Contentieux administratif cours intégral PDF

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Cours complet sur le contentieux administratif...

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L3S6 Contentieux administratif

Contentieux administratif Chapitre 1 Distinct du litige si on considère que le contentieux administratif désigne l’ensemble des questions liées à l’existence d’un litige survenant à l’occasion d’une activité administrative. Mais définition trop large, CA suppose l’intervention d’une juridiction. Dans ce cours, définition des procédés et méthodes par lesquelles le JA exerce sa mission. Section 1 : Du litige administratif au contentieux administratif Nombreux moyens évitant d’arriver au contentieux. 2 tendances en matière de litige administratif : -Administration cherche à éviter la survenance d’un litige (développée par JM Auby 1950’s à partir de l’étude « La procédure administrative non contentieuse »). Administration cherche à donner la parole aux administrés avant la prise de décision  recours aux enquêtes publiques avant les opérations d’aménagement ou de planification urbaine; procédé de l’administration consultative ; bonne information du public. Loi de 1979 impose la motivation des décisions individuelles défavorables. -Développement de mécanismes destinés à limiter le contentieux, le recours au juge : voies non contentieuses du règlement du litige. A) L’encouragement du recours porté devant les autorités administratives En principe, toujours possible mais non obligatoire pour l’administré de former un recours administratifs avant de former un recours juridictionnel. -Recours gracieux : saisine de l’auteur de l’acte contesté -Recours hiérarchique : saisine d’une autorité hiérarchiquement supérieure de celle de laquelle émane la décision contestée. Avantages : Recours peut être exercé sans formalité particulière, permet un règlement rapide et simple. Ne pénalisent pas l’administré qui s’y livre : lorsque recours administratif exercé avant l’épuisement du délai de recours juridictionnel, ce délai est conservé. Délai suspendu jusqu’à ce que l’administration rende sa décision sur le recours administratif. Mais ces recours restent limités dans leurs effets : En pratique, refus à l’administration de modifier la décision. B) Les plaintes devant les autorités administratives indépendantes (AAI) Depuis fin 1980’s, tendance est à la création d’AAI par le législateur. Autonomie de ces AAI, essentiellement chargées d’assurer la régulation impartiale dans un secteur sensible de la vie sociale (informatique, audiovisuel, sondages). Ces AAI peuvent se voir doter d’un rôle de contrôle de l’action publique. Contribuent dans cette perspective de limiter le contentieux administratif. -Exemple de la CADA créé par loi du 17 juillet 1978 (relatives à la liberté d’accès aux documents administratifs). On s’adresse à la CADA qui émet un avis, puis l’administration donne suite à cet avis. Si l’administration ne donne pas suite à cet avis, l’administré a le choix du recours contentieux.

