KPA-skrypt - Streszczenie Postępowanie administracyjne i sądowo-administracyjne PDF

Preview

Summary

Pojęcie postępowania administracyjnego Mówiąc o postępowaniu administracyjnym mamy na myśli jedynie administracyjne prawo procesowe czyli procedurę administracyjną. Postępowanie administracyjne – zespoły przepisów, które:  normują tryb powstawania zewnętrznych indywidualnych aktów administracyjnych...

Description

1. Pojęcie postępowania administracyjnego Mówiąc o postępowaniu administracyjnym mamy na myśli jedynie administracyjne prawo procesowe czyli procedurę administracyjną. Postępowanie administracyjne – zespoły przepisów, które: 

normują tryb powstawania zewnętrznych indywidualnych aktów administracyjnych ustalających lub tworzących pewne uprawnienia (np. pozwolenie wodnoprawne) czy obowiązki (np. nakaz sanitarny)



regulują przymusowe wykonanie indywidualnych aktów administracyjnych lub obowiązków wynikających wprost z ustawy lub z innego aktu normatywnego (np. obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym)

Przepisy o postępowaniu administracyjnym tworzą odrębny układ prawny. Normy prawa procesowego mają charakter wtórny wobec norm prawa materialnego – służą jego realizacji. W istocie każdemu działowi prawa materialnego musi odpowiadać jakaś procedura, wykonanie norm prawa materialnego musi być zorganizowane. Norma generalna wskazuje jedynie ogólną regułę postępowania. Nie może ona przewidzieć, jak ułoży się konkretna sytuacja  np. prawo wywłaszczeniowe określa ogólnie zasady i tryb wywłaszczenia, natomiast jaka nieruchomość, na jakich warunkach, za jak wysokim odszkodowaniem – to już określi decyzja administracyjna. Stosowanie norm prawnych wymaga wydawania aktów administracyjnych, w których – po ustaleniu stanu faktycznego – zastosuje się odpowiednią normę prawną. Dotyczy to stosowania norm prawa administracyjnego, ale każda dziedzina prawa wymaga jakiejś procedury. Podmioty postępowania administracyjnego: - pozostają w określonych stosunkach prawnych - są podmiotami administracyjnoprawnych stosunków proceduralnych  mają określone prawa i obowiązki wynikające z przepisów proceduralnych, a nie tylko uprawnienia i obowiązki materialnoprawne Akty procesowe mają charakter względny – są zdeterminowane celem procesu. Proces administracyjny służy wydaniu decyzji administracyjnej. Treścią decyzji jest natomiast uregulowanie konkretnej sprawy, ustalenie i realizacja norm prawa materialnego. W toku procesu wydaje się również postanowienia, które nie służą realizacji norm prawa materialnego i mają znaczenie jedynie wewnątrz procesu. Odmienny charakter mają jedynie postanowienia wydane w ramach tzw. policji sesyjnej (np. postanowienie o ukaraniu świadka grzywną) oraz niektóre inne postanowienia, jak np. postanowienie o zatwierdzeniu ugody administracyjnej.

1

Swoistość norm proceduralnych  konsekwencje prawne ich naruszenia. Normy prawa materialnego obwarowane są sankcjami. Zaś przy normach proceduralnych nacisk położony jest na gwarancje prawne – swoistą sankcją jest nieprawidłowość (wadliwość) lub nieważność czynności naruszających normy proceduralne. 2. Stadia i tryby postępowania administracyjnego Na początku możemy wyróżnić 2 rodzaje postępowania administracyjnego: a) ogólne – regulowane przepisami KPA, w postępowaniu ogólnym następuje rozpoznanie i rozstrzygnięcie większości spraw administracyjnych (np. sprawy zmiany nazwisk, sprawy pozwoleń budowlanych) b) szczególne – postępowanie, w którego trybie następuje rozpoznanie i rozstrzygniecie spraw określonego rodzaju (np. postępowanie podatkowe) W postępowaniu administracyjnym – ogólnym i szczególnym wyróżniamy 2 tryby: postępowali główne i nadzwyczajne. 1) postępowanie główne  jego przedmiotem jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie i formie przewidzianych przez przepisy prawa procesowego zgodnie z przepisami prawa materialnego, w ramach postępowania głównego możemy wyróżnić postępowanie: 

toczące się przed organem I instancji



toczące się przed organem II instancji

2) postępowanie nadzwyczajne  jego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu głównym, z tego względu możemy mówić, że ma ono charakter ‘’służebny’’, bowiem byt prawny postępowania nadzwyczajnego jest uzależniony od uprzedniego przeprowadzenia postępowania głównego, istotą postępowania nadzwyczajnego jest stworzenie gwarancji represyjnych zrealizowania celu postępowania głównego tj. wydania decyzji w pełni prawidłowej Na system postępowań nadzwyczajnych składają się: I.

