agrupación familiar, se concede a los funcionarios cuyo cónyuge resida en otro municipio por haber obtenido y estar desempeñado un puesto de trabajo de carácter definitivo, como funcionario de carrera o personal laboral de cualquier Administración pública, organismo público, entidades de derecho público, órganos constitucionales o del poder judicial y órganos similares de las CCAA, así como en la Unión Europea o en Organizaciones internacionales.  La excedencia para el cuidado de familiares, recoge el derecho que tienen los funcionarios a dos períodos distintos de excedencia. El primero para atender a cada hijo, tanto lo sea por naturaleza como por adopción o por acogimiento permanente o pre adoptivo. El segundo, para atender al cuidado de un familiar que se encuentre a su cargo, hasta el segundo grado inclusive de consanguinidad o afinidad, que por razones de edad, accidente, enfermedad o discapacidad no pueda valerse por sí mismo, y no realice actividades retributivas. La excedencia por cuidado de familiares está sometida a los siguientes límites: a) Duración de tres años como máximo. En el supuesto de cuidado de cada hijo el plazo se cuenta desde la fecha de nacimiento o, en su caso, de la resolución judicial o administrativa de adopción. b) El período de excedencia es único por cada sujeto causante. Cuando un nuevo sujeto causante diera origen a una nueva excedencia, el inicio del período de la misma pondrá fin al que se viniera disfrutando. c) En el caso de que dos funcionarios generasen el derecho a disfrutarla por el mismo sujeto causante, la Administración podrá limitar su ejercicio simultáneo por razones justificadas relacionadas con el funcionamiento de los servicios. Y en cuanto a los efectos ocasionados por este tipo de excedencia son los siguientes: a) El puesto de trabajo, desempeñado se reservará, al menos, durante dos años. Transcurrido este período, dicha reserva lo será aun puesto en la misma localidad y de igual retribución. b) El tiempo de permanencia en esta situación será computado a efectos de trienios, carrera y derechos pasivos. c) Los funcionarios en esta situación podrán participar en los cursos de formación que se convoquen por la Administración pública de referencia.  La excedencia por razón de violencia de genero sobre la mujer funcionaria, las funcionarias públicas víctimas de violencia de género, para hacer efectiva su protección o su derecho a la asistencia social integral, tendrán derecho a solicitar la situación de excedencia sin necesidad de haber 6

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prestado un tiempo mínimo de...