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Dissertation sur la voie de fait et débat sur son utilité dans le droit administratif actuel ...

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Droit administratif

Dissertation

« La voie de fait est-elle encore utile ? »

Le professeur René Chapus évoquait la voie de fait comme « la folle du logis, présente là où l’attend le moins et perturbante au-delà de l’acceptable », et cela en 1996. C’est dire si l’existence de cette théorie n'a pas toujours attiré les faveurs des auteurs de doctrine. Avant de pouvoir porter un jugement sur la véracité des propos du professeur Chapus, peut-être faudrait-il commencer par définir cette théorie. La dernière définition apportée à la voie de fait est

celle du Tribunal des conflits suite à l’arrêt 19 novembre 2001, qui après nombres d’apports jurisprudentiels la résume comme « la situation où l’administration soit, a procédé à l’exécution dans des conditions irrégulières d’une décision même régulière portant atteinte grave au droit de propriété ou à une liberté fondamentale, soit après une décision ayant l’un ou l’autre de ces effets si cette décision est manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir appartenant à l’administration » (Cours de S. Pugeault). De tels agissements entrainent la saisine du juge judiciaire, gardien selon la Constitution du 4 octobre 1958 des droits et libertés fondamentales. C’est donc là une ingérence ouverte de l’ordre judiciaire dans le contentieux administratif, une exception à la « conception française de la séparation des pouvoirs » où le juge judiciaire a plénitude de juridiction au sujet d’un acte administratif. Or depuis, cette définition « traditionnelle » a connu bien modifications structurelles de taille. Ce qui pose actuellement la question se son utilité. En effet, plus que jamais son utilité juridique est questionnée, ce qui laisse sous-entendre qu’un autre procédé juridique est apparu. Et ce sera bien là le sens de cette démonstration, bien plus que la définition approfondie de la théorie de la voie de fait, c’est son utilité dans le contexte juridique actuelle, ultérieure à 2013 qui sera abordé ici. Cette théorie apparait dans la jurisprudence du XIXème siècle à partir des années 1890 pour combler un vide juridictionnelle, à savoir, l’absence de procédure en référé (d’urgence) devant la juridiction administrative pour les violations des libertés fondamentales et du droit de propriété. Cette théorie connu une grande période de déclin pour trouver un regain de « popularité » à partir des années 1980-1990. Depuis l’an 2000, l’introduction d’une procédure de référé pour la protection des libertés et du droit de propriété a été introduit devant la juridiction administrative est venue remettre considérablement en cause la voie de fait et sa procédure. D’autant plus que deux arrêts très récents, l’un de 2013 et l’autre de 2014 sont venu considérablement amputé le champ d’action de cette dernière. Plus que jamais la question de l’utilité de la voie de fait est soulevée. En présente-elle encore une ? Ou est-elle, à l’image des paroles de Mr Chaput, devenue une gêne ? Son rôle étant si important, est-il possible de la voir disparaitre ? Tout l’intérêt pratique de ce sujet réside dans ces questions. La voie de fait est censé défendre des libertés très importantes, tous les citoyens peuvent être amené à y avoir recours. D’un point de vue doctrinal, la portée du débat est bien moins concrète mais tout aussi intéressante, en effet des divergences persistent. Pour répondre à cet ensemble de d’interrogation, et saisir dans sa globalité l’intérêt du sujet, il faudra s’interroger sur la question suivante. Quels sont les bouleversements juridiques qui ont amené à s’interroger sur l’utilité de la voie de fait ? En a-t-elle encore une de nos jours ? Il faut bien admettre que la voie de fait perd si ce n’est de son utilité, du champ d’action, par l’introduction d’une procédure devant l’ordre administratif et par une jurisprudence peu clémente qui à eux deux lui dessinent un avenir sombre (I). Or son existence semble importantes dans certains cas, d’autant plus qu’une disparition totale de cette procédure semble difficilement concevable (II).

