2 Potestades Administrativas PDF

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LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS LA LEY 17452/2011 Las potestades administrativas son poderes jurídicos reconocidos expresamente por el Ordenamiento Jurídico, que atribuyen a las Administraciones Públicas, titulares de los mismos, una habilitación para desarrollar actuaciones ejecutivas específicas que produzcan efectos actuales o potenciales sobre los particulares y sus ámbitos de interés, en una esfera concreta y que tienen por objeto la satisfacción de los intereses generales. En esta práctica profesional examinamos el régimen general de las potestades administrativas.

□ INTRODUCCIÓN Las potestades administrativas pueden definirse como las prerrogativas que corresponden a la Administración Pública para el cumplimiento de sus fines, y que le permiten ejercer sus funciones desde una posición de preeminencia jurídica que se concreta en la sujeción, general o especial, de los administrados a los actos que la Administración dicta en ejercicio de estas potestades. La potestad administrativa es, en esencia, la manifestación en un ámbito específico de relaciones jurídicas del poder público genérico del que está investida la Administración, y constituye un elemento definitorio básico del estatuto de la Administración en cuanto sujeto del Derecho administrativo. En definitiva, se trata de títulos de intervención que deben desarrollarse o ejecutarse para lograr las finalidades especialmente previstas por el ordenamiento al establecerlos y caso de no aplicarse de este modo los actos y disposiciones a través de los cuales se canalizan serán objeto de un vicio de desviación de poder. La justificación de la exorbitancia que supone atribuir a la Administración Pública estas potestades reside en la satisfacción del interés público al que de modo inmediato tiene que tender toda la conducta administrativa, por mandato del artículo 103 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) (CE) (1) . El concepto de potestad se delimita a través de su comparación con el derecho subjetivo dado que ambas figuras constituyen poderes jurídicos en tanto que facultades otorgadas por el ordenamiento jurídico a determinados sujetos. Pero mientras que los derechos subjetivos se caracterizan por tener su origen en relaciones jurídicas concretas, consistir en una pretensión concreta y objeto específico y tener correspondencia con un deber atribuido a un sujeto obligado; la potestad no tiene su origen en ningún tipo de relación, pacto, negocio o acto singular, sino que tiene un carácter genérico y se refiere a un ámbito de actuación previamente definido por la Ley; además, no consiste en una pretensión concreta, sino en una posibilidad general y abstracta de producir efectos de los cual pueden surgir relaciones jurídicas particulares; en consecuencia, puede decirse que la potestad no se corresponde con ningún deber sino que consiste en un mero sometimiento de los sujetos a soportar los efectos derivados del ejercicio de la misma esta sujeción puede resultar ventajosa o desventajosa para los sujetos en función de que la potestad les genere un beneficio o, por el contrario, un gravamen. Por ello puede decirse que frente a la potestad no se encuentra un sujeto concreto gravado sino que se da una situación de sometimiento que el ejercicio de la potestad es susceptible

de generar. Es preciso subrayar que las potestades administrativas no se originan en actos jurídicos determinados, sino que tiene su origen en el ordenamiento jurídico, es decir, un origen legal y no contractual. En consecuencia, son inalienables, irrenunciables e indisponibles y el titular de la potestad puede ejercitarla o no, pero no puede trasferirla; pero la potestad es asimismo imprescriptible aunque su ejercicio pueda ser sometido a caducidad. Finalmente, las potestades administrativas no son susceptibles de modificación por su titular sino que es preciso el concurso de la Ley para alterarlas o extinguirlas.

□ CARACTERÍSTICAS GENERALES El ejercicio de potestades administrativas siempre se encuentra condicionado por el respeto al principio de legalidad. El Tribunal Supremo tiene definida la potestad como una expresión de supremacía administrativa por razón del interés general (2) en consecuencia se trata de una figura jurídica que no debe con el privilegio o la derogación subjetiva singular del ordenamiento común que no tiene justificación en una finalidad objetiva superior (3) . La potestad administrativa no puede existir sin previa habilitación regulada por el ordenamiento jurídico; por ello, cualquier acción administrativa, para que sea válida, debe basarse en la previa habilitación normativa. En estos casos el ordenamiento jurídico atribuye, a la Administración Pública en cuestión, potestades concretas y, a su vez, la habilita, expresamente, para actuar, incluso en casos en que la actividad administrativa no sea, strictu sensu, manifestación del ejercicio de una potestad específica. Por ello, puede distinguirse entre potestades administrativas y derechos subjetivos de la Administración, que son ambas especies del género poder jurídico (4) . Pero, como, acertadamente, ha declarado el Tribunal Constitucional tampoco deben confundirse las potestades administrativas con aquellos mecanismos privilegiados o exorbitantes que el ordenamiento jurídico atribuye a las Administraciones Públicas titulares de aquéllas para su ejercicio; esto es, con las prerrogativas funcionales (5) , de las que se sirven aquéllas para actuar efectivamente las potestades es el caso de figuras como la autotutela, sea declarativa o ejecutiva. No obstante, hay casos en que la diferencia entre la figura de la potestad y la de la prerrogativa es bastante difusa. Con todo puede decirse que las potestades administrativas presentan las siguientes características: 

