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Diritto internazionale di Benedetto Conforti INTRODUZIONE 1. Definizione del diritto internazionale. Precisazioni terminologiche. Il diritto internazionale può essere definito come il diritto della “comunità degli stati”. Esso trova fondamento nella cooperazione fra gli stati che si impegnano a rispettarlo per mezzo di norme costituzionali [l’ordinamento italiano all’art 10 comma 1 della costituzione]. Compito fondamentale del diritto internazionale è regolare i rapporti fra gli stati creando diritti ed obblighi. Un tempo il diritto internazionale si occupava solamente di materie esterne (ad es. immunità diplomatiche, alleanze, condotta di guerra) oggi il diritto internazionale ha subito una radicale trasformazione, occupandosi di regolare i rapporti economici, commerciali, sociali. Materie che un tempo erano disciplinate per mezzo di norme nazionali e che oggi vengono trattate all’interno di convenzioni internazionali. Questa trasformazione ha fatto entrare il diritto internazionale negli ordinamenti dei singoli stati, rendendolo un diritto destinato ad essere amministrato ed applicato dai giudici nazionali. Il diritto internazionale viene anche chiamato diritto internazionale pubblico in contrapposizione al diritto internazionale privato. Quest’ultimo è costituito da quelle norme statali che stabiliscono dei limiti all’applicabilità del diritto di quello stato, stabilendo quando esso deve trovare applicazione e quando invece debba applicarsi il diritto privato di un altro stato (si pensi ad es. alla conclusione di un contratto: se i contraenti appartengono a due nazionalità differenti, potranno decidere se applicare la disciplina contrattuale prevista nello stato dell’uno o dell’altro contraente). Non vi è dunque alcuna affinità fra diritto internazionale privato e diritto internazionale pubblico dal momento che appartengono ad ordinamenti diversi: il primo alla comunità degli Stati, il secondo all’ordinamento statale interno. 2. Quadro sintetico delle funzioni di produzione , accertamento ed attuazione coattiva del diritto internazionale.

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Analizzando le caratteristiche dell’ordinamento internazionale, è possibile distinguere 3 funzioni: la funzione normativa, la funzione di accertamento del diritto e la funzione di attuazione coattiva delle norme. 1)Funzione normativa: indica la produzione di norme nell’ambito della comunità internazionale. All’interno di questa funzione bisogna distinguere fra: a) le norme di diritto internazionale generale: che vincolano tutti gli stati. Di queste norme si occupa l’art 10 della costituzione statuendo che: “ L'ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute”. Dalla lettura della norma che parla di “norme internazionali generalmente riconosciute” si capisce che le norme di diritto internazionale generale sono norme consuetudinarie, esse si sono formate nell’ambito della comunità internazionale nel tempo e attraverso l’uso continuo, di cui si può affermare l’esistenza, solo se si dimostra che sono rispettate dagli Stati per prassi costante. La consuetudine è la fonte di primo grado del diritto internazionale; essa tuttavia, ha dato vita sinora ad una scarsa quantità di norme. b)Le norme di diritto internazionale particolare: che vincolano solamente gli stati che hanno partecipato alla loro formazione.Tipiche norme di diritto internazionale particolare sono quelle derivanti da accordi, patti, convenzioni o trattati internazionali, che vincolano solo gli Stati contraenti. Esse sono molto numerose e costituiscono la parte più rilevante del diritto internazionale. Sono fonte di secondo grado, poiché l’accordo è subordinato alla consuetudine (hanno infatti natura consuetudinaria le norme che regolano i requisiti di validità e di efficacia degli accordi). c) i procedimenti previsti da accordi: che costituiscono norme di diritto internazionale particolare detti anche fonti di terzo grado. Essi traggono la loro forza dagli accordi