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Samuel TURIContentieux administratifLicence 3, semestre 5Alain CELARDAnnée universitaire 2017-Une des particularité du système français est d'avoir opposé 2 ordres de juridictions : la JA la JJ Pendant longtemps, on a voulu faire d'une spécificité le droit administratif français. Mais c'est largemen...

Description

Samuel TURI

Contentieux administratif Licence 3, semestre 5 Alain CELARD Année universitaire 2017-2018

Une des particularité du système français est d'avoir opposé 2 ordres de juridictions : – la JA – la JJ Pendant longtemps, on a voulu faire d'une spécificité le droit administratif français. Mais c'est largement plus complexe. Aujourd'hui, toute cette question n'intéresse plus que les historiens du droit. Ce qui est plus important, c'est de constater qu'il y a une tendance très lourde, quelque soit le type de système juridique envisagé, à reconnaître que le contentieux qui touche à l’administration doit faire l'objet d'un traitement distinct. Il y a à la fois le problème de la spécialisation du droit. Ceci amène à ce que des pays originellement hostiles à envisager un JA se sont finalement résolus à créer ou reconnaître l'existence de ce JA. Par exemple : – la Suisse qui ne disposait pas de JA. Finalement, l'assemblée fédérale suisse a adopté une loi en 2005 ayant crée un TA fédéral entré en fonction au 1er janvier 2007 (il est subordonné au tribunal fédéral, ce n'est donc pas une juridiction suprême). – Aux États-Unis, il y a une Cour fédérale compétente pour la totalité du territoire, avec une large compétence (c'est une JA). – En Espagne : situation mixte, c'est a dire un ordre administratif et un JA : les juges administratifs siègent dans les juridictions normales. Cf Doc 1 –

En Allemagne : il y a 5 ordres de juridictions (document 2).

Certains États ont refusé la création d'un JA, mais en même temps ils reconnaissent le contentieux administratif. C'est un point que l'on occulte un peu trop en France. Car du point de vue historique, la question posée à l'assemblée nationale en 1789-90 était en rapport avec le contentieux administratif et non pas la juridiction. L'un n'est pas dépendant de l'autre. La question n'est pas donc la reconnaissance du contentieux, mais si on affecte à ce contentieux un juge séparé. Le CE se soumet à la volonté du Parlement. C'est une victoire du CE (Arrêt BOTTA: la légalité ne se résume pas à la loi). C'est cela qui fait de la France un pays à part (cf DICEY). Cet auteur dit que le CE n'est pas un juge, mais une apparence de juge. Ce débat a été suffisamment important. C'est sur ce point que Tocqueville va expliquer que l'existence d'un JA en France n'est pas autre chose que ce qui existait sous l'ancien régime ; c'est l'une des illustrations de la grande thèse qu'il supporte : par delà la révolution, il y a une continuité du droit public français (doc 3) ».

Section I : l’institution et l’organisation des juridictions administratives §1: l'institution des juridictions administratives A) l'apparition des juridictions administratives Il y a deux grandes idées : – la théorie de la justice déléguée – la théorie du ministre juge ou de l'administrateur juge 1)

la séparation des autorités administratives et judiciaires

Il est assez commun de faire dépendre la création des JA de la volonté de l'AN constituante de 1789. Il y a eu sur cette question aucun plan très arrêté de la part des députés de l'AN, et il est juste de penser que tout c'est joué au fil des événements. On est dans le pur conjoncturel. Il semblerait que la question du contentieux administratif se soit posée sous un angle très précis : l'angle fiscal, ce qui apparaît cohérent vis à vis de la situation financière à l'époque. S'il y avait quelque chose qui existait sous l'ancien régime, c'était bien le contentieux fiscal (bureau du conseil des finances). Le problème est donc d'ordre conjoncturel. La réforme de finances publiques va prendre du retard ; notamment la loi de réorganisation judiciaire. Le rapporteur de la loi (THOURET) veut la création d'un tribunal de l'administration compétent pour le contentieux fiscal et administratif. L'AN refuse la création de ce tribunal deux fois. Cette proposition sera appuyée par Jean Pierre PEZOUS (député du Tarn). Il s'oppose à T au nom de deux arguments : – c'est trop tôt – il ne faut pas de juridiction d'exception, donc pas de TA La loi sur l’organisation judiciaire va être adoptée, c'est la loi des 16 et 24 août 1790 (dite loi sur l'organisation judiciaire). Aujourd'hui il reste les articles 13 du Titre 2 : « les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives . Les juges ne pourront à peine de forfaiture troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leur fonction. ».

