Cours DCA PDF

Preview

Summary

Cours de Pr. Julien BOUDON...

Description

Droit Constitutionnel Approfondi Le contexte actuel se prête particulièrement bien à l’étude des différentes révisions constitutionnelles menées au cours de la Vème République. En effet, en premier lieu, il est possible à l’heure actuelle de constater et de mesurer toutes les conséquences que la grande révision de 2008 a pu avoir sur notre système constitutionnelle. En second lieu, l’actualité constitutionnelle proche se prête particulièrement bien à cette étude. En effet, le Président actuelle, M. François Hollande, a tenté à plusieurs reprises de modifier la Constitution. Ces tentatives se sont toutes soldées par un échec. La première fut en 2013 ou 4 projets votés en conseil des ministres portant sur différents thèmes sont refusés. La deuxième tentative fut refusée en 2015, cette dernière portait sur la charte européenne des langues régionales. Enfin la dernière tentative portée elle aussi en 2015 fut également refusé, cette dernière portait sur la protection de la nation. Ces deux facteurs font que le contexte se porte particulièrement à une étude des différentes révisions constitutionnelles. Il faut d’abord en introduction se poser trois questions : - Qu’est-ce que la Constitution ? - Pourquoi révise-t-on la Constitution ? - Quelle est la délimitation de notre objet ? Une constitution est un texte contenant les règles juridiques suprêmes et fondamentales d’un Etat. La Constitution est supérieure à toutes normes juridiques qui lui sont soumises et qui lui doivent le respect. Il détermine la dévolution et l’organisation du pouvoir. La Constitution va, aujourd’hui, de pair avec un État. Il y a donc un lien nécessaire entre l’État et Constitution. Mais le droit constitutionnel ne se réserve pas à la Constitution. L’État moderne est un État constitutionnel. (…) Pourquoi faudrait-il envisager de réviser la Constitution ? La Constitution ne peut pas être changée aussi souvent que la loi mais doit, tout de même pouvoir se transformer afin de pouvoir éviter l’immuabilité. La tentation a été grande de doter le pays d’une constitution immuable en 1791 pendant 30 ans qui ne laisserait d’autres choix pour modifier la Constitution que la révolution. Cela va se démontrer à la suite de la destitution du roi puisque la Constitution n'est déjà plus en accord avec la situation politique de l'époque. Cela manifeste la difficulté à trouver un équilibre entre la nécessité de stabilité de la Constitution mais également son besoin de modification. Une constitution reste un ouvrage humain donc imparfait et donc être en mesure de corriger les faiblesses que le temps aura mis au jour. Elles ne peuvent pas prétendre à un statut intangible et éternel. Il faut donc un moyen juridique et constitutionnelle de la modifier. Dans quelle mesure peut on encore parler d'une Constitution de 1958 alors qu'elle a déjà été modifié 28 fois depuis ?