internazionali, che li prevedono, e sono vincolanti solo per gli Stati aderenti agli accordi da cui promanano. Si tratta di atti delle organizzazioni internazionali, ossia delle unioni tra Stati, come l’Onu, Comunità Europea, ecc. Queste organizzazioni non hanno potere vincolante nei confronti degli Stati membri e normalmente emettono raccomandazioni che sono mere esortazioni. Quando gli atti di queste organizzazioni sono vincolanti, invece, essi sono fonti gerarchicamente sottoposte agli accordi, perché prendono vita proprio dall’accordo (trattato istitutivo). Lo Stato, quindi, è vincolato alla decisione, perché si è impegnato a rispettarla con l’adesione all’accordo costitutivo dell’organizzazione. 2)funzione di accertamento giudiziario del diritto internazionale: l’amministrazione della giustizia, in ambito internazionale, avviene mediante arbitrato (che differisce dalla giurisdizione in quanto trova fondamento non nella legge ma nell’accordo delle parti che decidono di rimettere la regolamentazione della controversia a degli arbitri da loro selezionati). Anche la Corte Internazionale di giustizia, massimo organo giudiziario delle Nazioni Unite, ha funzione arbitrale. Nonostante quel che si è detto fin ora, alcune Corti internazionali, come ad es. le corti internazionali per i crimini commessi nell’ex Jugoslavia e Ruanda, hanno caratteristiche analoghe alle Corti penali interne. 3)L’attuazione coattiva delle norme internazionali: cioè la repressione della violazione delle norme internazionali, essa si basa sull’autotutela (nel diritto interno è invece un’eccezione il farsi giustizia da sé). Proprio per questo si afferma che il diritto internazionale poggia su rapporti di mera forza. Molti hanno dubitato che il diritto internazionale possa qualificarsi come un vero e proprio diritto. ciò che viene criticato maggiormente è la mancanza di mezzi idonei a vincolare i singoli stati, in particolari le grandi potenze. Secondo parte della dottrina questo problema può essere risolto solamente con la cooperazione degli operatori giuridici dei singoli stati e in particolare i

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giudici. Essi dovrebbero garantire l’applicazione delle norme di diritto internazionale. Questa tesi riprende quella formulata dal positivista Jellinek nel XIX secolo: egli riteneva che il diritto internazionale consistesse nell’autolimitazione del singolo stato. Solamente il superamento dell’idea per cui ogni Stato può liberamente sciogliersi dagli impegni internazionali assunti, porterebbe il diritto internazionale a qualificarsi come un vero e proprio diritto. 3. Lo Stato come soggetto di diritto internazionale. Altri soggetti e presunti tali. Come detto in precedenza il diritto internazionale può essere definito come il diritto della comunità degli stati. Questa nozione richiede di definire lo Stato, inteso come destinatario di norme di diritto internazionale. Lo Stato viene definito in modo duplice: a)da una parte Stato-comunità:comunità umana stanziata su una zona della superficie terrestre e sottoposta a leggi che la tengono unita. b)dall’altra Stato-organizzazione: cioè l’insieme degli organi che esercitano effettivamente il potere di governo, partecipando alla formazione delle norme di diritto internazionale. Gli organi che concorrono alla formazione dell’apparato statale non sono solo quelli di vertice, ma tutti quelli che partecipano al potere di governo nell’ambito del territorio, quindi anche le amministrazioni locali e gli enti pubblici minori, che, per consuetudine, sono considerati componenti dell’organizzazione dello Stato soggetto di diritto internazionale. Il diritto internazionale si rivolge dunque allo stato organizzazione e presuppone l’esistenza di due requisiti affinché uno stato acquisti la personalità giuridica di diritto internazionale: 1)l’effettività: questo requisito presuppone che lo Stato-organizzazione eserciti effettivamente il suo potere sulla comunità. Per questo motivo viene negata la personalità giuridica di