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Insegnamento di Scienza delle Finanze prof. Massimo D’Antoni

LA FORNITURA PUBBLICA DI BENI E SERVIZI In presenza di risorse o infrastrutture che determinano indivisibilità nel consumo (beni pubblici) o nella produzione (monopoli naturali), l’azione pubblica può garantire beni e servizi che i privati non fornirebbero o fornirebbero in misura insufficiente 1 I beni pubblici: non rivalità e non escludibilità 2 La fornitura efficiente di beni pubblici 3 L’insufficienza della fornitura volontaria e la fornitura pubblica La fornitura pubblica 4 La fornitura di beni non rivali ma escludibili 5 Economie di scala e monopoli naturali È proprio necessario regolamentare un monopolio naturale? 6 La tariffazione dei servizi in monopolio Tariffazione al costo marginale e al costo medio Monopolio multimercato e regola dell’elasticità inversa Tariffe in due parti Tariffe, efficienza ed equità 7 La delega ai privati: aste, authority, incentivi Le aste per i servizi in monopolio La regolazione incentivante

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Nelle economie avanzate di mercato, la maggior parte dei beni di consumo e dei servizi sono forniti da imprese operanti su mercati concorrenziali, che allocano i fattori produttivi ai loro diversi possibili impieghi e i beni prodotti ai consumatori attraverso il sistema dei prezzi. Alcuni beni fanno tuttavia eccezione. Abbiamo innanzitutto quei beni che, non essendo suscettibili di appropriazione individuale, possono essere consumati solo collettivamente: si pensi alla tutela e protezione del territorio e degli spazi pubblici di una città, alla conservazione di un monumento, o a beni immateriali come il mantenimento dell’ordine pubblico o la difesa del Paese da possibili aggressioni esterne. La presenza di indivisibilità nel consumo, il fatto che la quantità fornita non possa essere suddivisa tra gli individui di una collettività ma possa essere da essi consumata solo congiuntamente, rende inapplicabile per tali beni la logica che governa le interazioni di mercato, per la quale il consumo di un bene da parte di

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un individuo dipende dalla quantità individualmente acquistata e dal pagamento del relativo prezzo. Vi sono poi beni, o più tipicamente servizi, la cui fornitura richiede l’accesso a infrastrutture o risorse che non è possibile o è economicamente non conveniente duplicare, e per via di questa loro unicità sono oggetto di proprietà collettiva: pensiamo ai servizi di trasporto ferroviario, alla gestione della rete autostradale, alla fornitura di acqua potabile, e così via. Anche in questo caso è presente un elemento di indivisibilità, dal momento che la fornitura del servizio a una pluralità di individui richiede l’utilizzo contestuale della medesima risorsa o infrastruttura, che una volta realizzata dovrà essere da tutti utilizzata per l’accesso al servizio. Entrambe le categorie di beni hanno caratteristiche, relative alle modalità di consumo o alla natura delle risorse necessarie a produrli, che rendono una loro fornitura attraverso il mercato impossibile o socialmente non desiderabile. La principale differenza è che nella prima categoria di beni non è possibile selezionare chi possa accedere al consumo del bene, mentre nella seconda tale possibilità esiste. L’analisi economica chiama beni pubblici i primi, mentre si riferisce ai secondi, a seconda dei casi, come beni di club o monopoli naturali, anche se è possibile trovare altre denominazioni, quali beni pubblici escludibili (a sottolineare affinità e differenze con la prima categoria di beni) o beni artificialmente scarsi. Nei prossimi paragrafi chiariremo meglio le caratteristiche di tali beni, evidenziandone le proprietà e le conseguenze che queste proprietà hanno per la fornitura degli stessi. In particolare, evidenzieremo come la fornitura di mercato determini un’allocazione inefficiente di tali beni e come l’intervento pubblico possa correggere tale inefficienza. In questo modo daremo conto del fatto che in molti casi la fornitura di questi beni o servizi è direttamente affidata ad un soggetto pubblico (lo Stato, le Regioni, i Comuni ecc.) o comunque posta sotto il controllo di un’autorità pubblica (il servizio idrico, i trasporti, ecc.).

