GLI Organi - Riassunto Manuale di diritto amministrativo PDF

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riassunto sulla parte degli organi e degli uffici- sostitutivo...

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GLI ORGANI Un altro problema dell’ente è quelle delle riferibilità all’ente di situazioni giuridiche e rapporti giuridici. Le principali soluzioni ipotizzabili sono state:  

Ricorrere all’istituto della rappresentanza Utilizzare la figura dell’organo

L’organo è quell’articolazione attraverso il quale l’ente vuole e agisce. Attraverso l’organo si forma la volontà riferibile all’ente/persona giuridica e anche l’azione l’organo agisce materialmente, ma la sua azione è imputabile all’ente. Questo modello evita la moltiplicazione dei rappresentanti dell’ente e consente di imputare all’ente non sogli gli effetti, ma tutta l’intera attività.  l’organo non è separato dall’ente, ed è per questo che la sua azione è azione dell’ente e no azione esterna i cui effetti ricadono su esso, come accadrebbe invece con la rappresentanza. Il provvedimento del adottato dal sindaco è provvedimento del comune e lo sarà sempre, anche quando il sindaco cambierà. Dunque la capacità giuridica è dell’ente, che è il centro di imputazioni e fattispecie, mentre la capacità giuridica è propria dell’organo. L’organo è l’articolazione dell’ente che permette all’ente di rapportarsi con altri soggetti giuridici o comunque di produrre effetti giuridici preordinati all’emanazione di atti aventi rilevanza esterna.  svolgono attività che hanno “valenza esterna” e dunque “parlano per l’ente”  l’ente agisce nel mondo attraverso l’organo. L’organo è individuato e istituito da norme di legge, ed è investito dalla competenza attribuita dall’ordinamento. Si parla di competenza e non di potere perché: i poteri sono attribuiti per legge soltanto all’ente, che si avvale di più organi, che possono esercitare parte di quel potere, senza però esserne titolari  competenza: esercitare parte dei poteri dell’ente, senza esserne titolare.  è per questo che possono definire l’organo come centro di competenza. La competenza è ripartita secondo vari criteri: materia, valore, per grado o per territorio. La competenza va distinta dall’attribuzione, vale a dire la sfera di poteri che l’ordinamento conferisce ad ogni ente pubblico  l’attribuzione è collegata alla persona giuridica dell’ente. Delle volte si può verificare un’altra situazione: l’imputazione di fattispecie in capo agli enti da parte di soggetti estranei alla loro organizzazione, vale a dire da soggetti diversi dall’organo.  un esempio possono essere le funzioni di certificazione spettanti al notaio, gli atti amministrativi o i servizi pubblici erogati da privati concessionari, affidare a privati la riscossione dei tributi, ecc. Il privato può agire in base alla legge o in forza di un atto della PA e riceve un compenso dall’ente pubblico o direttamente dagli utenti.  quest’attività si configura nei confronti dei terzi come pubblicistica La classificazione degli organi 

Gli ORGANI ESTERNI O INTERNI -gli organi esterni sono competenti ad emanare provvedimenti o atti aventi rilevanza esterna  impegnano l’amministrazione verso l’esterno -gli organi interni sono competenti ad emanare atti aventi rilevanza endo procedimentale. (inizialmente l’organo era utilizzato solo per i rapporti giuridici a rilevanza esterna e cioè per rendere operativo l’ente nei suoi rapporti con gli altri soggetti)