I)

Une voie de fait en mauvaise posture suite à des bouleversements importants, d’où la question de son utilité.

Même si la voie de fait n’a jamais fait l’unanimité depuis sa création, sa remise en cause semble depuis quelques années plus sérieuse et fondée qu’auparavant. Cela est en grande partie dû à l’apparition d’une procédure concurrente, le référé liberté (A), ce qui entraina des conséquences sérieusement dommageable pour la voie de fait au niveau de la jurisprudence (B).

A) L’apparition du référé liberté, un concurrent sérieux et efficace, au grand dam de la voie de fait. La procédure du référé liberté a été introduite par la loi du 30 juin 2000, elle en est l’objet majeur. Cette procédure permet à tout justiciable ayant intérêt de saisir le juge de référés dans le but que ce dernier prennent « Toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale dès lors que l’Administration dans l’exercice de l’un de ses pouvoirs a porté à cette liberté une atteinte grave et manifestement illégale ». Comment ne pas y voir une atteinte manifeste à ce qui est resté pendant plus d’un siècle, la chasse gardée de la procédure de la voie de fait ? L’atteinte y est en effet la même, c’est le non-respect d’une « liberté fondamentale », c’est une procédure rapide, et l’atteinte à la liberté revêt un caractère flagrant et grossier. Il serait alors logique de penser qu’à compter du l’entré en vigueur de cette loi, deux procédures visant le même but, pour les mêmes causes sont à la disposition du justiciable. Chose qui paraitrait bien curieuse. En effet, il serait logique encore une fois, si du moins les deux procédures sont identiques en tout point, d’en supprimer une. Or des différences subsistent. Premièrement, quand la voie de fait entraine la saisine du juge judiciaire, le référé liberté entraine celle du juge du référé, président de l’une des juridictions de l’ordre administratif. Il a pourtant été évoqué en introduction que le juge judiciaire était saisie en cas d’atteinte flagrante aux droits et libertés fondamentales, car il en était le gardien selon les dispositions de l’article 66 de la Constitution. Comment expliquer que sur les mêmes fondements le juge administratif puisse aussi être saisi ? Il faut savoir, que la définition donnée en introduction date de 2001 et fût établie à partir de l’arrêt « Mademoiselle Mohamed ». Or bien des changements se sont opérés depuis, ils seront par ailleurs explicités dans la sous-partie suivante, mais il faut d’ores et déjà comprendre que le champ d’application de la voie de fait a été considérablement réduit. Parallèlement à cela, le pouvoir de juge judiciaire présente des limites. Tous les actes illégaux, aussi grossiers peuvent-ils être ne constitueront pas pour autant une voie de fait. Le juge judiciaire ne pourra pas alors la déclarer et annulé l’acte, il devra se contenter de « l’ignorer ». Face à cela, se trouve un référé liberté qui, bien que récent, a su faire ses preuves et montrer toute son efficacité. D’une part il est très rapide, le juge des référés, une fois saisit, statue et prend les mesures nécessaires en 48 heures. L’une des plus grandes publicités qui fût apportée au référé liberté est celle l’affaire dite « commune d’Annecy ». En l’espèce, le maire de la commune avait voulu faire interdire une manifestation du

Front national dans la ville, les représentants du parti ont donc saisit le juge administratif pour obtenir la levée de l’interdiction au nom de la liberté qui appartient à tous de manifester et d’exprimer ses idées. (Arrêt « commune d’Annecy, 2002, paru au GAJA). Cette procédure fait l’unanimité auprès de la doctrine. Les arrêts confirmant cet avis ne manque pas. Sont notamment à citer l’arrêt rendu le 6 novembre 2011, « Ville de Paris et Société d’Economie Mixte Parisienne », ou encore celui du 27 février 2013 dit « société Promogil ». Il semble alors logique, qu’à la vue de telles constatations le référé liberté soit perçu comme la procédure idéale. De plus, chose qui joue en son extrême défaveur, la Voie de fait était perçue comme existante pour combler un vide au niveau des procédures administratives. Elle était en quelque sorte si l’on ose le dire, « une remplaçante », qui attend patiemment que les juridictions administrative se voient attribuer une procédure propre pour statuer sur les attaques aux libertés dont elles sont saisies ; et qui surtout saura se retirer le moment venu. Le référé liberté semble dès lors avoir sérieusement remis en cause l’utilité de Le voie de fait, ce qui ne sera pas sans influencer la jurisprudence des quinze dernières années (B).