1 I beni pubblici: non rivalità e non escludibilità I risultati di efficienza stabiliti dai teoremi fondamentali dell’economia del benessere valgono nel caso di scambi effettuati in mercati concorrenziali che riguardano beni privati. Perché il mercato funzioni, è necessario che dal bene possa essere escluso chi non ha pagato un prezzo per poterlo utilizzare o consumare; il bene deve essere cioè escludibile per chi non goda su di esso di un diritto. D’altra parte, per i beni oggetto di scambio il consumo o utilizzo da parte di un individuo è incompatibile con il consumo o il contemporaneo utilizzo da parte di altri individui: si tratta cioè di beni che presentano la caratteristica della rivalità nel consumo. Se escludibilità e rivalità caratterizzano un bene privato, l’assenza di entrambe queste due proprietà individua i cosiddetti beni pubblici. Nell’ambito dell’analisi economica, sono detti beni pubblici puri i beni caratterizzati da – non escludibilità: una volta fornito il bene, è impossibile (o comunque molto costoso, al punto da non risultare conveniente) impedire ad altri individui di consumarlo; – non rivalità: una volta fornito il bene, il suo consumo da parte di un individuo non Massimo D’Antoni, 24 ottobre 2019 — Materiale didattico protetto da licenza Creative Commons 4.0 (BY NC ND)

La fornitura pubblica di beni e servizi

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diminuisce se lo stesso bene viene consumato anche da altri individui; ovvero, una volta che il bene è fornito al primo individuo, il costo aggiuntivo di fornirlo ad altri individui è nullo. Queste due caratteristiche precisano in cosa consista l’elemento di indivisibilità nel consumo evocato nell’introduzione al capitolo. Possiamo pensare dunque ai beni pubblici come beni suscettibili di consumo congiunto da parte di una collettività (rappresentata da un gruppo di dimensione variabile, da pochi individui a un’intera collettività o, nel caso dei beni pubblici globali, l’intera umanità). Se dunque per un bene privato in equilibrio la quantità totale fornita deve essere la somma delle quantità consumate dagli individui x1 + x2 + · · · = X e ciascuno consumera solo la quantità acquistata, nel caso di un bene pubblico la quantità complessivamente fornita verrà contemporaneamente consumata da tutti gli individui, indipendentemente da chi l’abbia acquistata o ne abbia sostenuto il costo di produzione y1 = y2 = · · · = Y . Utilizzando la nostra definizione, vediamo dunque che beni pubblici puri, che possiedono cioè le due caratteristiche descritte, sono – – – – –

la tutela dell’ambiente un’attrazione naturale/paesaggistica l’organizzazione di un servizio anti-incendio la manutenzione e l’illuminazione stradale, i servizi di polizia urbana i servizi di informazione, le trasmissioni televisive (in assenza di una tecnologia che ne consenta la trasmissione crittata) – beni immateriali quali la fiducia reciproca, la condivisione di un linguaggio e l’adesione a comuni norme di comportamento – . . . o anche un’equa distribuzione del reddito in una società attenta all’equità Non sono invece beni pubblici nel senso indicato l’assistenza sanitaria e i servizi di trasporto (che pure sono spesso indicati come “servizi pubblici”), in quanto si tratta di beni a domanda individuale, la cui fornitura a un individuo preclude la possibilità di fornitura ad altri individui (rivalità) e può essere esclusa nel caso in cui l’individuo si rifiuti di pagare. È bene dunque sottolineare che, nella terminologia utilizzata dagli economisti, un bene si definisce pubblico in relazione alle condizioni del suo consumo o utilizzo, non sulla base del fatto che essi siano forniti da un soggetto pubblico. Vi potranno dunque essere beni pubblici forniti privatamente, così come vi sono beni e servizi forniti dallo Stato che non sono beni pubblici. Inoltre, la presenza delle due caratteristiche che definiscono il bene pubblico può modificarsi nel tempo per effetto dell’innovazione tecnologica: con riguardo all’escludibilità, si pensi alla possibilità di regolare l’accesso alle trasmissioni via etere mediante sistemi di crittazione del segnale. Un altro aspetto che è bene chiarire è che il fatto che ciascuno dei membri di una collettività possa (o molto spesso debba) consumare il bene pubblico nella stessa quantità non implica in alcun modo che il beneficio che gli individui ne traggono sia Massimo D’Antoni, 24 ottobre 2019 — Materiale didattico protetto da licenza Creative Commons 4.0 (BY NC ND)

