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LEZIONE N. 12

La formazione del Governo Argomenti:  Democrazie mediate e democrazie immediate  Le fonti  Il rapporto di fiducia tra Parlamento e Governo  Il procedimento di formazione  La mozione di sfiducia Democrazie mediate e democrazie immediate In ogni sistema costituzionale contemporaneo il Governo, ha un ruolo non solo assolutamente insostituibile nell’attuazione dell’indirizzo politico, ma del tutto centrale nella sua stessa formazione. Secondo l’art. 92 Cost. “Il Governo della Repubblica è composto del Presidente del Consiglio e dei ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri. Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri”. L’art. 92 afferma l’espressione “Governo della Repubblica” e questo termine va ad evidenziare il fatto che esso è chiamato a svolgere le sue funzioni, riferite, oltre che all’amministrazione, alla legislazione dello Stato centrale ed allo sviluppo delle relazioni con gli altri Stati e con le organizzazioni sovranazionali, anche alla tutela del buon funzionamento di tutte le istituzioni pubbliche ed alla garanzia del corretto sviluppo delle relazioni fra i diversi gruppi sociali. La formazione del Governo si realizza con l’adozione dei decreti presidenziali di nomina del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei Ministri, controfirmati dal nuovo Presidente del Consiglio, al termine della fase delle consultazioni, ma l’art. 93 Cost. subordina esplicitamente l’assunzione delle funzioni governative al giuramento dei componenti del Governo “nelle mani del Presidente della Repubblica” («giuro di essere fedele alla Repubblica, di osservarne lealmente la Costituzione e le leggi e di esercitare le mie funzioni nell’interesse esclusivo della nazione»). Il Governo è un organo costituzionale complesso, composto a sua volta da altri organi dotati di autonomia e di specifiche funzioni, ma che ne rappresentano gli elementi essenziali ed indispensabili. Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio e i Ministri da lui proposti. Il Consiglio dei Ministri costituisce un organo collegiale a sé stante. I Ministri sono responsabili, individualmente, degli atti dei loro dicasteri e, collegialmente, di quelli deliberati dal Consiglio dei Ministri.

L'organizzazione del Governo può anche presentarsi più articolata di quella essenziale definita in Costituzione. Tale struttura può essere integrata dal Vicepresidente del Consiglio, da Ministri senza portafoglio (così denominati perché non hanno la responsabilità di un ministero) e da Sottosegretari di Stato. Questi ultimi coadiuvano i Ministri nella loro attività, esercitando le competenze dagli stessi espressamente delegate. Al contrario dei Ministri senza portafoglio, i quali fanno parte a pieno titolo del Consiglio dei Ministri, i Sottosegretari non prendono parte alle sedute del Consiglio con la sola eccezione del Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, cui sono affidate le funzioni di segretario del Consiglio dei Ministri. Per la creazione di un governo si possono fare due diverse distinzioni: • Democrazie mediate: ordinamenti democratici in cui la formazione del governo avviene in Parlamento attraverso la mediazione e il confronto fra i partiti politici che hanno ottenuto il consenso dei cittadini presenti in Parlamento • Democrazie immediate: assetti democratici in cui l’investitura del Governo o della figura del Presidente del Consiglio avviene attraverso a delle forme di investiture più o meno dirette da parte del corpo elettorale. Le fonti Le fonti che disciplinano la formazione del Governo sono in piccola parte contenute nella Costituzione e dettano poche regole sulla formazione del Governo, ma disciplinano la formazione del governo un altro tipo di fonti che integrano la norma costituzionale: • Art. 92-93-94 della Costituzione. • Vere e proprie consuetudini costituzionali: fonti del diritto. • Convenzioni costituzionali: accordi fra gli attori costituzionali retti dal principio che quegli accordi valgano finché le cose rimangono in quel modo. • Prassi costituzionali. Il rapporto di fiducia tra Parlamento e Governo Il principio basilare nell’ordinamento costituzionale italiano è, in generale, dato dalla necessità dell’esistenza di un rapporto di fiducia tra il Parlamento e il Governo (art. 94 Cost.). Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere. Ciascuna Camera accorda o revoca la fiducia mediante mozione motivata e votata per appello nominale.

Entro dieci giorni dalla sua formazione il Governo si presenta alle Camere per ottenerne la fiducia. Il voto contrario di una o d'entrambe le Camere su una proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni. La mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera e non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione. Il procedimento di formazione Gli articoli che definiscono il procedimento di formazione sono l’art. 92 Cost. (visto prima) e l’art. 94 Cost. “Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere. Ciascuna Camera accorda o revoca la fiducia mediante mozione motivata e votata per appello nominale. Entro dieci giorni dalla sua formazione il Governo si presenta alle Camere per ottenerne la fiducia. Il voto contrario di una o d'entrambe le Camere su una proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni. La mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera e non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione”. Nell’ordinamento italiano si è introdotto un istituto definito consultazioni e vale a dire che quando il Presidente della Repubblica deve procedere alla nomina del Presidente del Consiglio effettua delle consultazioni, ascolta, parla, consulta con una serie di soggetti di particolare rilievo istituzionale. Queste non vengono previste da una norma scritta, ma vengono definite da una consuetudine: ripetizione del comportamento nel tempo e la convinzione che il comportamento corrisponda a diritto o a necessità. Le consultazioni sono funzionali all’individuazione di un governo che abbia la maggioranza al Governo. I soggetti che il Presidente può consultare sono diverse, ad es. i vertici delle forze armate, il capo della CNEL, ex Presidenti della Repubblica ecc, ma il vero nucleo delle consultazioni consiste nella consultazione dei vari partiti presenti in Parlamento in modo da scoprire se la persona pensata avrà o meno la fiducia delle Camere. Il ruolo delle consultazioni si è modificato con il mutamento del sistema elettorale. Fino al 1993 con il sistema elettorali di tipo proporzionali dalle elezioni non uscivano chiare indicazioni su quale tipo di maggioranza avrebbe governato il Paese ed era poi presa dai partiti politici nel confronto tra di loro e le consultazioni spesso aiutavano i partiti a procedere nell’accordo.