-Médiateur institué par la loi du 3 juillet 1973 : donne aux victimes de mal administration à une personnalité influente, même si elle n’a aucun pouvoir de décision ou de sanction, recommande seulement solutions d’équité. Depuis 1989, s’appelle « médiateur de la République ». Dans le système britannique ou scandinave, médiateur lié au parlement. En France, il est nommé en conseil des ministres, lié à l’exécutif. Conditions de saisine du médiateur français beaucoup moins strictes qu’à l’origine (au début on craignait que les recours soient trop nombreux). Saisi chaque années de plusieurs dizaines de millier de plaintes. Mais reste institution trop modeste. Saisine du médiateur ne conserve pas le délai contentieux, nécessaire parallèlement de saisir le juge. C) L’institution de la conciliation Mode alternatif de règlement administratif qui a pour soucis de réduire les coûts et de voir l’équité plus souvent prise en compte que l’application des dispositions législatives ou réglementaires. Un tiers intervient dans le but de faire cesser le différend entre deux personnes. Mais le règlement du litige ne relève pas de sa décision mais de celle des parties au litige. Mission de conciliation confiée au JA par le législateur. Traditionnellement, conciliation ignorée par la JA, mais s’est développée dans différents domaines. Loi 6 janvier 1986 : introduit une disposition aujourd’hui codifiée à l’art L211-4 du code de justice administrative : les TA peuvent exercer une mission de conciliation. Mission qui a un caractère non juridictionnel. Néanmoins, limitée par le même champ de compétence matérielle et territoriale de la JA. Il ne s’agit par ailleurs que d’une faculté  le TA décide de manière discrétionnaire s’il décide de donner suite ou non à la demande de conciliation qui lui est adressée. Sa décision est insusceptible de recours. Les décrets d’application de la loi n’ont jamais été adoptés. Même si l’arrêt CE Veriter du 23 juin 1989 a jugé que la loi est d’application directe, malgré tout, l’absence de toute définition de la procédure de conciliation ne favorise pas son usage, reste aujourd’hui marginale. Section 2 : Les principes fondamentaux du contentieux administratif Depuis l’arrêt Blanco, issus de la jurisprudence administrative. Atténuations du caractère jurisprudentiel : Droit constitutionnel prend une place de plus en plus importante. De plus, vaste mouvement d’internationalisation du droit français. Dernier élément : codification. A) Les principes issus de règles constitutionnelles C° pratiquement muette à l’égard du contentieux administratif mais nombre croissant de décisions du CCel concerne ce domaine. 1) Principe du respect du droit de la défense : reconnu par le CCel comme étant un PFRLR dans sa décision du 2 décembre 1976 (décision « prévention des accidents du travail »). Répercussion en contentieux du DA  règle du libre accès des citoyens à la justice, principe du contradictoire, droit de solliciter le sursit à exécution d’une décision administrative lorsque cette décision revêt le caractère d’une sanction (CCel 23 jan 1987 « conseil de la concurrence ») 2) Principe d’égalité devant la justice : affirmé par CCel dans sa décision du 23 juillet 1975 (« juge unique »).

3) Principe de l’indépendance de la juridiction administrative : reconnue comme un PFRLR par la décision CCel du 22 juillet 1980 (« loi portant validation d’actes administratifs »). Il n’appartient ni au législateur ni au gouvernement de sanctionner les décisions du JA, de lui adresser des injonctions ou de s’y substituer dans le jugement des litiges qui relève de sa compétence. Nuance : le CCel admet parfois (appréciation au cas par cas) qu’une loi autorise des actes jugés illégaux par le JA. B) Les exigences issues du droit international 1) Le droit communautaire -Mécanisme de renvoi préjudiciel prévu par les traités communautaires. Le JA doit ou peut saisir la CJCE d’une question préjudicielle lorsque le juge national rencontre une difficulté soulevée par l’interprétation d’un traité ou d’un acte dérivé ou portant sur l’appréciation de la validité de ces actes. Le CE a longtemps été retissant, réduisait la portée du mécanisme à travers un usage un peu abusif de la théorie de l’acte clair. Cette réticence s’est peu à peu estompée. Abouti à l’insertion au cours d’un processus de contentieux administratif d’une appréciation de légalité de la CJCE. -Obligations du juge national précisées par la CJCE Décision du 19 juin 1990 Factortame : la CJCE juge que le DUE implique notamment pour les juridictions nationales l’obligation de suspendre les normes nationales qui violent le DUE. Décision du 21 février 1991 Zuckerfabrik : CJCE juge que le juge nationale peut, dans le cas où un acte communautaire est illégal, apprécié lui-même la validité de l’acte communautaire (il s’agissait ici d’un règlement) et prononcer le sursit à exécution dudit règlement communautaire. Il faut pour cela qu’il existe un doute sérieux sur la légalité de la norme communautaire attaquée. 2) Exigences résultant de la CEDH Traité signé à Rome en 1950, entré en vigueur à l’égard de la France en 1974, modifié depuis à plusieurs reprises. Nombreuses contraintes pour le JA. Énonce des droits directement invocables par les individus. Normes dites « self-executing » = n’appellent aucune application législative complémentaire pour leur application. Applicabilité directe. Règles qui en découlent sont directement invocables par l’administré devant les juridictions nationales. Lorsque l’administré a épuisé toutes les voies de recours internes (et seulement dans ce cas), il peut également saisir la Cour européenne des droits de l’homme. a) Présentation des organes -La Cour européenne des droits de l’homme : juridiction internationale, siège à Strasbourg, instituée par la CEDH afin de garantir son application et assurer l’unité d’interprétation du texte. Juridiction unique qui a succédé à un ancien mécanisme institué en 1950, complexe, faisait intervenir plusieurs organes, procédure longue. Évolutions : A partir de 1989, tous les états parties à la CEDH avaient souscrit la clause de juridiction obligatoire de la cour à leur égard. Pratique suivie concernant l’acceptation du droit de recours des individus a évolué : en 1990 devient simple  quand un état souhaitait ratifier la convention, il devait admettre en même temps la déclaration d’acceptation du droit de recours individuel.