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per tutti il medesimo. Come vedremo, il problema di stabilire quale sia la quantità ottimale di bene pubblico da fornire nasce quasi sempre proprio dal fatto che gli individui gli attribuiscono un valore diverso, e tale valore è in generale difficile da determinare. Dal fatto che la contrapposizione tra beni pubblici e beni privati sia definita in relazione a due proprietà distinte discende la possibilità di tipologie di beni intermedie rispetto ai due casi polari, che godono di una delle due proprietà ma non dell’altra o che presentano una o entrambe le proprietà in misura solo parziale. La non rivalità in condizioni di escludibilità individua i cosiddetti beni pubblici escludibili, detti anche beni pubblici artificialmente scarsi o beni di club; per effetto dell’escludibilità, l’accesso a tali beni può essere condizionato al pagamento di un prezzo, come avviene nei casi in cui per l’accesso a un’infrastruttura o un bene suscettibile di consumo congiunto (si pensi a un ponte, a un parco o a un’opera d’arte) è richiesto il pagamento di un biglietto. Si parla di beni di club perché questa è la situazione tipica di un gruppo di individui che decide di condividere alcune risorse (ad esempio, un campo da tennis) consentendo l’accesso ai soli membri. Un altro esempio di bene di club è una cooperativa di consumo, ove sia previsto per i membri l’acquisto di beni a condizioni agevolate (in questo caso si acquistano beni privati, il bene pubblico è la possibilità di godere di uno sconto o di beni di qualità particolare). D’altra parte, l’impossibilità di esclusione in presenza di rivalità si presenta nel caso dei beni o risorse comuni (commons in inglese) che possono essere sfruttate o utilizzate da chiunque ma il cui consumo determina progressivo depauperamento ed esaurimento. L’esempio più spesso citato è quello della pesca in un lago: l’aumento del numero dei pescatori riduce la quantità del pescato per ciascuno ma potrebbe non essere possibile impedire a chiunque lo voglia di dedicarsi alla pesca. Il risultato sarà in questo caso un eccesso di utilizzo della risorsa. L’ecologo Garret Harding coniò a questo riguardo l’espressione “tragedia dei beni comuni” per indicare il rischio di esaurimento delle risorse naturali che deriverebbe da un loro utilizzo non regolato e determinato dai soli incentivi individuali. Vi sono infine beni che hanno caratteristica di bene privato ma il cui consumo presenta anche una dimensione “pubblica”, in quanto porta a benefici (non rivali e non escludibili) per la collettività nel suo insieme. Si pensi all’istruzione: da essa trae beneficio in primo luogo l’individuo che ne fruisce, ma l’aumento del livello di istruzione in una collettività va a beneficio di tutti quanti. Notiamo a questo riguardo la vicinanza tra il concetto di bene pubblico e quello di esternalità (con altro linguaggio, potremmo esprimere lo stesso concetto dicendo che l’istruzione genera un’esternalità a vantaggio dell’intera collettività). Riassumiamo le distinzioni descritte nella tabella. ESCLUDIBILITÀ NON ESCLUDIBILITÀ

RIVALITÀ beni privati risorse comuni (commons)