La Constitution de la Vème République a peu été révisé sous les mandats du Général de Gaulle. Elle ne l'a pas été sous le septennat de Giscard d'Estaing puis peu sous Mitterrand. On ne compte que 8 révisions jusqu'en 1995. Le changement va s'opérer sous J. Chirac avec un grand nombre de révision. Ce bouleversement se calme sous N. Sarkozy. Beaucoup d'articles ont été modifié. L'article 89 reprend la procédure de révision. Les seules fois ou la constitution n'a pas été révisé par le biais de l'article 89 sont les deux premiers fois. Chapitre 1 : La procédure de révision. On pourrait penser que le titre 16 de la Constitution contenant l'article 89 ne laisse pas place au débat du fait que ce titre est entièrement consacré à la révision. Mais on n'a pas toujours utilisé l'article 89 pour réviser la constitution. On a également l'article 85 et l'article 11. L'article 85 a, aujourd’hui, été abrogé. Il réglait les relations entre la France et l'ancien empire coloniale. L'article 11 concerne, lui le référendum. Il a été utilisé à deux reprises en matières constituantes. Le général De Gaulle, à deux reprises, a eu recours à cet article, les tentatives ayant eu deux sorts totalement différents. 1er § : un vestige, la voie de l'article 85. la constitution contenait un titre 12 intitulé « de la communauté ». la communauté est l'organisation qui regroupe l'ancienne métropole et d'autres part les divers éléments de l'empire colonial. Cette communauté va très rapidement explosé en raison des mouvements indépendantistes qui vont conduire à l'indépendance des anciennes colonies. Très vite, la communauté n'a plus qu'une existence virtuelle. Et pourtant le texte constitutionnelle continuait à vivre et ce n'est qu'en 1975 qu'il n'ait abrogé. Dans ce contexte, l'article 85 disposait « par dérogation à la procédure prévue à l'article prévu à l'article 89, les dispositions du présent titre qui concerne le fonctionnement des institutions communes sont révisées par des lois votées dans les mêmes terme par le parlement de la République et par le Sénat de la communauté ». Il est bien question d'une voie dérogatoire. Cette mention dérogatoire n'est pas présente au sein de l'article 11 ce qui peut signifier qu'il ne peut pas servir à une révision constitutionnelle. La première révision constitutionnelle a, donc, lieu sur ce fondement. Cet article ouvre une troisième voie pour les États africains entre l'indépendance et la colonie. Mais certains États africains souhaitent devenir indépendant sans totalement couper les ponts totalement. Or l'article 86 prévoie qu'en cas d'indépendance, tout lien sont coupé. On essaie donc de réviser l'article 86 qui exclue le maintien à la communauté tout en étant indépendant. C'est donc l'objet de cette première loi constitutionnelle du 4 juin 1960. Ce choix a été contesté par le CE dans un avis du 26 avril 1960 sur la qualité juridique littéraire du texte qu'il envisage d'adopter en conseil des ministres. Il souligne que la procédure de l'article 89 était limité au fonctionnement des institutions alors que la révision bouleverse selon lui, l'ensemble de la communauté et l'article 85 n'est pas selon le CE l'article adéquat. Mais le gouvernement ne suit pas cette préconisation. Les considérations politiques

l'ont emporté sur les considérations juridiques. Le désaccord n'a donc vraiment été tranché. Le gouvernement agit comme un interprète authentique. Mais on ne peut examiner un projet de révision constitutionnelle qu'en présence de principe supra constitutionnel. Par exemple, en France, le seul principe supra constitutionnel français est contenu dans l'article 12 par rapport à la forme républicaine française. 2ème § : La voie privilégié de l'article 89. L'adjectif « privilégié » n'est pas un simple adjectif puisque toutes les révisions sauf 2 ont été réalisé sous le régime de cet article. Si on essaie d'adopter une vue d'ensemble, on remarque qu'il y a une distinction entre l'initiative d'une révision constitutionnel et l'adoption d'une révision constitutionnelle. En France, l'initiative est elle même scindée en deux. Il y a d'une part l'initiative réservée à l'autorité exécutive et d'autre part celle réservée aux autorités parlementaire. En ce qui concerne l'initiative exécutive, elle est faite par le président sous proposition du 1er ministre, on a donc une initiative commune de l'exécutive. L'initiative parlementaire est elle remis à chacun des députés ou des sénateurs et on parle de proposition de révision et non plus de projet. Entre l’initiative et l'adoption s'intercale la phase du vote conforme des 2 chambres en terme identique. C'est enfin dans un 3ème temps que l'adoption est requise qui est également divisé en plusieurs branches. Dans le cas d'une proposition, le vote en terme identique du parlement donnera lieu à un référendum. En revanche s'agissant des projets de révisions constitutionnelles, une option est offerte au président de la République. Soit il opte pour un référendum soit il opte pour la réunion du congrès à Versailles. S'il opte pour la deuxième possibilité, il doit réunir 3/5 des suffrages exprimés. Statistiquement, la première n'a jamais été exploré. On compte sous la Vème République, des centaines de propositions, très peu d'entre elle ont été adopté par une seule chambre et aucune de ces propositions ont été adopté en terme identique par les deux chambres. 2ème hypothèses, choix du président en faveur du référendum : on ne trouve qu'un seul exemple, lez référendum organisé en 2000 pour la réduction du mandat présidentiel. Enfin pour la 3ème hypothèses, 21 sur les 22 ont été réalisé sur ce fondement. D'ailleurs on note que tous les projets annoncé par F.Hollande envisageait tous de passer par le congrès. a) Le partage de l'initiative. L'initiative entre les deux pouvoirs n'est que rarement partagée ailleurs qu'en France. On s’aperçoit que cette division en deux est quelque chose de relativement original de part le monde. Au USA, l'exécutif est totalement exclu de ces initiatives, seul les membres du congrès ont le monopôle de cette initiative mais elle peut également être déclencher sous la législature des États fédérés. Ceci est un vestige de l'époque de la création de la Constitution. La disposition fixant ce monopole n'a jamais été modifié depuis sa création. Et donc à l'époque des pères fondateurs, il y a une très grande méfiance vis à vis de l'exécutif et une grande confiance vis à vis du législatif. Cette défiance est née de la défiance vis à vis du roi anglais à l'époque de l'indépendance. Cette prévention contre le pouvoir exécutif est assez commune aux XVIIIème puisque la naissance du constitutionnalisme va naître de la rupture avec la monarchie et donc de la défiance vis-à-vis de l'exécutif. Cette défiance va s'atténuer et