9ème protocole additionnel de 1990, entré en vigueur en 1994 : ce texte modificatif confirme cette évolution. Ouvre aux individus le droit de saisir la cour par principe. Cependant, le système est rapidement devenu victime de son succès auprès des justiciables. On est passé de 101 requêtes devant la commission en 1957 à près de 5000 en 1997. La commission qui siégeait à l’époque en sessions annuelles s’est trouvée surchargée, les organes ne parvenaient plus à statuer dans des délais raisonnables.  Réforme du système : 11ème protocole additionnel signé le 11 mai 1994 et entré en vigueur le 1er novembre 1998. Parallèlement à cette réforme, organes dotés d’un bâtiment. Pas de réaménagement de l’ancien dispositif mais voie nouvelle : cour unique, suppression de la commission européenne des droits de l’homme. Comité des ministres existe toujours mais n’intervient plus. Rend obligatoire l’admission du recours individuel par les états partie et rend obligatoire la compétence de la cour à leur égard. Nouvelle cour est permanente, formée d’autant de juges que d’états partie (47), juges élus par l’assemblée parlementaire du conseil sur des listes présentées par chaque état. Mandat de 6 ans, rééligibles. Limite d’âge de 70 ans. Requête directement déposées devant la Cour (plus simple qu’avant), doivent être déposées dans un délai de 6 mois qui suit la décision interne définitive. Examen de recevabilité, puis si recours jugé recevable, débat contradictoire entre les parties (règlement amiable du litige recherché) et si échec, la Cour rend un arrêt sur le recours dont elle a été saisie  multiplicité de fonctions donc nombreuses formations. Mais, juridiction toujours engorgée, nouvelle réflexion engagée qui a aboutit à l’adoption d’un 14ème protocole signé en 2004 à Strasbourg, pas encore entré en vigueur. Vise à la cour de permettre de juger les affaires qui lui sont soumises dans des délais satisfaisants. -Cour pourra siéger à juge unique pour statuer sur la recevabilité des recours. -Formation de 3 juges pourront statuer sur le fonds de l’affaire et non plus seulement sur leur recevabilité. -Nouvelle cause d’irrecevabilité des requêtes ajoutée. b) La CEDH et les États Cour européenne ne constitue pas un degré de juridiction supplémentaire, n’a pas le pouvoir d’intervenir dans l’OJ interne de l’État mis en cause. Elle rend un arrêt par lequel elle statue simplement sur la question de savoir s’il y a eu de la part de l’EM mis en cause une violation des droits garantis par la CEDH. L’État est tenu de se conformer à cet arrêt. Tenu par l’autorité de la chose jugée. La Cour européenne peut condamner l’État à verser à la victime de la violation des indemnités sur le fondement de l’article 41 de la CEDH. Les États exécutent en général les arrêts de la Cour et en tirent des conclusions pour se conformer dans le futur aux exigences de la CEDH. L’État adapte son système juridique. Les arrêts de la cour ont l’autorité de la chose jugée, mais il s’agit d’une autorité limitée : ils n’ont pas l’autorité de la chose interprétée. Ils n’ont qu’une autorité relative de la chose jugée. Les États ne sont tenus de se conformer aux décisions de la Cour que lorsqu’ils sont partie au litige. Lorsque cela concerne un autre État, ils ne sont pas juridiquement tenus de se conformer à la décision même s’ils pratiquent des violations comparables à celles sanctionnées par l’arrêt. Il peut donc y avoir des divergences d’interprétation entre la Cour et les États.