B) Une amputation du champ d’action de la voie de fait par la jurisprudence en guise de conséquence.

L’apparition du référé liberté et l’efficacité dont il a su très vite faire preuve ont amené la Jurisprudence à en tirer des conséquences. Des conséquences fort dommageables pour la voie de fait comme il assez facile de s’en douter. En effet la Jurisprudence va opérer un revirement assez important dans la mesure où celle-ci va redéfinir la voie de fait, précisément les cas qui la constitue. Tout commence avec un arrêt du Conseil d’Etat rendu le 23 janvier 2013, arrêt dit « Chirongui ». Celui-ci, inspiré des dispositions de l’article 521-2 du code de justice administrative, pose le principe suivant : « sous réserve que la condition d’urgence soit remplie il appartient au juge des référés saisis sur le fondement de l’article 521-2 CJA d’enjoindre à l’administration de faire cesser une atteinte grave et manifestement illégale au Droit de Propriété lequel a le caractère des libertés fondamentales quand bien même cette atteinte aurait le caractère d’une voie de fait ». L’émission du juge administratif sur le domaine appartenant jusqu’ici, au juge judiciaire, est évidente. Une voie de fait n’entrainerait donc plus, du moins systématiquement, la saisine de juge judiciaire. Une interprétation qui, comme il le sera montré plus tard, ne sera pas sans critique. La voie de fait, ce concept « aux fondements historiques fragile », selon les termes de Jacques Arrighi de Casanova, se retrouve donc d’autant plus fragilisé. Ce n’est d’ailleurs pas l’arrêt rendu le 17 juin 2013, quelques mois après par le Tribunal des Conflits qui lui promettra un avenir plus sûr. Cet arrêt ; dit « Bergoend » va d’une part confirmer les

conclusions de l’arrêt « Chirongui », mais surtout redéfinir les contours de la voie de fait et les situations qui la génèrent. Cet arrêt dispose que, désormais pour qu’il y est voie de fait il faut que l’administration ai « procédé à l’exécution forcée dans des conditions irrégulières d’une décision même régulière portant atteinte à la liberté individuelle ou aboutissant à l’extinction d’un droit de propriété soit après une décision qui a les mêmes effets d’atteinte à la liberté individuelle ou d’extinction d’un droit de propriété et qui est manifestement susceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative ». Ce qui semble être un banal rappel de la définition énoncée en introduction est en réalité une véritable révolution, et un coup extrêmement dur porté à la voie de fait. En effet, cette nouvelle définition se démarque de l’ancienne par seulement quelques mots. Ce que l’on pourrait croire comme étant des subtilités lexicales sont bel et bien des changements majeurs. Ceux-ci sont au nombre de deux. -Tout d’abord, est évoqué dans cette décision « une atteinte à la liberté individuelle ». Anciennement, la définition évoquait « une atteinte grave à une liberté fondamentale ». Que faut-il comprendre ? Outre une définition bien plus floue, le tribunal des conflits prive ici le juge de certains recours contre une violation de liberté fondamentale qui ne serait pas une liberté individuelle. L’argumentation est serrée, et la différence entre ces deux « types » de liberté est discutable, certes. Un exemple permet de l’illustrer, si la liberté d’expression est une liberté individuelle, la liberté de la presse serait une liberté fondamentale, dans la mesure où elle fait appel à plusieurs acteurs. Somme toute, les libertés individuelles seraient une partie des libertés fondamentales. Par-delà cette explication quelque peu difficile, il semble surtout que but du tribunal des conflits, dans cet arrêt, était de limiter un peu plus la définition de la voie de fait. A noter que la disparition du terme « grave » ne revêt pas particulièrement de sens, dans la mesure où de telles atteintes le sont toujours (dernier document de la fiche de td). -Secondement, « l’atteinte au droit de propriété » évoqué auparavant disparait. Il faut désormais « une extinction » de ce droit pour qu’il y est voie de fait. La volonté de réellement réduire la voie de fait à une « peau de chagrin ». Car le terme d’extinction est très limitatif, il ne revoit qu’à un seul cas vraisemblable, l’expropriation. Comment alors ne pas ressentir cette volonté de resserré la compétence du juge judiciaire à son maximum ? Il lui est désormais défendu de connaitre du contentieux relatif aux empiètements et confiscation entre autres. Un arrêt de la Cour de cassation du 13 mai 2014, a été rendu en conformité avec cette nouvelle décision, ce qui semble définitivement entériner cette dernière. La voie de fit survie toujours certes, mais « cette survivance ne se fait qu’au prix de conséquentes amputations qui réduisent considérablement le champ de la voie de fait et amenuisent singulièrement ses perspectives d’avenir », comme le rappelle X. Domino et A. Bretonneau dans leur article « la voie de fait mise au régime sec ». Et comment les contredire ? Si les juges du Tribunal des conflits et ses détracteurs ne voient dans cette définition qu’un recentrement constitutionnel sur les dispositions de l’article 66 de la