postępowanie w sprawie wznowienia postępowania – jego celem jest stworzenie możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeśli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną w art. 145§1 i 145a§1 KPA

II.

postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – jego celem jest ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą (wyczerpujące wyliczenie w art. 156§1 KPA), powodującą jej nieważność, postępowanie to w razie ustalenia, że decyzja jest 2

dotknięta wadą powodującą jej nieważność kończy się wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego bez merytorycznego rozstrzygania sprawy administracyjnej, do której odnosiła się weryfikowana decyzja III.

postępowanie mające na celu, w przypadku wystąpienia wskazanych przepisami przesłanek,

uchylenie,

zmianę

decyzji

prawidłowej

bądź

dotkniętej

wadami

niekwalifikowanymi Zarówno w postępowaniu głównym jak i postępowaniach nadzwyczajnych wyróżniamy 3 stadia: A. stadium wstępne  czynności wstępne postępowania oraz czynności mające na celu zbadanie dopuszczalności wszczęcia postępowania w danej sprawie B. stadium postępowania wyjaśniającego  ciąg czynności procesowych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, dającego podstawę do zastosowania normy prawa materialnego C. stadium podjęcia decyzji rozstrzygającej sprawę indywidualną konkretnej osoby, będącą przedmiotem postępowania 3. Zakres obowiązywania KPA KPA obejmuje kilka postępowań, które zostały uregulowane w osobnych działach kodeksu. Ustawodawca uznał za celowe niemnożenie w sposób nadmierny aktów ustawowych i połączył w jednym kodeksie przepisy dotyczące kilku postępowań. Są to następujące postępowania: a) ogólne postępowanie administracyjne (obok niego można jeszcze wyróżnić szczególne w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych) b) postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń c) postępowanie w sprawie skarg i wniosków przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego, organami organizacji społecznych Ogólne

postępowanie

administracyjne

czyli

postępowanie

w

sprawach

indywidualnych

rozstrzyganych w drodze decyzji zwane jest też postępowaniem jurysdykcyjnym. Zakres stosowania przepisów postępowania ogólnego uregulowany jest w art. 1 pkt. 1-4 KPA. Zgodnie z tym przepisem KPA normuje postępowanie : 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt. 1 Możemy zatem wyróżnić 3 elementy przytoczonego we wspomnianym przepisie zakresu obowiązywania KPA: 3

1) postępowanie przed organami administracji publicznej 2) w sprawach indywidualnych 3) rozstrzyganych w drodze decyzji Ad 1) Pod określeniem organy administracji publicznej należy rozumieć’: o

ministrów

o

centralne organy administracji rządowej

o

wojewodów

o

działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej)

o

organy jednostek samorządu terytorialnego

o

organy i podmioty powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji

Mówiąc o ministrze KPA rozumie: o

Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej

o

ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej

o

przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów

o

kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra

o

kierowników

innych równorzędnych urzędów

państwowych

załatwiających sprawy

indywidualne w drodze decyzji administracyjnych oraz wydających zaświadczenia Przez określenie organy jednostek samorządu terytorialnego rozumie się: o

organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów

o

wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa

o

kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa

o

samorządowe kolegia odwoławcze.

KPA przyjmuje zatem, że organem prowadzącym postępowanie jurysdykcyjne, kończące się wydaniem decyzji może być zarówno organ administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym jak i organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym czyli podmiot sprawujący funkcję organu administracji publicznej w ograniczonym zakresie. Kompetencja organu do załatwienia sprawy indywidualnej w drodze decyzji musi być przewidziana w przepisach prawa materialnego administracyjnego. 4