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Gli ORGANI CENTRALI O PERIFERICI -gli organi ordinari sono previsti nel normale disegno organizzativo dell’ente -gli organi straordinari operano in sostituzione degli organi ordinari (sono denominati commissari) Gli ORGANI ATTIVI, CONSULTIVI E DI CONTROLLO -gli organi attivi sono competenti a formare ed eseguire la volontà dell’amministrazione per conseguire i fini ad essa affidati -gli organi consultivi rendono i pareri -gli organi di controllo sindacano sull’attività posta in essere dagli organi attivi. Spesso alcuni organi svolgono ruoli compiti consultivi e attivi (ad esempio i dirigenti: possono formulare pareri e adottare provvedimenti) GLI ORGANI RAPPRESENTATIVI O NON RAPPRESENTATIVI E GLI ORGANI CON LEGALE RAPPRESENTANZA -gli organi rappresentativi sono quelli i cui componenti sono designati o eletti dalla collettività e costituiscono il sostrato dell’ente  sindaco -gli organi non rappresentativi sono quelli i cui componenti non sono designati o eletti dalla collettività  prefetto -gli organi con legale rappresentanza, sono un particolare tipo di organo esterno che hanno capacità processuale e conferiscono la procura alla liti per agire o resistere in giudizio (es. sindaco e presidente di provincia) ORGANI-ENTI O ORGANI CON PERSONALITA’ GIURIDICA (che di regola spetta solo all’ente) gli organi-enti sono dotati sia titolari di poteri, ma anche articolazioni dell’ente; un esempio di questo organo-ente è l’ISTAT. GLI ORGANI MONOCRATICI O COLLEGIALI -gli organi monocratici sono quelli il cui titolare è una sola persona fisica -gli organi collegiali sono caratterizzata dalla co-titolarità di più persone fisiche considerate nel loro insieme. Le ragioni per cui si procede all’istituzione di organi collegiali sono 2: 1.riunire in un unico corpo portatori di interessi differenti 2.far confluire nel collegio più capacità professionali e tecniche L’essenza della collegialità consiste nell’imputazione all’organo della volontà espressa nei modi di legge dalla maggioranza dei suoi componenti. L’esercizio delle competenze dell’organo avviene mediante la deliberazione, la cui adozione segue dopo un procedimento composto da queste fasi: convocazione del collegio, presentazione delle proposte all’ordine del giorno, discussione e votazione. Occorre distinguere tra: -quorum strutturale: numero di membri che devono essere presenti affinchè il collegio sia costituito (metà più uno dei componenti -quorum funzionale: il numero di membri presenti che devono esprimersi favorevolmente sulla proposta affinché questa si trasformi in deliberazione. La deliberazione si perfeziona con la proclamazione fatta dal presidente; le sedute sono documentate attraverso verbali redatti dal segretario e servono ad esternare la deliberazione adottata.

Le relazioni interorganiche Tra gli organi di un ente possono instaurarsi relazioni disciplinate dal diritto, che hanno carattere di stabilità e riflettono le posizioni degli organi nell’ambito dell’organizzazione. La GERARCHIA  esprime la relazione di sovra ordinazione di un organo rispetto ad un altro organo subordinato. L’organo subordinato non dispone di una propria esclusiva sfera di competenza e non può operare fuori dall’ambito ad esso assegnato, mentre l’organo superiore ha una competenza comprensiva di quella dell’organo subordinato. Questa omogeneità delle competenze giustifica i poteri assegnati all’organo sovra ordinato e il dovere di obbedienza dell’organo subordinato.  i poteri caratteristici della relazione gerarchia sono: - potere di ordine  vincolare l’organo subordinato ad un certo comportamento nello svolgimento della sua attività . L’organo inferiore può non eseguire l’ordine solo se esso contrasta con la legge penale. Se il dipendente ritiene l’ordine illegittimo deve fare rimostranza al superiore dichiarandone le ragioni, ma poi deve obbligatoriamente eseguire l’ordine se esso è confermato per iscritto. -potere di direttiva  indicare obiettivi da raggiungere -potere di sorveglianza sull’attività degli organi subordinati  ispezioni, inchieste -potere di decidere ei ricorsi gerarchici proposti contro gli atti dell’organo subordinato -potere di annullare d’ufficio o revocare gli atti dell’organo subordinato -potere di risolvere i conflitti che insorgono tra organi subordinati -potere di avocazione  compiere atti che rientrano nelle competenze dell’organo subordinato) -potere di sostituzione  in caso di inerzia dell’organo inferiore -potere di delega, solo nei casi previsti dalla legge La gerarchia ha costituito per molto tempo il modulo organizzatori più ricorrente nelle amministrazioni La DIREZIONE  abbiamo sempre due organi posti in posizione di disuguaglianza, ma l’organo subordinato ha una sfera di autonomia più o meno ampia. I poteri caratteristici della relazione di direzione sono: -potere emanare le direttive  di indicare gli scopi da perseguire, ma lasciare l’organo subordinato libero di individuare le modalità e le tempistiche per farlo -potere di indirizzo -potere di controllare l’attività dell’organo in relazione all’obiettivo da raggiungere -i poteri di avocazione e sostituzione possono essere conferiti dalla legge in alcuni casi Quindi mentre nella direzione il controllo investe l’attività, nella gerarchia riguarda gli atti. Il COORDINAMENTO  si realizza tra organi in situazione di equiordinazione preposti ad attività che pur dovendo restare distinte devono essere ordinate secondo un disegno unitario.  questo perché la moltiplicazione degli enti ha imposto l’individuazione di nuovi strumenti di collegamento tra le attività. Anche se comunque gli strumenti che consentono il coordinamento non sempre sono inquadrabili nell’ambito di un rapporto equiordinato. I poteri tipici di questa relazione sono: poteri di contatto, informazione e monizzazione di più soggetti che operano sullo stesso piano Questi poteri possono essere riconosciuti ad un organo ad hoc o ad uno degli organi interessati dal coordinamento. Ad oggi l’esigenza di coordinamento anche tra vari enti e soggetti pubblici è soddisfatta attraverso l’utilizzo della conferenza di servizi.