Mais lorsque les autorités nationales entrevoient le risque d’une condamnation de l’État par la Cour, ils finissent généralement par renoncer à leur interprétation divergente sans attendre la sanction. Exemple français : pendant longtemps, juges français estiment que l’article 6 de la CEDH (« droit à un procès équitable ») n’est pas applicable devant les juridictions financières. Il apparaissait de la jurisprudence de la Cour européenne que les juridictions financières devaient relever du champ d’application de l’article 6. Lorsque la Cour européenne a émis un avis selon lequel l’article 6 était applicable à ce type de juridiction, le CE a fait évoluer sa jurisprudence avant de voir l’État français sanctionné pour ce type de violation. Influence de la CEDH sur la JA provient essentiellement de l’application de deux articles : art 6 et art 13. c) L’article 13 : droit à un recours effectif Peut necessité l’abandon de la qualification de « mesures d’ordre intérieures » traditionnellement appliquée à certains actes en droit interne et les rend insusceptible de recours. A cet égard, CE a connu des évolutions : arrêt CE d’assemblée du 17 février 1995 Hardouin et Marie : abandon de la qualification de mesure d’ordre intérieur s’agissant de la mise en détention d’un individu contre son gré. d) L’article 6 : droit à un procès équitable Ensemble d’exigence auquel l’appareil judiciaire doit satisfaire. Champ d’application : délimité par l’article 6 lui-même. Même si un litige n’est ni civil ni pénal au terme du droit interne français, il peut être qualifié de civil ou pénal au sens de l’article 6. Ces notions ont un sens propre, indépendant. Extension d’interprétation de l’article 6 par la Cour : a pu juger « civil » des litiges fortement imprégnés de droit public. Matière civile : Arrêt 28 juin 1978 Koeining c. RFA : Cour juge l’article 6 applicable à une instance disciplinaire où était en cause le droit pour la personne en cause le droit de continuer la médecine. 30 novembre 1987 H c. Belgique : concerne la profession d’avocat. La cour a aussi jugé comme étant civils de nombreux contentieux classiques publics : refus de permis de construire, retrait de l’autorisation d’exercer une activité professionnelle… Contentieux de la fonction publique pendant longtemps accepté que si concerne strictement un caractère patrimonial. Finalement, ce critère patrimonial a permis d’étendre le champ d’application de l’article 6 à une bonne partie de la fonction publique. Arrêt de grande chambre du 19 avril 2007 Vilho Eskeline et autres c. Finlande : abandonne la jurisprudence restrictive Pellegrin tout en admettant que l’État défendeur puisse un invoquer le statut de fonctionnaire d’un requérant pour le soustraire à la protection offerte par l’article 6. 2 conditions doivent être remplies : droit interne de l’État concerné doit avoir expressément exclu l’accès à un tribunal s’agissant du poste du salarié en question et cette dérogation doit reposer sur des motifs objectifs liés à l’intérêt de l’État. Contentieux devant les juridictions financières. La cour a jugé que le champ d’application de l’article 6 s’étend à la procédure de gestion de fait (arrêt 7 octobre 2003) et que le champ d’application s’étend au jugement des comptables publics patents (arrêt du 12 avril 2006, Martinie c. France).