a) Necesaria previsión normativa. La potestad normativa no existe sin regulación previa, por razón del principio de legalidad, salvo que entendiéramos que pueden existir potestades implícitas.

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b) Generalidad y abstracción. La potestad administrativa no tiene origen en una relación jurídica concreta, sino que procede directamente del ordenamiento jurídico. Asimismo, no consiste en una pretensión particular, sino en la posibilidad abstracta de desarrollar actuaciones gubernativas productoras de efectos jurídicos.

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c) Ausencia, al menos inicial, de una posición concreta de sujeto obligado a su cumplimiento, semejante a la de las relaciones obligatorias civiles.

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d) Vinculación plena al interés público de la administración. e) Obligatoriedad de ejercicio. Las potestades administrativas son de ejercicio imperativo para la Administración titular de las mismas que no sólo puede, sino que debe ejercerlas, en tanto no concurra prescripción o caducidad del plazo para hacerlas efectivas en un caso concreto. Esto ha de entenderse sin perjuicio de que se hayan sucedido intentos anteriores de ejercicio de la potestad que, por las razones que sean, hayan sido anulados en sede de revisión administrativa o judicial.

Se pueden señalar potestades administrativas específicas cuya cobertura está en la Ley; no obstante, la exigencia de ajuste estricto a la Ley (6) debe matizarse. Así, es posible que el legislador deje de regular minuciosamente determinada materia, o bien que la propia Ley permita que la Administración, por vía reglamentaria, complete la acción del legislativo, siempre que ello no suponga una innovación respecto de la Ley (7) , o lo que es lo mismo, que la habilitación no siempre debe ser aprobada mediante una Ley formal, sino que puede intervenir en ella la potestad reglamentaria de la Administración Pública. 

f) Carácter indisponible e irrenunciable. Las exigencias del interés público que justifican la potestad administrativa implican que su actuación no puede encontrar límite en los convenios que la administración haya concluido con los administrados. Por ello, no resulta admisible la disposición de la potestad administrativa por vía contractual (8) , en relación con la potestad de innovación en el ámbito de la contratación pública. Por ejemplo, en materia de urbanismo la potestad de planeamiento, a través de convenios urbanísticos, sin perjuicio, como ha reconocido el Tribunal Supremo, de las consecuencias que en otros ámbitos como la responsabilidad por incumplimiento o la responsabilidad patrimonial, pueda desencadenar la eliminación de dichos convenios (9) .

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g) Intransmisibilidad. La Administración Pública titular de la potestad no puede enajenar o transmitir la misma, sin perjuicio de poder emplear técnicas de alteración del ejercicio de la competencia para ejercerla. De acuerdo con ello, no resulta técnicamente posible que sujetos de Derecho privado actúen las potestades administrativas o, incluso, participen en su ejercicio como mandatarios o delegados de la Administración titular, al menos en cuanto pueda suponer desarrollar funciones o actuaciones de poder público si bien existen algunos ejemplos que siguen un criterio contrario (10) .

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h) Territorialidad. Como consecuencia de su vinculación al ejercicio del poder público y su carácter de policía, las potestades administrativas sólo se pueden ejercer en el territorio propio de la Administración titular sea nacional, autonómica o local, a partir de hechos jurídicos producidos en dicho territorio o sobre sujetos vinculados o que tengan cierta conexión con el mismo. Lo cual debe entenderse sin perjuicio de que sean ejecutables los actos derivados de la potestad ejercida fuera de dicho ámbito territorial, por medio de la colaboración de otras Administraciones Públicas. En todo caso, el ejercicio de potestades administrativas fuera del territorio nacional no es posible, salvo su ejercicio en misiones diplomáticas, aeronaves o naves españolas.