au XXème, l'initiative de la révision peut parfois être partagé (Allemagne, Italie, Espagne). Mais ce n'est pas partout le cas, d'autres n'ont pas adopté ce partage (Irlande, Portugal, Japon, Constitution Ivème République et en Irlande seules les parlementaires de la chambre basse ont cette possibilité). On voit bien que chaque pays met en place un partage en fonction de ce qu'il poursuit. Les autorités exécutives comprennent en France, l'initiative présidentielle, mais sur proposition du Premier ministre qui même si d'un point de vue médiatique peut paraître un simple « collaborateur », juridiquement il en est tout autre et 90% des décrets réglementaires qui sont signés le sont par le 1er ministre. De ce point de vue, on peut ajouter deux nuances, la première est que même en période de concordance des majorités, ce n'est pas vrai que le 1er ministre n'ait pas son mot à dire, une négociation a forcément lieu. La seconde nuance est qu'en période de cohabitation, un accord doit forcément être conclu entre les deux têtes de l'exécutif. L'article 89 doit susciter un échos et fait parallèle à l'article 11 ou l'initiative appartient là encore au Président mais il faut une proposition en amont émanant soit du gouvernement soit de l'Assemblée parlementaire agissant communément. Il peut aussi être mis en parallèle à l'article 39 portant sur l'initiative des lois ordinaires et organiques précisant que « l'initiative des lois est partagée entre le Premier ministre et chacun des parlementaire » mais on note immédiatement que l'initiative en matière de loi organique ne comprend pas le Président mais le projet devant être voté en Conseil des ministres alors même que c'est le président qui préside et qui arrête son ordre du jour même si on peut s'interroger sur la compétence du président qui peut être liée ou pas selon l'interprétation. Et le refus de F.Mitterrand en 1986 de signer les ordonnances n'ont pas totalement empêché J.Chirac de prendre certaines lois de nationalisation. Les différences d’initiative entre l'article 39 et 89 s'explique par le fait que 1er ministre est le principal titulaire du pouvoir réglementaire général mais aussi l’interaction de l'exécutif avec le parlement. Et le président est le gardien de la Constitution comme le précise l'article 5 et est donc très bien placé pour savoir dans quelle mesure la Constitution doit être modifiée. Il faut néanmoins un accord entre les deux têtes de l'exécutif. Cela signifie que parfois ils ne sont pas en accord comme ce fut le cas en 1999 entre J. Chirac et L. Josepin à propos de la révision concernant la charte régionale des langues régionales. En période de cohabitation, il faut voir aussi l'accord des deux chambres. L'accord entre le président et le 1er ministre est important car la couleur politique des deux chambres n'est pas la même. b) Le verrou du vote conforme des deux Chambres. Lorsque le Parlement est bicaméral, on peut imaginer un bicamérisme égalitaire en tout point, un bicamérisme inégalitaire au profit de la chambre haute ou de la chambre basse. Lorsqu'on passe de révision constitutionnelle, on s’aperçoit que l'égalité entre les chambres est restaurée même quand ce dernier était inégalitaire dans le quotidien. En France, le bicamérisme est inégalitaire notamment sur deux points : – la capacité de mettre en jeu la responsabilité du gouvernement. – La capacité législative en dernier ressort