diritto internazionale a: a)ai governi in esilio e ai comitati di liberazione nazionale che, benché riconosciuti dai governi ospitanti per motivi di opportunità politica, non hanno effettiva sovranità sul territorio occupato da altro Stato. Così, ad esempio, l’Organizzazione per la Liberazione della Palestina con sede a Tunisi, che nel 1988 proclamò lo Stato della Palestina(OLP), nonostante non avesse alcuna base territoriale. A proposito dell’Organizzazione per la liberazione della Palestina, la Cassazione (1985-1986) ha sostenuto: che l’OLP, e altri movimenti di liberazione nazionale, godono di soggettività limitata allo scopo di discutere, su basi di perfetta parità con gli Stati territoriali, questioni relative alla autodeterminazione dei popoli da essi controllati, principio ritenuto norma consuetudinaria di natura cogente. Viene, invece, esclusa la soggettività piena e, quindi, vengono negate le immunità previste dal diritto internazionale e le immunità dalla giurisdizione penale riconosciuta ai capi di Stato estero. Anche oggi, nonostante il passaggio di vari territori da Israele al controllo dell’Autorità Nazionale Palestinese, vi sono dubbi sulla effettiva soggettività di uno Stato palestinese per alcune ragioni fondamentali: -) I suoi territori di fatto sono ancora sotto il controllo militare israeliano. -) gli accordi che hanno sancito questo passaggio somigliano, più che ad accordi internazionali, ad intese intercorse con le potenze coloniali nella fase di decolonizzazione e di preparazione all’indipendenza definitiva. Del resto, tali accordi non sono registrati presso il segretariato dell’Onu, come avviene per le intese internazionali. -) inoltre l’Autorità palestinese continua ad avere, presso l’Onu, lo status di osservatore e non di membro.

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b) Agli stati falliti: che esistono solamente sulla carta non avendo alcun controllo sul loro territorio. Un esempio è fornito dalla Somalia che dal 1991 è dominata da signori della guerra. il governo federale provvisorio, formalmente esistente, viene difeso dagli Stati esteri per evitare che i territori della Somalia vengano considerati come nullius suscettibili dunque di acquisto mediante occupazione (come è avvenuto in passato per i territori coloniali delle Americhe, occupati da Francia, Inghilterra, Spagna…). Corretta sul punto la sentenza della Corte di Appello di Amsterdam 29.10.1999, in tema di discontinuità dell’attività del consolato somalo nei Paesi Bassi. c)per quanto riguarda il Governo o il partito insurrezionale. Gli insorti non possono essere soggetti di diritto internazionale, ma solo sudditi ribelli, verso i quali il Governo legittimo può prendere i provvedimenti che ritiene opportuni. Ma, se essi dovessero riuscire a prendere il controllo effettivo di una parte di territorio, in tal caso ci si troverebbe di fronte ad una forma embrionale di Stato, alla quale non si può negare soggettività, anche se la rivolta poi dovesse fallire. È dunque, l’effettivo controllo del territorio il requisito richiesto per la personalità giuridica internazionale. 2) indipendenza e sovranità esterna: questo è l’altro requisito richiesto affinché. uno stato acquisisca la personalità giuridica di diritto internazionale. Deve considerarsi indipendente e sovrano lo stato il cui ordinamento trova fondamento nella propria Costituzione e non nell’ordinamento giuridico di un altro stato, per questo motivo non può essere riconosciuta la personalità giuridica di diritto internazionale a: a)gli Stati membri di Stati federali:si pensi ad es. ai singoli stati membri degli Stati Uniti d’America o alle Regioni italiane. Essi non hanno una soggettività internazionale indipendente rispetto allo stato di cui fanno parte. Talvolta la Costituzione li autorizza a stipulare accordi con stati terzi (come avviene ad es. per le regioni italiane) si tratta tuttavia di un potere derivato dal governo centrale che dunque non richiede l’acquisto di personalità giuridica di diritto internazionale da