Ad 2) Sprawa indywidualna to kwestia dotycząca konkretnej osoby i konkretnej sytuacji. Konkretność osoby oznacza, że sprawa dotyczy imiennie oznaczonej osoby, zaś konkretność sytuacji oznacza, że sprawa dotyczy oznaczonej sytuacji, a nie sytuacji określonej abstrakcyjnie. KPA wymaga również, by była to sprawa indywidualna należąca do właściwości organów administracji. Organ administracji może bowiem działać tylko w zakresie swojej właściwości. Ad3) Decyzja to akt administracyjny kwalifikowany rozstrzygający sprawę administracyjną co do istoty lub w inny sposób kończący postępowanie (np. przez umorzenie sprawy). Przy czym pod określeniem decyzja należy rozumieć nie tylko akty prawne, które w przepisach prawa materialnego tak

zostały nazwane,

ale również

inne

władcze rozstrzygnięcia

indywidualnych

spraw

administracyjnych, zwane orzeczeniami, pozwoleniami, zezwoleniami. U podstaw decyzji leży jednostronne władcze działanie organu wydającego akt. Jej istotą jest wywołanie określonych skutków prawnych – powstanie określonych praw lub obowiązków imiennie oznaczonego adresata. Adresat to podmiot stojący poza systemem administracji publicznej, a wiec podmiot niezwiązany węzłem służbowym czy organizacyjnym z organem wydającym akt. Podsumowując - decyzja administracyjna jest zewnętrznym aktem władczym organu administracji publicznej skierowanym na wywołanie określonych skutków prawnych, określających sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie. KPA normuje [ponadto] postępowanie: (c. d. art. 1): 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2 4) w sprawach wydawania zaświadczeń Przepisy KPA mają zastosowanie do wszelkich postępowań administracyjnych, chyba że zostały wyraźnie wyłączone spod zakresu obowiązywania KPA. Wyłączenia przedmiotowe obejmują: a) sprawy karno-skarbowe (w sprawach nieuregulowanych ustawą karną skarbową stosuje się przepisy KPK) b) sprawy objęte Ordynacją podatkową z wyjątkiem działów IV i VII KPA c) sprawy należące do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (w tych sprawach nie ma żadnej ustanowionej przepisami procedury)  urzędy konsularne są organami administracji szczególnego rodzaju, działającymi w szczególnych warunkach

5

d) sprawy wynikające z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi – KPA normuje bowiem postępowanie tylko w indywidualnych sprawach zewnętrznych, tj. gdy decyzja dotyczy imiennie oznaczonego adresata na zewnątrz aparatu administracyjnego (KPA nie ma zastosowania, gdy wojewoda wydaje polecenie podległemu kierownikowi urzędu, ALE przepisy KPA mają zastosowanie gdy terenowy organ administracji publicznej wydaje pozwolenie

budowlane

przedsiębiorstwu państwowemu) e) sprawy podległości służbowej pracowników organów i innych

państwowych jednostek

organizacyjnych, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej – chodzi tu zatem o stosunki w układzie przełożony – pracownik (ALE: w indywidualnych sprawach urzędników państwowych dotyczących wypowiedzenia lub rozwiązania stosunku pracy z mianowanym urzędnikiem państwowym, przeniesienia lub zlecenia mu wykonania innej pracy, przeniesienia na niższe stanowisko bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków, wydaje się decyzje, które mogą być zaskarżone w drodze odwołania, jak i skargi do sądu administracyjnego na zasadach przewidzianych w KPA) Zakres stosowania przepisów KPA o skargach i wnioskach (dział VIII) jest znacznie szerszy niż przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym, ponieważ:  krąg podmiotów zobowiązanych stosować przepisy o skargach i wnioskach jest szerszy niż w przypadku przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym  (art. 221 KPA) każdy ma prawo składania petycji skarg, wniosków do: organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych ALE petycje, skargi, wnioski mogą być składane do organizacji i instytucji społecznych w związku w z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej  przepisy KPA o skargach i wnioskach mają zastosowanie również w postępowaniach wyłączonych ALE nie mają zastosowania w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi  pod określeniem organ państwowy w przepisach KPA o skargach i wnioskach rozumie się także organy przedsiębiorstw państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych (art. 224 KPA), co może być przedmiotem skargi  art. 227 KPA, co może być przedmiotem wniosku  art. 241 KPA W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy KPA, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Dotyczy to również postępowania przed organami odwoławczymi w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. 6