Cette supériorité s'explique par le fait que les députés sont élus au suffrage universel direct. Dans ce bicamérisme foncièrement inégalitaire, ici et là on restaure l'égalité et notamment par le biais de la révision constitutionnelle ou les deux chambres doivent se mettre très exactement d'accord sur un texte afin que la révision fasse un consensus au sein de la classe politique mais plus largement au sein de l'opinion politique. Au delà de cette simple couleur politique, le projet doit faire égard au contenu et doit transcender les simples clivages politiques. Pour autant, ces projets peuvent être instrumentaliser dans le cadre de tactique politique comme de cut le cas lorsqu'un 1990 le sénat de droite refuse une révision portant la possibilité d'un contrôle postérieur constitutionnel alors qu'il le remettra sur le votera plus de 20 ans plus tard. La révision emporte donc comme maître mot le consensus du fait de la modification de la norme suprême. Ce consensus reste malgré tout possible même en période de cohabitation comme ce fut le cas avec le sort de la Nouvelle Calédonie, la construction Européenne avec l'adoption du traité à d'Amsterdam, le principe de parité, la réduction du mandat du président de la République de 5 à 7 ans. Cette dernière révision est la plus intéressante puisque politiquement c'était celle qui pouvait le plus porter à controverse. Il faut insister sur le fait que l'article 89 demande un vote identique à la virgule prêt. Il y a certains cas ou les deux chambres étaient un peu près d'accord mais pas complètement. Le président peut introduire indifféremment le projet devant l'Assemblée ou le Sénat. Et les propositions sont parfois tellement différente qu'il n'y a aucune chance de les harmoniser. Le Parlement retrouve une puissance inconnue sur les projets de loi ordinaire mais qu'il connaît également dans d'autres domaines tels que l'engagement de la responsabilité du Président ou il y a un vote des 2 chambres séparés puis une unification des 2 chambres. c) Le retour au Congrès et le rôle réservé au peuple souverain. Il faut dire une chose en contradiction flagrante avec l'article 89. le principe pour l'approbation d'une révision, le principe est normalement le référendum. C'est seulement à titre d'exceptions que l'alinéa 3 précise que le projet n'est pas soumis au référendum quand le président de la République décide de le soumettre au congrès. Dans la tête des auteurs de la constitution, cela était très clair, d'ailleurs c'est pour cette raison que le projet de Constitution a été soumis en référendum. Le président intervient donc deux fois au titre de l'article 89, à l'initiative puis une deuxième fois, toujours pour les projets, il peut privilégier le référendum ou le recours au congrès. C'est une illustration des garanties prises afin que la révision soit une bonne révision constitutionnelle. Il faut que le projet soit adopté en terme identique. Il y a bien un consensus admis par la classe politique. Et là, on admet que le référendum soit accepté. En revanche, s'il s'agit d'une proposition, les garanties sont moins grandes et c'est alors que le recours s'impose au souverain, aux électeurs tranchés par oui ou par non. Jamais une proposition constitutionnelle n'a été admise par les deux chambres. Le référendum doit être la norme, le congrès doit être l'exception. Pourtant dans la pratique, ce n'est pas le cas, 22 ont été soumises au Congrès, la seule a été la révision pour la durée du mandat présidentiel en 2000. ce fut un référendum assez contrasté puisque 70 % des votants ont approuvé cette révision, avec une participation très faible de l'ordre de 30 %.