NON RIVALITÀ beni di club beni pubblici puri

L’assenza di rivalità o di escludibilità dà luogo, come vedremo ad un fallimento del mercato. In tutti i casi diversi da quello dei beni privati (beni rivali ed escludibili), l’azione non coordinata degli individui attraverso il mercato porta infatti ad Massimo D’Antoni, 24 ottobre 2019 — Materiale didattico protetto da licenza Creative Commons 4.0 (BY NC ND)

La fornitura pubblica di beni e servizi

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un utilizzo inefficiente, anche se è diverso il modo in cui si può manifestare tale inefficienza a seconda di quale sia la proprietà non soddisfatta. Se la non escludibilità rende impossibile condizionare la fruizione del bene al pagamento di un prezzo, precludendo in modo evidente la realizzazione l’allocazione delle risorse tramite il mercato, la non rivalità rende inefficiente l’esclusione anche quando questa è possibile. Nelle pagine che seguono ci occuperemo innanzitutto dell’inefficienza nel caso di fornitura su base volontaria di un bene non rivale e non escludibile (un bene pubblico puro), per passare successivamente a considerare i problemi di fornitura di un bene pubblico escludibile.

2 La fornitura efficiente di beni pubblici Il modo più semplice e intuitivo per analizzare la differenza tra fornitura efficiente di beni pubblici e di beni privati è quella di considerare il consueto confronto tra benefici e costi marginali in un contesto di equilibrio parziale, tramite le curve di domanda e offerta. Sia nel caso di bene privato che di bene pubblico, supponiamo che gli individui ricevano un beneficio crescente al crescere della quantità consumata del bene, e che tale beneficio aumenti a tassi via via decrescenti; consideriamo cioè che il beneficio marginale sia decrescente al crescere della quantità. Si tratta di un’ipotesi standard nell’analisi del consumo, che dà luogo ad una curva decrescente che, se letta come quantità in funzione del prezzo massimo che l’individuo è disponibile a pagare per un’unità aggiuntiva del bene, possiamo interpretare come curva di domanda individuale. Sappiamo che nel caso di un bene privato l’efficienza richiede che ciascun individuo consumi una quantità di bene tale che il beneficio marginale sia lo stesso per ciascun individuo e sia pari al costo marginale di produzione associato alla quantità complessiva di bene prodotto. BM1 = BM2 = C M La quantità efficiente di bene privato prodotto sarà dunque individuata dall’incontro tra le curve di offerta e domada aggregata, dove quest’ultima è ottenuta come somma orizzontale (cioè somma per quantità) delle domande individuali, come illustrato nella figura 1 nel caso di due soli individui. La situazione è quella illustrata nella figura Nel caso di un bene pubblico, gli individui consumeranno congiuntamente la quantità totale prodotta, e quindi il beneficio marginale per la collettività sarà dato dalla somma dei benefici marginali individuali in corrispondenza di tale quantità, che in condizioni di efficienza deve essere uguale al costo marginale quando la quantità di bene pubblico è ottimale. In tale caso avremo: BM1 + BM2 = C M Il livello ottimale si otterrà dunque in corrispondenza dell’incontro tra la curva di offerta (curva del costo marginale) e una curva ottenuta come somma verticale delle curve di domanda (curve del beneficio marginale), come illustrato nella figura 2. La diversa condizione di efficienza ottenuta nei due casi ci suggerisce che il mercato, istituzione che abbiamo visto essere in grado di garantire un’allocazioMassimo D’Antoni, 24 ottobre 2019 — Materiale didattico protetto da licenza Creative Commons 4.0 (BY NC ND)