4. Zasady ogólne postępowania administracyjnego  nie wynikają ze wstępu lecz z art. 6 – 16 stanowiących rozdział II KPA  świadczy to o roli zasad  zasady nie są zaleceniami czy postulatami lecz stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające pewne wytyczne działania organów stosujących KPA  zasady obowiązują dla całego postępowania administracyjnego, a więc zarówno w postępowaniu jurysdykcyjnym, przed organami nadzorczymi i w postępowaniu skargowym  zasady ogólne należy współstosować z przepisami wprowadzającymi poszczególne instytucje procesowe  zasady ogólne nie wprowadzają żadnych nowych instytucji procesowych lecz są realizowane przez istniejące instytucje  zasady służą do wypełniania luk w obrębie KPA  naruszenie zasady to naruszenie normy prawnej, tak więc organy powołane do czuwania nad legalnością działania organów w administracji powinny kontrolować stosowanie zasad ogólnych Katalog zasad ogólnych: zasada praworządności art. 6 KPA Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Art. 7 KPA (uwaga! art. 7 w wersji ustawy nowelizacyjnej, która wchodzi w życie 11.04.2011r.) W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.  jest to zasada konstytucyjna (art. 7 konstytucji stanowiący o działaniu na podstawie i w granicach praw)  odnosi się do organów administracji publicznej, które w stosunkach zewnętrznych muszą mieć dla swych działań podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 konstytucji (konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego)  podstawą prawną decyzji mogą być jedynie akty zaliczane do źródeł prawa powszechnie obowiązującego  akty normatywne o charakterze wewnętrznym (jak np. samoistna uchwała Rady Ministrów) nie mogą być podstawą decyzji kierowanych do osób fizycznych, osób prawnych i innych niezależnych od administracji – chodzi o decyzje nakładające obowiązki oraz przyznające uprawnienia 7

 działanie na podstawie prawa oznacza obowiązek stosowania w sprawach indywidualnych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, prawidłowego ustalania obowiązującego stanu prawnego spraw, poprawnej wykładni przepisów przy rozstrzyganiu o obowiązkach i uprawnieniach  organ administracji publicznej nie może nałożyć na obywatela obowiązku ani odmówić przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że uprawniają go do tego konkretne przepisy prawa  organ prowadzący postępowanie ma obowiązek dbania o to, aby tylko legalnymi środkami dochodzić do wyjaśnienia sprawy, z zachowaniem przewidzianych prawem procesowym uprawnień i obowiązków wszystkich uczestników postępowania  przepisy postępowania zawierają wiele postanowień służących zapobieganiu przypadkom naruszenia prawa (np. wyłączenie pracownika) oraz usuwaniu skutków niezgodności z prawem (np. wznowienie postępowania)

zasada uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli ostatnia część art. 7 KPA - mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli  interes społeczny i słuszny interes obywateli powinny być uwzględniane przy wykładni stosowanych norm, o ile jest to możliwe i dopuszczalne w myśl ogólnych zasad wykładni prawa, zwłaszcza gdy organ administracji stosuje pojęcia oceniające lub nieokreślone, a także gdy decyzja zależy od jego uznania (organ administracyjny działając na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięć powinien załatwić sprawę w sposób słuszny z interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny)  nigdy jednak wzgląd na interes społeczny nie może być podstawą działania administracji, gdyż taką podstawą może być wyłącznie przepis prawa  w przepisie mamy 2 zwroty odsyłające – klauzula odsyłająca o charakterze generalnym wprowadzająca jako wartość interes społeczny oraz drugie odesłanie szacunkowe wymagające oceny słuszności interesu obywatela  klauzula generalna nie zawiera ocen, tak więc organ administracji publicznej sam ocenia tę wartość (czyli obiekty odpowiednio cenne w świadomości społecznej) w procesie stosowania prawa i w odniesieniu do indywidualnej sprawy  w odesłaniu do słusznego interesu obywateli prawodawca także nie podaje normatywnych kryteriów tego szacowania, pozostawiając słuszność interesu do jednostkowej oceny organu

8

 organ musi dokonać nie tyle prostego wyważenia racji dwu interesów, lecz raczej porównać z wartościami ogólnymi (społecznymi) pojawiającymi się w sprawie w wyniku oszacowania słuszności żądań wyrażających interes jednostki zasada prawdy obiektywnej również wynika z art.7 organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy  zasada ta oznacza odejście od reguły inicjatywy i dyspozycji dowodami przez stronę  organ zobowiązany jest z urzędu dążyć do pełnego wyświetlenia stanu faktycznego sprawy w zakresie potrzebnym do jej załatwienia i nie jest pod tym względem ograniczony wnioskami dowodowymi stron  organ może z...