parte dei singoli stati membri della federazione. Un discorso diverso deve essere fatto per quanto riguarda le Confederazioni: si tratta di unioni di Stati perfettamente indipendenti, guidate da un’assemblea con lo scopo di garantire una comune difesa. La confederazione rimane un fenomeno legato al passato (si pensi alla Confederazione degli Stati Uniti d’America o alla Confederazione Elvetica); inoltre lo stato confederale si è qualificato, generalmente, come una fase di passaggio verso la creazione di uno Stato federale (esempio USA). b)I governi fantoccio: si tratta di quelle ipotesi cui il governo centrale di uno stato è al servizio di uno Stato terzo che legifera indirettamente manovrando questo governo fantoccio. Un esempio è rappresentato dal Governo Quisling in Norvegia: un governo collaborazionista che, durante la seconda guerra mondiale, aveva il compito di tradurre in atto la volontà degli occupanti. Non indipendente è anche il Kosovo nonostante la Dichiarazione di indipendenza proclamata dalla maggioranza albanese nel 2008, dichiarazione pertanto contestata da vari Paesi (tra cui la Serbia, che ritiene tutt’ora di avere sovranità sul territorio). Ciò ove si consideri che non poche attività di governo sono esercitate nel Kosovo dall’Onu, dalla NATO e dall’UE. Quanto diciamo non è in contrasto con il parere della CIG del 22.07.2010 nel caso della conformità al diritto internazionale della Dichiarazione unilaterale di indipendenza relativa al Kosovo. La corte premette di non doversi pronunciare sulla questione se, dopo la Dichiarazione, il Kosovo sia da considerare come un vero e proprio Stato staccandosi per secessione dalla Serbia, e si occupa soprattutto della conformità o meno della Dichiarazione alla risoluzione n. 1244 del 10.06.1999 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite. Tale risoluzione ha sottoposto il Kosovo ad una amministrazione provvisoria internazionale facente capo alle nazioni unite e che ancora esercita le attività di governo che abbiano sopra indicate, sia pure nel quadro di un’ampia autonomia via via

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accordata alle autorità locali. Secondo la corte, pur essendo la risoluzione piuttosto ambigua sul punto, essa non sarebbe stata violata dalla dichiarazione di indipendenza sia perché gli autori di quest’ultima non avrebbero agito come membri dell’assemblea legislativa, espressione dell’autonomia accordata nel quadro dell’amministrazione provvisoria internazionale , sia perché la Dichiarazione farebbe salve tutte le competenze (residue) dell’amministrazione provvisoria internazionale. A parte la questione se il Kosovo sia oggi uno stato , questione che per noi va risolta negativamente , ma sulla quale la CIG non si pronuncia, è difficile comunque sottoscrivere l’opinione della Corte. Una volta identificati i requisiti necessari affinché uno stato acquisti la personalità giuridica di diritto internazionale, bisogna stabilire se sia necessario il riconoscimento da parte degli altri stati. La risposta è sicuramente negativa: il riconoscimento infatti consiste in un atto politico compiuto dagli Stati che vogliono stabilire delle relazioni amichevoli con lo Stato che vanno a riconoscere. Il riconoscimento dunque non può considerarsi come costitutivo della personalità giuridica. Nonostante ciò gli Stati preesistenti oggi chiedono al nuovo Stato di non costituire una minaccia per la pace e la sicurezza internazionale, che esso goda del consenso del popolo attraverso libere elezioni e non violi i diritti umani. Tuttavia come si è già sottolineato, nel contesto mondiale attuale questi requisiti, mai ufficializzati, sono validi solo per l’instaurazione di rapporti amichevoli. Inoltre, non sono pochi gli Stati autoritari e inosservanti dei diritti umani, ma che hanno rapporti costanti con Stati democratici (si pensi a tutti gli stati del Medioriente che, prima della Primavera Araba, avevano rapporti diplomatici ed economici con molti stati Europei, in primis con l’Italia legata economicamente