L'AN vient de voter une loi modifiant totalement le système judiciaire français. Mais il va falloir la mettre en application alors que la loi de l'ancien régime continue à exister. Se pose une question technique. Comment va ton faire la transition ? L'AN adopte une loi fondamentale à cet effet. 1 mois après avoir adopté la loi sur la nouvelle organisation, il y a la loi des 6 et 11 septembre 1790. Cette loi va créer des listes : – Toutes les Juridictions de l'ancien régime sont supprimées (le juge judiciaire sera compétent). – Autre liste, confiée au pouvoir exécutif : au corps administratif de département (directoire du département), c'est à dire l'administration qui gère les départements. C'est l'origine du contentieux administratif. En son temps, Jean-baptiste Sirey avait écrit Du Conseil d’État selon la charte constitutionnel, et faisait une présentation ou il montrait le caractère non organisé des circonstances qui débouchèrent sur la création du contentieux administratif. Avant d'être une question de droit, la question du contentieux est une question de fait. => L'importance des lois précédentes réside dans le fait qu'elles marquent définitivement la création du contentieux administratif. Comment le système a t-il fonctionné ? Les lois votées par l'AN vont être complexes à appliquer, d'autant plus qu'on a confié au directoire exécutif de département (DEDD) le soin de statuer sur de questions fondamentales. Ce système se trouve être moins perfectionné que celui de l'ancien régime. Ainsi, il va y avoir la création d'un recours des DEDD au pouvoir central. C'est la loi des 7 et 14 octobre 1790 qui prévoit la création d'un recours au pouvoir central : « les réclamations d'incompétence à l'égard des corps administratifs seront portées au roi, chef de l'administration générale ». 6 mois plus tard, cette loi des 7 et 14 octobre 1790 est complétée par une nouvelle loi, des 27 avril et 25 mai 1791 qui crée le Conseil d'Etat (qui correspond à l'époque au Conseil des ministres!!!). L'article 17 de cette loi dit « que les recours de cette loi seront portées devant le CE ». La philosophie générale de tout cela est de dire que l'AN a consacré beaucoup de temps à la question du contentieux administratif. Elle a voté 4 à 5 lois dessus. Mais, l'AN n'a pas affecté de juge déterminé pour ce contentieux. Le directoire va trouver dans ce contentieux un grande utilité politique. Tout devient administratif, et cela pour évincer les juges. C'est la théorie de conflits. (document 7). 2)

la séparation des autorités administratives et des juridictions administratives

Ainsi le système n'a pas donné de très bons résultats. Au fond, les choses commencent à bouger avec le consulat (constitution du 22 frimaire en VIII) ou s'ouvre l'histoire du JA. Il y a deux textes fondamentaux : article 52 de la constitution de l'an VIII qui crée le Conseil d’État : « sous la direction des consuls, un CE est chargé...de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrative » – la loi du 22 pluviôse an VIII qui procède à une vaste réforme de l'administration départementale pour le bien et pour le pire : . Les districts sont remplacés par les départements. . La loi conserve le conseil général et supprime le directoire exécutif de département .On le remplace par le Préfet et le conseil de préfecture. Pour cette transition il va falloir répartir les compétences. Le Conseil de préfecture reprend les compétences du directoire exécutif par la loi de 1790. Ce qui est d'autant plus important est que ces CDP ont toujours été considéré par la doctrine comme étant des juridictions administratives. Le préfet récupère ce que fait le directoire exécutif, mais il ne le récupère pas en entier : on lui distingue 2 blocs de compétences :quand le préfet statue sur A, agit il comme autorité ou juridiction : théorie des actes quasi-juridictionnels → quand il y a des questions contentieuses : le conseil de préfecture est compétent → les questions B, on est entre les 2, et ça sera pour le préfet. –