Il CONTROLLO  non si può identificare come una vera e propria relazione intraorganica, in quanto il controllo consiste in un esame, da parte di un apposito organo, di atti e attività imputabili ad un altro organo controllato. Un’ attività di controllo viene comunque svolta nell’ambito di una relazione si sovra ordinazione e sotto ordinazione. Il controllo è sempre doveroso rispetto ad un’attività principale ed è svolto nelle forme previste dalla legge; si conclude con la formulazione di un giudizio positivo o negativo, sulla base del quale si adottano le misure necessarie. Il controllo può essere esercitato anche da organi di un ente nei confronti di organi di un altro ente. E’ qui che nasce la distinzione tra controlli interni e controlli esterni. Tra i controlli interni si annovera il controllo ispettivo (anche se questo è tipico anche della Corte dei conti), mentre tra quelli esterni annoveriamo il controllo sugli organi degli enti territoriali da parte delle regioni. Tipologie di controllo Il controllo può essere condotto alla luce di criteri di volta in volta diversi. Possiamo citare:    

il controllo di vigilanza  controllo di legittimità, conformità dell’atto alle norme il controllo di tutela  controllo sull’opportunità dell’atto adottato il controllo sull’efficienza e l’efficacia il controllo di gestione  controllo per verificare il raggiungimento dei risultati

Gli oggetti di questi controlli possono essere differenti:    

organi atti normativi (regolamenti) atti amministrativi contratti di diritto privato Per quanto riguarda il controllo sugli atti, si distingue tra: -controlli preventivi, tra questi troviamo ad esempio quelli esercitati da parte di un organo statale sugli atti della regione -controlli successivi che si svolgono quando l’atto ha già prodotto i suoi effetti In mezzo a questi due troviamo i controlli mediante riesame, che procrastinano l’efficacia dell’atto all’esito di una nuova deliberazione dell’autorità decidente.

Le misure che possono essere adottate a seguito del giudizio sono di vario tipo:    

repressive (annullamento dell’atto, è esercizio di un potere vincolato che non lascia spazio a ponderazione) impeditive (impediscano che l’atto produca i suoi effetti, ma non lo eliminano) sostitutive (che comportano che l’azione amministrativa sia esercitata da parte del sostituto o dall’organo da lui nominato ovvero un organo straordinario) scioglimento dell’organo collegiale

I rapporti tra gli organi e l’utilizzo da parte di un ente, degli organi di un altro ente