Constitution, la volonté d’écarter à défaut de pouvoir effacer la voie de fait reste manifeste, de leur part. A noter qu’un certain manque de clarté encadre cette nouvelle définition qui pourrait être dommageable pour le justiciable qui se retrouvent face à une certaine difficulté pour apprécier la juridiction compétente en fonction de son problème.

Si le référé liberté et la jurisprudence ont considérablement affaibli la Voie de fait, celle-ci est-elle pour autant devenue entièrement inutile, et donc vouée à disparaitre ? (II).

II)

Une voie de fait à genoux, mais pas pour autant condamnée.

La voie de fait est-elle devenue totalement inutile ? Ce sera ici la grande question de cette seconde partie. Pour cela il faudra se poser deux questions. Bien que dénigrée par une partie de la doctrine, il y a-t-il une réelle volonté à supprimer la voie de fait au niveau législatif et jurisprudentiel ? Si la réponse est non, cela induirait que la voie de fait présente encore une utilité

(A). Mais d’autre part, quand bien même celle-ci n’en présenterait plus aucune, serait-il possible de la supprimer ? (B).

A) Une possibilité de cohabitation avec référé liberté, la dernière force de la voie de fait. Depuis le début de ce raisonnement, c’est un rapport d’affrontement entre la voie de fait et le référé liberté qui s’est établie. Est-ce pour autant nécessairement le cas ? Ou est-ce une interprétation d’une partie de la doctrine, qui se sert du référé liberté comme argument ultime contre la voie de fait ? La question peut légitimement se poser. Et il ressort de cette argumentation que les deux procédures ne sont pas obligatoirement opposées. Quand S. Pugeault parle « d’articulation », d’autres comme X. Domino et A. Bretonneau évoquent « un destin croisé ». Bien qu’il ne s’agisse pas là de les comparer, cela dégage une chose. Si ces procédures ne sont pas opposées, peut-être sont-elles complémentaire, peut-être connaissent-elles des champs d’application différents. Ce qui laisserai une dernière part de subsistance à la voie de fait. Alors qu’a été précédemment évoqué que la voie de fait existait pour combler un manque de la justice administrative, que cette dernière a comblé il y a plus de quinze ans, il se pourrait que la voie de fait présente tout de même une utilité. En effet, comme le souligne dans leur article, X. Domino et A. Bretonneau, la compétence du juge judiciaire présente une importance, et même un avantage sur le juge administratif, dans le cadre de l’indemnisation, ce qui d’après leurs termes, est « loin d l’orbite du juge administratif ». De plus ces deux auteurs, dont l’un est maitres des requêtes au Conseil d’Etat, s’accordent avec d’autres auteurs, pour dire que cette existence de deux procédures visant sensiblement les mêmes atteintes, ne pose aucun problème. La voie de fait subsiste encore. Il semblerait que ce soit le mot le plus approprié. Elle ne vit plus, mais survie, à travers de minces « avantage » qu’elle présente. Il ne faut pas pour autant la blâmer, dans la mesure où cette elle s’est retrouvée dans un tel état de faiblesse malgré elle, « les bases fragiles » qu’on lui reproche souvent n’y ayant rien changé. Contrairement