Sur les conseils généraux et leur « inutilité », il n'avait que des compétences fiscales. A l'époque il y avait un système d'impôt par répartition. La particularité du conseil de préfecture, c'est qu'il a toujours été considéré comme une juridiction administrative. La doctrine utilise la notion de TA sans discontinuité depuis le XIX ème siècle. Mais aujourd'hui le sens a évidemment changé. Les 2 problèmes qu'il faut résoudre à l'époque sont les suivants : – Comment faire en sorte que le CE prenne une forme d'autonomie vis à vis du pouvoir politique ? La critique historique a établi que les chefs d’États successifs n'ont jamais remis en cause les avis du CE (doc 8 e 9). – Comment essayer d'organiser une JA alors qu'il y a une pression du Juge judiciaire ? Tout est déjà très hiérarchisé. Le CE va s'employer à mettre de l'ordre B) la consécration des Juridictions administratives Elle se fait du XIX ème au XX ème siècle. Elle n'est acquise que depuis quelques années, sous l'influence déterminante du Conseil constitutionnel. 1)

la reconnaissance de l'indépendance des Juridictions administratives

a) l'indépendance organique des Juridictions administratives Il faut l'apprécier à la fois d'un point de vue juridique, mais également sous un aspect administratif et matériel. . Du point de vue juridique :L'évolution a lieu en deux actes : => 1er acte : reconstitution du Conseil d’État et création du Tribunal des conflits : Cet acte intervient avec la chute du 2nd Empire. Immédiatement on supprime toute ses instituions, CE compris, qui est remplacé par une commission provisoire le temps pour l'AN de reconstituer un nouveau CE, ce qu'il fait par a loi du 24 mai 1872 qui non seulement reconstitue le CE, mais recrée en réforme le TC. Cette loi affirme enfin que le CE statue souverainement (il prend lui-même la décision, et ne pondra plus souvent un avis : on passe de la justice retenue à al justice déléguée, formule au demeurant stupide). => 2ème acte : fin de la théorie du ministre-juge : il est particulier. Il lest tout d'abord jurisprudentiel, mais surtout il opère par voie de silence (ce qui est important c'est le non-écrit et le non dit). C'est l'arrêt du 13 décembre 1889, CADOT au recueil 1148 avec conclusion de JAGERSCHMIDT. Mr CADOT est ingénieur pour la ville de Marseille est se fâche avec son employeur. Il décide de saisir le CE. Le CE aurait du dire que c'est une affaire de fonction publique. Le contentieux de la FP appartient il à la juridiction ? Il appartient au TA. Or à l'époque le JA normal à l'époque est le préfet, et si le préfet aurait répondu négativement il aurait pu en appel saisir le CE. Mais le CE rend le jugement au fond, c'est à dire qu'il écarte tout débat sur sa compétence. C'est en cela que c'est silencieux : il ne refuse pas la compétence, mais il aurait dû le faire. La portée de cet arrêt est plus importante que la loi du 24 mai. EN lisant les conclusion du commissaire, SCHMIDT opère ses collègues à mettre fin à la théorie du ministre juge. Le CE devient la seule JA de droit commun pour la totalité du territoire de la France. En même temps, le ministre perd sa qualité de Juge. . Du point de vue administratif et matériel : Le juge doit avoir les moyens (finances , statuts) d'être indépendant. En 1926, POINCARRE promet au membre des conseils de préfecture que l'on va leur donner un statut ; il s'agit de donner aux Magistrats Administratifs des moyens équivalents qu'au Magistrats judiciaires. Mais aucune réforme ne vient. Et il faudra attendre les lois de décentralisations pour que dans la foulée on donne aux magistrats un statut législatif. Ce sera la loi du 6 janvier 1986. Du point de vue de la gestion des crédits, il faut attendre l a loi du 31/12/87, celle qui crée les CA , applicables au 1/01/90 pour que la gestion des TA soit le fait du VP du CE. En définitive, le VP du CE est devenu « un ministre de la justice administrative) b) l'indépendance fonctionnelle des JA Une fois reconnus l'indépendance organique, il faut vérifier l'indépendance fonctionnelle. Il faut que les décision que prend le JA tiennent bon, et qu'elles ne soient pas remise en cause : – par l'exécutif – le législatif – par le judiciaires . Indépendance fonctionnelle vis à vis de l'administration : Le premier acte : lorsque le CE rend l'arrêt BOTTA (8/71904 ; SIRET 1906). Dans BOTTA, le CE dit que la violation par l’administration de la décision d'un juge, donc de l'autorité de la chose jugée (particulièrement du CE) équivaut à une violation de la loi. La légalité telle qu'elle se construit est clairement le respect de la loi entendu comme acte du parlement. Politiquement, la légalité c'est la soumission de l'administration et du juge au parlement. Le fait pour le CE de dire cela, ça signifie que l'on viole la décision du parlement. Ainsi tout deviendra possible. Nous sommes en 1904, la III ème République a 35 ans. Elle a été transformée dès le début par la dissolution de Mac Mahon et sa transformation par la constitution GREVY. L'arrêt BOTTA est l'un des derniers arrêts qui va faire comprendre la chose. (En effet sous le 2 nd empire le constituant avait décidé que les colonies seraient divisées en 2 catégories : – les vielles colonies (ancien régime) – les nouvelles Cette même constitution disait que pour les vieilles, le législateur serait le parlement, alors que pour les nouvelles, la loi se serait un décret du chef de l’État. Le système a perduré. (chemin de fer de l'Est/ Établissement VESIA). BOTTA dit que la légalité n'est pas que la Loi. Après BOTTA, 2 décisions importantes : –