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i) Carácter fiduciario, en la medida en que no hay identidad necesaria entre el titular de la potestad —siempre una Administración Pública— y el beneficiario último de las consecuencias de su ejercicio, que puede ser un particular.

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j) Inmodificabilidad por parte de la Administración Pública titular. Para alterar los términos de la potestad administrativa no basta la voluntad de los sujetos implicados en su ejercicio, sino que es necesaria la alteración normativa previa y genérica.

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k) No sujeción a transacción, ya en su contenido abstracto ya en las consecuencias de su actuación en casos concretos. Por ello, las potestades administrativas no pueden someterse a arbitraje, mediación u otros mecanismos similares de composición, salvo previsión legal concreta respecto de sectores específicos (11) .

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l) Objetividad, en el sentido, expresado por el Tribunal Supremo, de que la potestad no se ejerce para satisfacer una finalidad o intención subjetiva del titular del órgano que la actúa, sino el fin público al que atiende (12) .

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m) Posibilidad de ejercicio reiterado mientras esté abierto el plazo de prescripción, en su caso, al que se sujete su actuación, no obstante los intentos previos inválidos de aplicación de

la potestad de que se trate, incluso la sancionadora. Como excepción se ha formulado, en el ámbito de la potestad tributaria, la denominada teoría del tiro único, según la cual el derecho a liquidar o comprobar valores por parte de la Administración Tributaria sólo puede ejercerse una vez; por lo que, si la Administración no prueba el valor comprobado o no liquida correctamente, se extingue su derecho a tal liquidación o comprobación.  

n) Carácter no ilimitado, especialmente las potestades de policía. ñ) No sujeción, como regla, a imposición. En relación con las potestades relativas a la ordenación territorial y el urbanismo (13) .

Todo lo anterior salvo de la potestad sancionadora en el ámbito tributario, cuyo ejercicio se haya abortado por caducidad procedimental, pues en tal caso no se puede incoarse otro procedimiento posterior por los mismos hechos (14) . En la LGT se recoge expresamente en diversos supuestos la posible reiteración del ejercicio de la potestad (15) . En relación con el ejercicio reiterado de la potestad, el Tribunal Supremo ha considerado, en contra de lo anterior, que la anulación de un acto administrativo no significa en absoluto que decaiga o extinga el derecho de la Administración Tributaria a retrotraer actuaciones y volver a actuar, pues los actos administrativos faltos de motivación o viciados, son anulables (16) . Sin embargo, la Administración no sólo está facultada para dictar uno nuevo en sustitución del anulado, sino que está obligada a ello, en defensa del interés público y de los derechos de la Hacienda Pública. No obstante, lo anterior debe modularse por fuerza de los principios de buena fe y equidad, pues la reiteración de anulaciones hasta que la Administración acierte no puede decirse que sea lo más compatible con la tutela judicial efectiva que proclama la Constitución en su artículo artículo 24 (17) . El contenido de las potestades administrativas no es ilimitado. Su actuación se ha de regir siempre por el principio de proporcionalidad y así lo recogen diversas normas de nuestro ordenamiento que regulan esta figura (18) de forma que se contemplen los distintos intereses en juego, siempre que tengan relevancia bastante para merecer protección jurídica (19) . Es esencial al correcto ejercicio de las potestades administrativas su canalización mediante el correspondiente procedimiento administrativo, pues éste es el camino que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración (20) . El procedimiento administrativo es garantía tanto de los derechos individuales como de orden de la Administración y de Justicia y acierto de sus resoluciones. Los trámites procedimentales han de ser entendidos como garantía para los administrados, para propiciar el acierto en las decisiones y como protección frente al ejercicio precipitado o desmedido de la potestad administrativa (21) . El exceso en el ejercicio de la misma equivale a su ausencia, desde el prisma de la validez del acto producido (22) . En el actuar de las potestades no queda excluida, necesariamente, la consideración de la oportunidad, aunque normalmente, sea un condicionante meramente accesorio. Influye intensamente en el ejercicio de la potestad reglamentaria (23) . El sujeto afectado por el ejercicio de la potestad administrativa puede ser otra Administración Pública que se encuentre en una determinada situación de sujeción respecto de la actuante (24) , lo que supone modular en ciertos aspectos la ejecución forzosa de los actos en los que se concreta aquélla.

□ RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS Nuestro ordenamiento jurídico carece de una definición positiva del concepto de potestad administrativa, y tampoco recoge una enumeración general y exhaustiva de las potestades que tiene atribuidas la Administración Pública. No obstante, existen varios preceptos que permiten, al menos, perfilar el conjunto de potestades administrativas: 

a) La propia Constitución contiene referencias a algunas de las potestades más características, como la expropiatoria (25) o la reglamentaria (26) .

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b) La Ley de Bases de Régimen Local (LA LEY 847/1985) contiene una relación de las potestades propias de las entidades locales, que es en buena medida extrapolable a las demás Administraciones Públicas de índole territorial. Las potestades a las que se refiere el citado precepto son las siguientes: reglamentaria, de autoorganización, tributaria y financiera, de programación o planificación, expropiatoria, de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes, de ejecución forzosa, sancionadora, y de revisión de oficio de sus actos y acuerdos (27) .

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c) Algunos Estatutos de Autonomía también se aproximan a la enumeración de las potestades propias de la Administración regional correspondiente (28) .

Las Administraciones Públicas de base territorial son las que pueden ejercer este conjunto de potestades administrativas, mientras que las Administraciones de índole institucional reciben de la Ley la capacidad de ejercer sólo determinadas potestades, limitadas normalmente al ámbito material en el que desarrollan sus competencias (29) . La doctrina y la jurisprudencia han destacado diversos caracteres características de las potestades administrativas: 

a) El ejercicio de potestades administrativas abarca subjetivamente toda la diversidad de órganos de las Administraciones Públicas en la extensión que a este concepto legal reconoce la Ley.

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b) La actividad administrativa puede consistir tanto en un «hacer activo» como en una deliberada pasividad cuando, en el órgano administrativo competente, concurre una obligación específica de actuación positiva de conformidad con la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo que se ha pronunciado en este sentido (30) .

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c) Aunque el terreno más apropiado para su desarrollo es el de la denominada actividad discrecional de la Administración, no hay obstáculo que impida de antemano su aplicación, pues si el vicio de desviación de poder es más difícil aislarlo en el uso de potestades o facultades regladas, no lo es menos el hecho de que nada se opone a la eventual coexistencia en los elementos reglados del acto producido para cubrir, precisamente, esa desviación de poder del la finalidad concreta a la que había asignado la norma de regulación.

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d) Por lo que hace a la prueba de los hechos en estos casos y siendo bastante difícil de obtener una prueba directa, resulta viable a juicio del Tribunal Supremo acudir a la prueba de presunciones que exigen unos datos completamente acreditados, al amparo del artículo 1.249 del Código Civil (LA LEY 1/1889), de la persecución de una finalidad diferente de la prevista en la norma y por ello estamos ante la figura de la desviación de poder.

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e) Finalmente la necesaria constatación de que en la génesis del acto administrativo se detecta la concurrencia de una causa ilícita, reflejada en la disfunción manifiesta entre el fin objetivo que emana de su naturaleza y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo instrumental propuesto por el órgano administrativo que decide, se erigen como elemento determinantes para la estimación de la desviación de poder.

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f) El Tribunal Supremo ha reiterado en numerosas ocasiones que, el vicio de desviación de poder, consagrado a nivel constitucional (31) , precisa para poder ser apreciado que quien lo invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde, los pruebe cumplidamente, no se funde en meras opiniones subjetivas ni suspicacias administrativas, ni tampoco se base en una oculta intención que lo determine (32) .

Hay que tener en cuenta que es a través de las potestades administrativas como se materializa el denominado poder público el cual tiene su concreción jurídica en un conjunto de potestades singulares que se atribuyen a las Administraciones Públicas por el ordenamiento jurídico. La potestad administrativa atribuye un poder de actuación frente a ámbitos indeterminados de sujetos potencialmente sometidos a la misma y estos efectos jurídicos pueden consistir en gravamen de cuyo ejercicio surjan obligaciones, deberes, cargas o restricciones que convierte el poder público situaciones jurídicas de exigencia concreta y específica. La Ley define y atribuye potestades a la Administración y la acción administrativa constituye el ejercicio de dichas potestades, ejercicio que crea, modifica, extingue o ejercita relaciones jurídicas concretas.

□ LÍMITES AL EJERCICIO DE LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS El hecho de que las potestades se ejerzan en condiciones de supremacía jurídica por parte de la Administración titular de las mismas, esto es, en régimen de autotutela, no puede suponer, en modo alguno, que su ejercicio se halle exento de limitaciones. Al contrario, las potestades administrativas han de ejercerse con estricto respeto a las siguientes limi...