à ce que prétendent « ses mauvais apôtres », qui ne la voyaient pas survivre plus de quelques années à compter de la loi de 2000. Cependant, il faut bien se rendre à l’évidence, celle-ci livre un bilan extrêmement mitigé quand il analysé de façon objective. Trop peu de raisons relatives à son utilité expliquent qu’elle est survécue jusqu’à aujourd’hui et que certains pensent qu’elle sera encore présente demain. Il faut alors chercher les raisons à cela ailleurs que dans les avantages qu’elle présente, car trop peu nombreux et trop faibles.

Si sa subsistance depuis 2013, et l’optimisme, certes modéré, d’une partie de la doctrine, quant à son avenir ne se basent pas sur son efficacité, quelles en sont les raisons ?

B) La subsistance de la voie de fait, résultat d’un choix ou d’une obligation ? Peut-être faut-il partir du principe que la voie de fait ne pourrai pas être réellement supprimée. Réduite à un quasi néant, celle-ci ne présente que peu d’intérêt utilitaire. Premièrement, le fait même que le Conseil d’Etat dans sa décision « Chirongui » limite le pouvoir du juge judiciaire au profit du juge administratif, montre tout de même que le premier ne voit pas totalement écarté au profit du second. Il en va de même pour l’arrêt du Tribunal des conflits, « Bergoend », le fait même de concéder une nouvelle définition à la voie de fait, aussi restricitve soit-elle, implique le maintien de celle-ci. A noter que l’interprétation faites par le Conseil d’Etat dans la décision « Chirongui », de l’article 521-2 du code de justice administrative, est tout à fait contestable, vu la liberté prise dans l’interprétation de cet article. Ainsi ces deux décisions semblent converger dans le sens de l’arrêt Alberigo, selon lequel, « une compétence parallèle existe entre les deux juridictions pour ce qui de l’atteinte aux libertés. Tout aussi important, la loi du 30 juin 2000, instaurant le référé liberté entre autres, pourrait être perçue comme « anti » voie de fait par nature, or il n’en est rien. Par ses dispositions et en particulier la définition qu’elle donne de la voie de fait reprise à l’article 521-2 du code justice administrative précédemment cité, il est assez aisé de ressentir une volonté de protection , ou du moins la volonté d’éviter de mettre en cause la voie de fait. La jurisprudence administrative, par ce qui deviendra un de ses « grands arrêt », confirmera cette impression dans un arrêt du 23 octobre 2000, dit « préfet de police contre Monsieur Bousadar ». Cet arrêt rappelle que l’introduction de « procédure d’urgence » devant les juridictions administratives, ne conduit pas à l’abandon de la voie de fait. Chose qui sera reconnue à demi-mots treize ans plus tard dans les arrêts qui « Chirongui » et « Bergoend ». Ces deux articles ne contredise en réalité en aucun cas l’intention du législateur en 2000, et ne remettent pas en cause l’existence de la voie de fait. Ces restrictions qu’ils lui ont pour autant fait subir se justifie par deux raisons. -D’abord, ces restrictions se font dans le sens d’une « bonne administration de la justice », mais aussi dans l’intérêt du justiciable, en raison de l’efficacité prouvé du référ...