l'administration n'a pas le droit d'utiliser des pouvoirs légaux dans le but de faire échecs à une décision du juge (BREART DE BOISANGER, 13 juillet 1962, Dalloz 1962). Mr BREAT était administrateur de la comédie française. Il entre en conflit avec Malraux qui révoque BOISANGER, il forme un

–

recours devant le CE et gagne car il avait été nommé pour un temps. Malraux présente à DG un décret pour annuler la durée. Il refait un recours et regagne, car le gvt l'a fait dans le seul but de faire échec à la décision du Juge. L'administration qui ne respecte pas la décision engage sa responsabilité (CE, 2/05/1962, CAUCHETEUX ET DESMONTS, RDP 1963 p 279). L'entreprise avait gagné un procès devant le Juge fiscal et en 1963 le CE octroie des intérêts à l'entreprise ignoré par le ministres des finances de l'époque

Cependant, il y a à cela un corollaire : si le CE affirme de longue date que l'administration doit se plier à ses décisions, il a également dit qu'il ne lui appartenait pas de donner des ordres, des injonctions à l'administration. L'arrêt de principe est : 27/01/1933 LE LOIR, SIRET 1933 3132). Ensuite CE 4/11/2005 BERNARD, requête 262269 Indépendance fonctionnelle vis à vis du juge judiciaire : Normalement, le JA est parfaitement indépendant et réciproquement. Il faut faire deux distinctions : – le JJ peut être civile – ou pénale. Le raisonnement n'est pas bijectif. Vis à vis du civil : . Le JA est libre et indépendant du Juge civil, sauf dans le cas très précis ou la loi donne au Juge civil une compétence exclusive. Ainsi, sur une Q déterminée, le seul qui peut dire la vérité légale est le juge civile .Ainsi le JA est tenu par la décision du Juge civil (mais c'est une exception : – CE, 29/09/2010, Ateliers Jean NOUVELLE requête 320135). – CE 14/10/1960, Syndicat agricole et viticole de l'alande de pomerolle 529, conclusions Bernard). Par exemple le juge de la nationalité française est le juge d'instance. Le TA n'a pas de compétence. Or pour une société, le juge civil n'a pas l'exclusivité. Dans PMEROLLE c'est sur les appellations contrôlées, et la loi le place sous le contrôle du juge civil . Il peut arriver que le JA soit tenu de répondre à une question que lui pose le JJ, plus précisément civil : c'est la question préjudicielle. Il doit être loyal au Juge civil : doit répondre à sa question, toute la question et que à la question (CE, 11/07/2012, FREDERIC A, 334502) . Si la décision du JA est une décision de plein contentieux, elle est indifférente pour le juge civile. Si en revanche la décision est prise en matière de REP. Cela veut dire que si le CE dit qu'un règlement est légal, le juge civil doit appliquer et inversement, si le CE annule un règlement (Articles du CPC), il n'existe plus Vis à vis du pénal : La situation est différente. Il va falloir distinguer la constatation des faits de la portée juridique donnée à ces faits (qualification juridique) : – la qualification n’intéresse pas le JA, tant que la loi n'intervient pas. – en revanche ce qui diffère c'est la