I rapporti tra gli organi non sono caratterizzati dalla stabilità, come invece accade per le relazioni. Tra i rapporti possiamo ritroviamo:  

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L’avocazione  un organo esercita i compiti di un altro organo in ordine a singoli affari e indipendentemente dall’inadempimento dell’organo istituzionalmente competente La sostituzione  ha come presupposto l’inerzia dell’organo sostituito: quando un organo è tenuto per legge ad emanare un atto ma non lo fa, allora questo deve essere adottato da un organo sostituto che convenzionalmente è un commissario. Da questo tipo di sostituzione bisogna distinguere la gestione sostitutiva coattiva, ovvero lo scioglimento dell’organo dell’ente e la nomina di altri soggetti (definiti commissari) come organi straordinari che gestiscono l’ente La delegazione  un organo investito in via primaria della competenza in una data materia, consente unilateralmente ad un altro organo, mediante atto formale,di esercitare la stessa competenza. La delegazione richiede espressa previsione legislativa che deve contemplare questa possibilità. La delegazione fa sorgere un rapporto nell’ambito del quale il delegante mantiene i poteri specificati nell’atto di delegazione, di vigilanza, direzione e revisione. L’organo delegatario è investito del potere d’agire in nome proprio, anche se per conto e per l’interesse del delegante, ma la responsabilità per gli illeciti eventualmente commessi resta del delegatario. Dalla delegazione va distinta la delega di firma, che non comporta spostamenti di competenza che spetta sempre all’organo delegante, mentre il delegato ha soltanto il compito di sottoscrivere l’atto, che sarà imputato al delegante, cosi come l’eventuale responsabilità per illeciti.

L’organo di una persona giuridica può anche essere organo di un’altra persona giuridica, ad esempio il sindaco è organo del comune e in qualità di ufficiale di governo anche organo dello stato.

L’immedesimazione organica Importante è la relazione tra persona fisica e l'organo individuale  la persona fisica può svolgere tante attività come un qualunque soggetto privato, che non hanno a che vedere con l'organo; mentre il soggetto come titolare dell'organo non agisce per se stesso, ma in quanto titolare dell'organo esso decide e agisce per l'organo si considera come lo stesso ente non come persona fisica in rapportata all'ente.  Si tratta di un rapporto di immedesimazione organica, cioè un unico soggetto che ente ed organo, vi è quindi una sovrapposizione. Ad esempio quando il sindaco agisce per il comune è come se stesse agendo direttamente lo stesso comune. Il rapporto tra due soggetti è un rapporto immedesimazione organica e questo tipo di situazione fa sì dunque, che ciò che il sindaco fa non è imputabile alla sua persona ma è imputabile al comune. Diverso dal rapporto organico/rapporto di immedesimazione organica è il rapporto di servizio.

GLI UFFICI E IL RAPPORTO DI SERVIZIO/ORGANICO

All’intero degli enti e accanto agli organi esistono gli uffici: nuclei elemntari dell’organizzazione, che svolgono attività non caratterizzata dal meccanismo di imputazione di fattispecie che invece caratterizza l’attività dell’organo. Gli uffici sono costituiti da un insieme di mezzi materiali e personali che sono chiamati a svolgere uno specifico compito, che può essere una prestazione materiale o meccanica, che in coordinamento a quelle degli altri uffici è strumentale rispetto all’esercizio delle competenze, necessario al raggiungimento dell’obiettivo. Gli uffici svolgono, in maniera costante, funzioni strumentali e serventi, per la realizzazione degli obiettivi di interesse pubblico la cui cura è affidata alla persona giuridica-ente. Gli uffici ordinariamente, sono articolazioni interne variabili, mutevoli; essi sono organizzati nel rispetto dei principi di legge (in primis buon andamento ed imparzialità), ma comunque in esplicazione dell’autonomia dei soggetti pubblici Ogni ente esercita la sua potestà organizzativa e decide di organizzare autonomamente l’organigramma dei suoi uffici, mentre non può autonomamente intervenire sull’articolazione degli organi perché questi sono determinati e regolati direttamente dalla legge; naturalmente anche nella gestione dell’organizzazione degli uffici il soggetto deve agire in rispetto delle leggi, ma resta sempre l’autonomia organizzativa che viene esercitata in base a quelle che sono le esigenze da soddisfare. All’interno dell’ufficio ci sono gli addetti e il preposto o titolare, ovvero colui che dirige il lavoro nell’ufficio e ne è responsabile. Esso può essere temporaneamente sostituito da un supplente. Si ha la reggenza nell’ipotesi di mancanza del titolare. Il rapporto di servizio e il rapporto organico I titolari e gli addetti dell’ufficio che prestano il proprio servizio presso l’ente, sono legati ad esso attraverso il rapporto di servizio, che ha come contenuto il dovere di servizio, vale a dire il dovere di agire prestando una particolare attività. Esso ha per oggetto comportamenti che il dipendente deve tenere sia nei confronti della PA che verso i cittadini (adempiere con disciplina e onore alle funzioni) Il rapporto di servizio  ci sono 2 tipologie di rapporto di servizio: 