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BM2 BM1 CM

x1

x2

x1 + x2 = X

Figura 1. Condizione di efficienza nel caso di un bene privato

BM2 BM1 + BM2

BM1

y2 = Y CM

y1 = Y

Y

Figura 2. Condizione di efficienza nel caso di un bene pubblico

ne efficiente nel caso di beni privati, possa non garantire un analogo desiderabile risultato nel caso di un bene pubblico. Per affrontare con maggiore approfondimento questo punto è necessario però comprendere come avvenga nel caso di un bene pubblico l’interazione tra individui che agiscono in modo indipendente e non coordinato (o coordinato dal solo sistema dei prezzi, come nel caso di un mercato concorrenziale). Nel box di approfondimento che segue forniamo una derivazione formalmente più rigorosa della condizione di efficienza in un’economia con beni pubblici e privati. La condizione marginale di efficienza in presenza di beni pubblici Il fatto che le curve di domanda debbano essere sommate verticalmente, ovvero che la condizione di efficienza nella produzione debba riflettere la condizione di Í eguaglianza tra costo marginale e somma dei benefici marginali (CM = i BMi ) può essere derivata in modo più rigoroso come condizione di ottima allocazione di

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La fornitura pubblica di beni e servizi

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due bene, uno pubblico e uno privato, in una semplice economia composta da due individui. Il nostro problema è quello di caratterizzare un’allocazione efficiente quando la scelta è tra produrre un bene privato in quantità X oppure un bene pubblico in quantità Y e dobbiamo decidere come allocare X tra i due individui (la quantità di bene pubblico sarà invece consumata per intero da entrambi gli individui congiuntamente). In termini più formali, dobbiamo trovare le condizioni che fanno di un’allocazione (x1, x2, Y ), dove x1 e x2 sono le quantità di bene privato consumate dai due individui e x1 + x2 = X, un’allocazione efficiente, ovvero un’allocazione che risolve il problema max U 1 (x1, Y )

x1, x2,Y

s.v.

U 2 (x2, Y ) = u¯ X = F(Y )

Ricordiamo che un’allocazione è efficiente in senso paretiano se, tra tutte le allocazioni possibili, massimizza l’utilità di un individuo (in questo caso l’individuo 1) per data utilità degli altri individui (in questo caso l’individuo 2). La condizione Y = f (X) mi indica, sulla base della tecnologia e dei fattori disponibili, quali siano le combinazioni di quantità totale X e Y possibili — per la precisione, la funzione F(Y ) va intesa come massima quantità di X producibile in funzione della quantità prodotta di Y ; la funzione rappresenta dunque la frontiera delle possibilità produttive (FPP), ed è decrescente. Dunque, le condizioni che definiscono la soluzione ottimale del problema sopra formulato sono quelle che individuano l’allocazione cercata. Possiamo risolvere il problema graficamente. Nella figura abbiamo tracciato sia la curva di indifferenza U 2 per l’individuo 2, corrispondente al livello di utilità fissato u, ¯ sia la frontiera X = F(Y ). Selezionando una quantità Y , sulla figura possiamo individuare la quantità di bene privato x2 necessaria a garantire (per dato Y ) il livello di utilità u¯ all’individuo 2 e, per differenza tra la quantità producibile X = F(Y ) e x2 , la quantità x1 = X − x1 disponibile per il consumo dell’individuo 1. Procedendo per ciascun possibile valore di Y , troviamo l’insieme delle combinazioni di Y X e di x1 che restano all’individuo 1 dopo che U2 abbiamo garantito il livello di utilità richieFPP sto all’individuo 2. Tali combinazioni possono essere tracciate su una curva (vedi grafico inferiore) che denominiamo curva residuale delle possibilità di consumo per 1. La curva è 1 chiaramente la differenza verticale tra le due x curve del grafico superiore, la FPP e la curva 2 x di indifferenza U 2 . Y Dal momento che la curva residuale incorpoX − x2 1 U ra entrambi i vincoli del nostro problema, la soluzione ottimale si può agevolmente trovare in corrispondenza del punto su tale curE va che realizza la massima utilità dell’indivi- 1 x duo 1, cioè il punto di tangenza con la curY 1 va di indifferenza più elevata U . Tale punto (E) corrisponderà all’allocazione efficiente cercata.

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È chiaro che scegliendo un diverso livello u¯ di ut...