constatation matérielle des faits par le juge pénal. → Lorsqu'un agent public par exemple est poursuivi devant le pénal, l'usage veut que l'administration, l'autorité administrative attende la décision du pénal. L'arrêt fondamental : CE 12/07/1929, VESIN, recueil 716, conclusion LATOURNEVILLE). → En revanche, si le juge pénal donne une décision de relaxe, d'acquittement, le JA devient totalement libre. Cette décision du pénal est de fond. C'est la seule qui vaille, CE 5/05/1976 LERQUEMIN recueil228, conclusion GUILLAUME. . En revanche pour le juge pénal c'est plus compliqué. En effet, il dispose du droit de vérifier la légalité des règlements. L'indépendance fonctionnelle vis à vis du législateur : Historiquement, elle est faible, malgré toute la prudence du Ce au Début de la IIIème République. Il n'échappera pas à une épuration en 1879. Il gardera de cela un mauvais souvenir et s'emploiera a répéter qu'il et soumis à la loi. Politiquement soumis à la volonté du parlement. ... 2)

consécration constitutionnelle du JA

Elle intervient précisément à l'occasion de la validation d'actes administratifs ou le juge constitutionnel, faisant une forme de parallèle entre le juge judiciaire et le JA, va affirmer le fondement constitutionnel et de l'un et de

l'autre. Le problème de cette décision est qu'en 1981, les choses étaient différentes. A l'époque (1981), si la Constitution parlait de l'autorité judiciaire, elle ne disait pas un mot du juge administratif. Sans doute parlait-elle du CE (constitutionnalisation CE pour avis préalable au Conseil des ministres). Le CC s'en est sorti en faisant appel aux PFRLR. Il va même loin car il faut remonter ce PFRLR dans la loi du 24 mai 1873. Cela est bien mais largement obsolète car en 10 ans le CE a sorti beaucoup de PFRLR pour ensuite se calmer. Et depuis l'an 2000 cela a été beaucoup modifié. Art 16 DDH : consacre séparation des pouvoirs. A travers 2 révision de la C, celle-ci est venue parler du CE comme juge administratif : – révision 28/03/2003 : grande révision sur les collectivités territoriales : nouvel art 74 : « le CE exerce un contrôle juridictionnel spécifique sur certaines catégories d'actes de l'assemblée délibérante d'une collectivité d’Outre-mer. » – révision 23/07/2008 : art 61-1 : «lorsqu'à l'occasion d'une instance au cours d'une juridiction il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantie, le CC peut être saisi de cette question sur renvoi du CE ou de la Cour de Cassation... » : on ne parle pas non plus d'un JA, mais on peut supposer qu'on est dans le cas d'une procédure se déroulant devant plusieurs juridictions. On admet que définitivement, par cette révision, que l'on a un ancrage textuel du JA dans la constitution. En revanche, il y a un point sur le quel le CC continu à se fonder par les PFRLR s'agissant du JA, c'est sur la compétence constitutionnel du JA : la C réserve t-elle au JA un contentieux déterminé (en aucun cas transférable au JJ). La réponse est oui et résulte de la décision Conseil de la ...