alla Libia e all’ex leader il colonello Gheddafi). A questo punto una domanda sorge spontanea: oltre agli stati esistono altri soggetti di diritto internazionale? Gran parte della dottrina risponde positivamente, riconoscendo personalità giuridica di diritto internazionale, seppure limitata, agli individui (intesi come persone fisiche e giuridiche). Questa dottrina richiama a riprova della sua tesi una serie di atti normativi che riconoscono dei diritti all’individuo: a)Le norme convenzionali (ad. Es. il patti delle Nazioni unite sui diritti umani) che obbligano gli stati a tutelare i diritti fondamentali dell’uomo. b) la possibilità per l’individuo che vede violato un diritto fondamentale di ricorrere a degli organi giurisdizionali di diritto internazionale (alla tutela dell’interesse individuale si accompagna dunque un potere d’azione). c) I Trattati dell’Unione Europea che vanno a disciplinare molti aspetti dei rapporti economici e sociali fra gli individui operanti nei paesi membri. Altra parte della dottrina ha contestato questa tesi sostenendo che: a) I diritti e gli obblighi che discendono dai trattati dell’Unione europea, sono situazioni giuridiche riconducibili ad ordinamenti particolari (dunque distinte dall’ordinamento internazionale). b) rispetto agli altri diritti ed obblighi riconosciuti agli individui: questa dottrina non nega che gli individui possano essere gravati da obblighi o titolari di diritti. Ciò che viene tuttavia sottolineato è che destinatari delle norme internazionali, consuetudinarie o pattizie, che si rivolgono all’individuo rimangono sempre e soltanto gli Stati. Da ciò discende che l’obbligo per lo Stato di trattare l’individuo secondo criteri umanitari sussisterebbe solo nei confronti di tutti gli Stati (nel caso del diritto consuetudinario) o degli Stati contraenti (nell’ipotesi di un diritto di origine convenzionale). Solo nell’ambito dei singoli Stati, e solo se questi facciano onore agli obblighi assunti, inserendoli nel loro diritto interno, si potrebbe produrre una situazione giuridica individuale corrispondente a quanto previsto sul piano interstatale.

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Nonostante i dubbi espressi da parte della dottrina, la Corte internazionale di giustizia nel 2001 ha riconosciuto personalità giuridica di diritto internazionale anche agli individui. Un tema molto discusso e se debba essere riconosciuta personalità giuridica di diritto internazionale alle minoranze etniche. La risposta è sicuramente negativa in quanto non sono dotate di strumenti di azione diretta per rendere effettivi i diritti che gli vengono riconosciuti dal diritto internazionale (strumenti di cui dispongono invece gli stati). Altra prassi consolidata è parlare di “diritti dei popoli”; questo porta a domandarsi se il popolo possa essere considerato come un soggetto dotato di personalità giuridica di diritto internazionale. In linea di massima si può dire che il concetto di popolo può facilmente essere sostituito con il termine Stato, che è l’effettivo titolare dei “diritti dei popoli”. Solamente in un caso non è possibile operare questa sostituzione fra il concetto di popolo e quello di stato: si tratta di quelle norme che disciplinano il principio di autodeterminazione dei popoli. In questo caso non è possibile intendere il concetto di popolo come sinonimo di quello di stato in quanto queste norme si occupano del popolo inteso come contrapposto allo stato (in altre parole norme che tutelano i governati come contrapposti ai governanti). Il principio di autodeterminazione è una regola di diritto internazionale che trova fondamento sia in norme convenzionali (si pensi ai patti delle Nazioni Unite sui diritti umani) sia in norme di carattere consuetudinario. Anche la Corte Internazionale di Giustizia ha riconosciuto questo principio affermando che esso si applica soltanto ai popoli sottoposti ad un Governo straniero (si parla dunque di autodeterminazione esterna): si pensi come es. ai popoli sottoposti a dominazione ...