Matière pénale : Très nombreuse précision. La cour a d’abord défini la matière pénale dans l’arrêt Engel du 8 juin 1976. A établi 3 critères, le premier ne constitue qu’un point de départ alors que les deux autres sont déterminants et chacun d’entre eux suffit : on commence par rechercher la qualification que donne le droit interne de l’État en cause au droit en cause (point de départ, ne suffit pas pour conclure au caractère pénal ou non) // nature de l’infraction identifiée à partir d’indices // nature et degré de gravité, de sévérité de la sanction encourue. Exigences de l’article 6 CEDH : Droit à un procès équitable. Quelles sont ces garanties ? Plusieurs exigences qui résultent explicitement ou implicitement du texte de l’article. -Droit à un tribunal indépendant et impartial : indépendance s’apprécie par rapport au pouvoir exécutif et aux parties. Impartialité subjective (juge par sa conduite personnelle témoigne d’un manque d’impartialité) ou objective (question de se demander si certains faits vérifiables autorisent à suspecter la partialité du tribunal d’un point de vie structurel). Exemple : Arrêt du 7 juin 2001 Kress c. France : la Cour a jugé que la présence du commissaire au gouvernement français, lors du rendu du délibéré fait douter de l’impartialité, au moins en apparence de la formation de jugement. -Droit à être jugé dans un délai raisonnable : préserve la crédibilité et l’efficacité de la justice. En matière civile, ce délai a pour point de départ la date de la saisine de la juridiction compétente. En matière pénale, il a pour point de départ la date où l’accusation a été portée. Fin du délai : jour du prononcé de l’arrêt de la dernière juridiction saisie. La Cour apprécie le caractère raisonnable de ce délai in concreto, pas de délai préalablement établi et fixe. La Cour tient compte de la complexité de l’affaire, du comportement du requérant, du comportement des autorités compétentes et de l’enjeu du litige pour l’intéressé (exemple de l’arrêt X c. France rendu en 1992 dans le contexte de la contamination par le virus du Sida). État français condamné à plusieurs reprises pour des délais excessifs (exemple : arrêt 27 aout 1992 Tommasi c. France ou arrêt 25 février 1993 Dobbertin c. France). Évolution jurisprudence française : suite aux arrêts Kudla c. Pologne en 2000 et Lutz c. France 2002, le CE a jugé, dans un arrêt d’assemblée du 38 juin 2002 Ministre de la Justice c. Magiera que le dépassement du délai raisonnable par une juridiction administrative engageait la responsabilité de l’État pour faute simple : le JA français lui-même peut condamner l’État à réparation dès lors qu’un jugement est rendu dans des délais non raisonnables par un TA, une faute simple suffit pour engager cette responsabilité. -Droit à la publicité du jugement : protège les justiciables contre la justice secrète. Publicité des débats (droit d’être entendu publiquement) et le prononcé du jugement doit être public. -Droit à l’égalité des armes : principe fondamental du procès équitable. Arrêt 18 février 1997 Nideröst-Huber c. Suisse. Le principe permet de sanctionner toute inégalité dans la communication des pièces aux parties et qu’elles disposent des mêmes moyens pour faire valoir leurs arguments. Principe englobe le principe du contradictoire. -Droit à l’exécution des décisions de justice  Les garanties du procès équitable doivent être assurées devant toutes les juridictions (tous les degrés). Néanmoins, l’appréciation par la Cour européenne se fait in globo, au vu de l’ensemble de la procédure.

L’article 6 n’impose pas que les procédures de première instance devant des organes administratifs, non juridictionnels, ne sont pas soumises aux exigences de l’article 6. Il faut relativiser l’apport de la CEDH. En dépit de ces exigences, le droit d’origine interne des états offre dans un certain nombre de cas des garanties qui sont comparables. Il ne faut pas non plus négliger son apport, l’autorité supra législative de ces normes leur garanti un large application : le juge devra écarter la loi nationale. Depuis une 20aine d’années, de nombreuses divergences d’interprétation de la CEDH ont eu lieu entre le juge français et la cour. C) Les principes jurisprudentiels Souvent désignées par l’expression « règles générales de ...