Le référendum est une technique démocratique semi directe du fait du rôle des représentants, le peuple n'est donc pas à l'origine du référendum. Une technique directe serait que le peuple soit à l'origine du référendum et à sa conclusion. Le référendum en France prévu à l'article 11% prévoit une possibilité à condition d'obtenir une pétition de 10% de la population (aujourd'hui 4,5 millions de personnes), seuil très compliqué à obtenir. De plus, cette pétition ne suffit et il requiert une minorité de parlementaire (1/5). Une des raisons qui explique le taux de participation du référendum de 2000 est également le fait que le scrutin était couru d'avance. Ce choix du référendum en 2000, a été mis en œuvre par Jaques Chirac. Il s'explique de plusieurs raisons. En premier lieu, les racines gauliennes de J.Chirac ont peut être poussé dans ce sens. Le fait que le scrutin allait déboucher vraisemblablement sur une issue positive a pu également poussé dans ce sens. Mais ce n'est pas tant le pourquoi mais plutôt le fait que cette révision est utilisé le référendum. Le référendum a été très peu utilisé en matière constituante pour plusieurs raisons. D'abord la lourdeur administrative que représente la mise en place du référendum constitue un obstacle aussi bien technique que financier. L'imprévisibilité du référendum peut également justifier ce non-recours alors qu'en cas de vote des représentants, cela est facilement calculable. Jamais un congrès n'a refusé le projet de révision qui lui a été soumis, toutes les fois ou il a été réuni et ou il a délibéré, il a voté la révision. On trouve une distinction domaine de la loi et domaine réglementaire contrairement à ce qui se faisait avant. Il y a très peu de référendum du fait qu'il n'y a eu aucune proposition votée par les deux chambres. Le poids de l'exécutif en matière de révision est remarquable. Sur les 24 révisions, toutes ont été prise par l'exécutif. La majorité qualifié des 3/5 reste une proportion plus faible que celle prévue à l'étranger où on trouve généralement 2/3. Le pays le plus proche de la France et l'Espagne. Le principe commun a toutes les révision constitutionnelle est rendu plus difficile à celle d'une loi ordinaire. La notion de suffrage ne se calcule sur le nombre de parlementaire, le refus, l'abstention, les sièges vacants ne rentrent pas en compte. L'abstention peut être un moyen de fâcher celui qui en a été à l'initiative, le président de la République. On doit obtenir 3/5 des suffrages exprimés. La loi de révision sur la responsabilité pénal du président si 36 parlementaires n'aurait pas pris parti au vote et si (…). L'abstention est une sorte de compromis. En 2008, la révision n'a été obtenu qu'avec 2 voies de majorité. Cette majorité a été obtenu par différents moyens pour obtenir la majorité. Amendement Walon en 1875, où on accède à la République. Révision constitutionnelle de 1884 : la forme républicaine du gouvernement ne peut faire l'objet de révision. Sous la troisième République, la révision constitutionnelle était facile car le parlement était égalitaire et de plus soit confirmer la république ou revenir la monarchie. La révision pouvait

se faire avec une majorité absolue (de la réunion des deux chambres appelées assemblée nationale). Ce n'est que depuis 1946 que l'on appelle la chambre basse l'assemblée nationale. Les mécanismes juridiques ne sont jamais choisi au hasard. En dehors de 2008, le score le plus étriqué fut en 1974. cela semble un peu étonnant puisque la révision portait sur l'accès au contrôle constitutionnelle pour 60 députés ou sénats, ce qui servait l'opposition. Pour le reste, le vote au congrès est massif soit parce qu'...