Dal 1994 in poi con il cambiamento del sistema elettorale, il risultato delle elezioni offriva giù una prima indicazione sulla maggioranza scelta dal corpo elettorale e quindi la funzionalità delle consultazioni era minore. Dopo le consultazioni il Presidente della Repubblica non nomina direttamente il Presidente del Consiglio ma affida un incarico a colui che ritiene possa raccogliere la fiducia parlamentare. Sono esistite anche delle figure diverse come: il preincarico (veniva affidato a quel soggetto che il presidente riteneva che successivamente avrebbe dato l’incarico di formare il governo) e del mandato esplorativo (veniva dato in quelle situazioni in cui il presidente effettuato il suo giro di consultazioni, la situazione non rimaneva chiara, ma non voleva procedere nuovamente a fare un giro di consultazioni e quindi mandava questa figura). Queste due figure presuppongono un governo formato tra le mediazioni dei partiti. Il soggetto incaricato a formare il governo accetta con riserva, cioè accetta l’incarico ma si riserva di rinunciare perché svolgerà una sua fase di consultazione per capire se davvero raccoglierà la fiducia. Qualora l’incaricato sciolga la riserva si procede alla nomina del Presidente del Consiglio e alla nomina dei Ministri. La volontà del Presidente del Consiglio si unisce a quella del Presidente della Repubblica per scegliere i Ministri (preminenza di ruolo del Presidente dei Ministri). Se il Presidente della Repubblica aveva una netta maggioranza e un nome specifico per il Presidente del Consiglio allora il suo potere è estremamente limitato perché deve raccogliere queste informazioni. Dopo la scelta dei Ministri si passa al giuramento, ovvero i ministri prestano giuramento nelle mani del Presidente della Repubblica e il Governo entra nell’esercizio delle sue funzioni appena prestato il giuramento. Entra, quindi, nell’esercizio delle funzioni prima di ottenere la fiducia delle Camere. È una situazione che dura poco perché il Governo deve presentarsi davanti alle Camere entro 10 gg. Durante questa fase il governo può procedere all’ordinaria amministrazione, ma non può compiere atti che impegnino l’indirizzo politico.

La mozione di sfiducia A questo punto si crea il rapporto di fiducia del governo e l’art. 94 Cost. detta alcune regole: • Entro 10 gg dalla formazione il Governo si presenta alle Camere per ottenere la fiducia. • Per votare la fiducia occorre una mozione motivata perché il Parlamento vota su propri atti (su una mozione parlamentare). Normalmente sono i capi gruppi della maggioranza che chiedono all’aula di accordare la fiducia al governo. • Elezione tramite appello nominale (pubblicamente ogni parlamentare dichiara la sua scelta). • Viene approvata ai sensi dell’art. 64 Cost. a maggioranza semplice (con la maggioranza dei presenti in Parlamento), possono quindi esistere governi tecnicamente di minoranza che non sono quindi appoggiati dalla maggioranza assoluta dei parlamentari. • La fiducia deve essere data da ambedue le Camere con lo stesso procedimento. Il governo si presentano alternativamente alle due camere. Il voto contrario di una o di entrambe le Camere su una proposta del governo non importa obblighi di dimissioni ed è un aiuto alla stabilità di Governo. La costituzione disciplina però la mozione di sfiducia che è l’atto con cui si interrompe formalmente il rapporto di fiducia tra Parlamento e Governo. Secondo l’art. 94 Cost. la mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno 1/10 dei membri della Camera e non deve essere discussa prima di tre giorni dalla sua presentazione in modo da garantire una stabilità al governo. Al momento, nessun governo è mai caduto per una mozione di sfiducia, ma sono avvenute alcune dimissioni. Dagli anni ’70 in poi di fronte alle dimissioni del Presidente del Consiglio le Camere lo hanno quasi sempre invitato a presentare in Parlamento le ragioni della crisi e dopo aver esposto le sue ragioni e, prima che ci fosse un esplicito voto parlamentare veniva chiusa la discussione, tornava dal Presidente della Repubblica confermando le sue dimissioni, che rimane comunque in carica fino alla nomina del nuovo Presidente. La disciplina sulla questione di fiducia è contenuta nei regolamenti parlamentari (art. 116 del regolamento della Camera).

Le funzioni del Governo sono: • Di indirizzo politico: con la deliberazione del programma di Governo ed ha il limite della responsabilità politica di fronte al Parlamento. • Amministrativa: Direzione della Pubblica Amministrazione e l’attuazione delle leggi con il limite dei controlli amministrativi e giurisdizionali • Legislativa: con Decreti legge e Decreti legislativi con i limiti dettati dalla Costituzione.  NORMATIVA DI APPROFONDIMENTO - Legge 23 agosto 1988, n. 400 Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 10 novembre 1993 Regolamento interno del Consiglio dei Ministri - Decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303 Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 Riforma dell'organizzazione del Governo - LEGGE 26 marzo 2001, n. 81 Norme in materia di disciplina dell'attività di Governo...