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Rapporto di servizio professionale  i soggetti legati dal rapporto di servizio all’amministrazione sono i dipendenti. Questo rapporto infatti si crea tra l’ente e il soggetto privato che svolge un’attività professionale, in modo esclusivo e permanente, a favore dell’ente, dietro remunerazione. Questo rapporto è articolato e deriva da norme di legge e contrattuali. Questo tipo di rapporto si instaura con contratto ed è caratterizzato da vicende (aspettative, congedi) e può anche estinguersi: tali vicende sono disciplinate dalla normativa che ha ad oggetto il rapporto di lavoro alle dipendenze della PA e dai CCNL. Rapporto di servizio onorario  ha carattere temporaneo e il soggetto ha diritto ad un trattamento economico a titolo di indennità (prima era gratuito), ma non vi è diritto alla carriera. Questo rapporto deriva da carica elettiva (o da nomine fatte da cariche elette) . Il soggetto presta un’attività che è diversa da quella professionale Questo tipo di rapporto si instaura con designazione (atto di nomina) o con l’elezione (dopo aver accertato i risultati di voto vi è la proclamazione dei candidati)

Il rapporto organico corre soltanto tra il titolare dell’organo e l’ente. Esso si costituisce in via di mero fatto e cioè senza atto di investitura. In questa ipotesi anche il rapporto di servizio si instaura in via di fatto e l’organo viene dunque definito funzionario di fatto. La proroga degli organi  provvedimento con il quale si prolunga la durata del rapporto; ma la l. 44/1994 ha stabilito che gli organi possono essere prorogati per 45 giorni decorrenti dalla scadenza del termine di durata. Scaduto tale termine se non si è provveduto alla loro ricostituzione, gli organi decadono e gli atti adottati dagli organi decaduti sono nulli.

Il ruolo del DIRIGENTE all’interno dell’ufficio Con la riforma del pubblico impiego del 1980 il legislatore ha attribuito competenze di ordine generale al dirigente degli uffici, che dunque vede attribuirsi la competenza di formare la volontà dell’ente, di farla valere nel mondo esterno e di esprimersi per esso mediante l’adozione di appositi atti amministrativi.  quindi il dirigente nell’ambito delle sue competenze può decidere per l’ente, senza che si rivolga o vi sia il consenso degli organi dello stesso ente. Ad esempio se all’epoca della riforma su un permesso per costruire si pronunciava il sindaco, nel post riforma a pronunciarsi era il dirigente dell’ufficio tecnico, che formava ed esprimeva la volontà dell’ente in questa materia. Questa competenza esterna circoscritta, trova la sua ragion d’essere nell’esigenza avvertita dalla PA di andare a distinguere l’ambito politico all’ambito amministrativo. Ma comunque fuori dalle competenze dirigenziali tutti gli altri soggetti degli uffici non hanno competenza a formare e ad esprimere all’esterno la volontà dell’ente  gli uffici svolgono un’attività meramente interna. Si tratta dunque di un’eccezione che si inserisce all’interno d...