La motivación in aliunde de los actos administrativos ¿una regulación insuficiente PDF

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Sentencias de utilidad para las clases prácticas de derecho administrativo I...

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La motivación in aliunde de los actos administrativos: ¿una regulación insuficiente? Hugo Morata Casellas Jefe de Sección del Servicio Jurídico Consejería de Medio Ambiente y Territorio Govern de les Illes Balears

SUMARIO I. Introducción. II. Regulación legal. III. Jurisprudencia y doctrina científica. 1. La expresión «incorporación al texto». 2. La remisión a la propuesta de resolución. 3. La modalidad «mixta». IV. Aspectos controvertidos de la motivación in aliunde. 1. La carga de examinar el expediente por el interesado. 2. La problemática de la remisión implícita. 3. La motivación de los informes. 4. La remisión a las resoluciones administrativas de otros procedimientos administrativos. 5. Los actos de trámite motivados in aliunde. V. Conclusiones. VI. Bibliografía.

I. Introducción En líneas generales y por razones de seguridad jurídica, la motivación debe encontrarse en el texto del acto administrativo, pero como el Derecho Administrativo interviene en tantos sectores de la vida económica y social que requieren de unos conocimientos

técnicos

especializados,

que

la

mayoría

de

los

órganos

administrativos no poseen, es muy frecuente ver a la Administración Pública motivar sus decisiones por remisión a informes o dictámenes. Esta última forma de motivar es la denominada técnica in aliunde. Esta técnica se justifica, según el Tribunal Supremo, en el «principio de unidad del expediente o del procedimiento», entendido este como «la interrelación existente entre sus distintas partes, considerados como elementos integrantes en un todo,

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rematado por actos que pongan fin a las actuaciones»1 o «como un todo orgánico, conexo e interrelacionado»,2 pues inicialmente la motivación in aliunde estaba prevista para remisiones a documentos del mismo expediente, pero no hay que olvidar que a día de hoy la jurisprudencia ha evolucionado hasta el punto de admitir remisiones a resoluciones de otros procedimientos, cuestión que se tratará posteriormente. Y si bien es cierto que la motivación de los actos administrativos y de las sentencias ha evolucionado de forma distinta por ser más exigente en el contexto de la actividad judicial que en la administrativa, cada vez se está dando más importancia a la motivación de los actos administrativos pues actualmente ya no se concibe solo como un elemento formal del acto, sino como una manifestación del derecho de los ciudadanos a la buena Administración ( art. 41.2 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea), 3 derecho que ya empieza a instaurarse en nuestro país por cuanto el Tribunal Supremo 4 y varias leyes reguladoras de la administración autonómica5 (entre otras, las de Baleares, Cataluña, Navarra, Andalucía y Galicia) hacen referencia a la buena Administración.

1

Sentencia de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2003

(Roj: 4752/2003), Sección Quinta, Recurso de Casación 6286/2000, ponente: Sr. Pulido López. 2

Sentencia de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo de 21 de diciembre

de 1981 (Roj: 1669/1981), Sección Cuarta, ponente: Sr. Ruiz-Jarabo Ferran (con cita de las Sentencias de 3 de febrero de 1978, 11 de marzo de 1978 y 6 de junio de 1980). 3

Diario Oficial de la Unión Europea de 30 de marzo de 2010. C 83/389.

4

Sentencia de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo de 18 de julio de 2018,

Sección Tercera, Recurso de Casación 2438/2016, ponente: Sr. Sánchez-Cruzat. 5

Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena administración y del buen gobierno de las Illes

Balears (BOE núm. 103, de 30 de abril de 2011); Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña (BOE núm. 203, de 21 de agosto de 2010); Ley Foral 11/2019, de 11 de marzo, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y del Sector Público Institucional Foral (BOE núm. 72, de 25 de marzo de 2019); Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía (BOE núm. 276, de 17 de noviembre de 2007), y Ley 1/2015, de 1 de abril, de garantía de la calidad de los servicios públicos y de la buena administración (BOE núm. 123, de 23 de mayo de 2015).

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Ante esta situación, este trabajo tiene por objeto exponer la problemática de una regulación insuficiente y desfasada de la motivación in aliunde, llegando a la conclusión de que no puede solventarse por medio de la interpretación, sino que ha de abordarse reformando la ley.

II. Regulación legal La motivación in aliunde o también conocida como motivación por remisión es una técnica que tiene cierta tradición en nuestro ordenamiento jurídico, pues ya estaba prevista en el art. 93.3 de la Ley de 17 de julio de 1958 sobre Procedimiento Administrativo6 (en adelante, LPA/1958), posteriormente en el art. 89.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, Ley 30/1992) y recientemente en el art. 88.6 de la actual Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas7 (en adelante, Ley 39/2015) con el siguiente tenor literal: «La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma». Esta referencia legal, a mi juicio, resulta insuficiente por razón del contenido e inadecuada por razón de su ubicación en la ley: 1. Por razón del «contenido», puesto que la jurisprudencia ha ido interpretando el precepto hasta el punto de otorgarle un significado mucho más amplio del que se desprende de la interpretación literal, y sin embargo la Ley 39/2015 lo recoge en los mismos términos que en la LPA/1958. 2. Por razón de su «ubicación en la ley», pues la motivación in aliunde se encuentra en el Título IV relativo a las disposiciones del procedimiento administrativo común cuando la regulación de la motivación de los actos se encuentra en el Título III relativo a los actos administrativos, en particular en el art. 35. Durante la vigencia de la LPA/1958 podía resultar adecuado ubicar esta técnica de motivación en el artículo que regulaba el contenido de la resolución (art. 93.3), pero atendiendo a la interpretación amplia del Tribunal Supremo que a continuación se explicará y a la frecuencia con la que se

6

Repertorio cronológico de legislación 1958 (1ª ed.). Pamplona: Editorial Aranzadi, 1958.

7

BOE núm. 236, de 2 de octubre de 2015.

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recurre a esta técnica para motivar ciertos actos de trámite como son las propuestas de resolución dictadas por mesas de contratación y comisiones evaluadoras de subvenciones, podría reubicarse en el art. 35 de la Ley 39/2015 (Título III).

III. Jurisprudencia y doctrina científica Los Tribunales de Justicia, ante esta insuficiente regulación, se han visto obligados a interpretar diversos aspectos de esta técnica de la motivación. Por otro lado, la mayoría de la doctrina no aborda en profundidad el tema de la motivación in aliunde, y solamente unos pocos autores como GONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZ NAVARRO, AYALA MUÑOZ, FERNANDO PABLO y NAVARRO GONZÁLEZ, además de recoger la jurisprudencia más destacada de esta modalidad de motivación, han expuesto diversas cuestiones que por su interés se irán resaltando a lo largo de este trabajo. 1. La expresión «incorporación al texto» El tenor literal del art. 88.6 de la Ley 39/2015 da a entender que resulta necesario transcribir el texto del informe a la resolución administrativa, pero el Tribunal Supremo8 ha interpretado en sentido amplio aquella norma al no exigir que la incorporación al texto consista en la reproducción de los informes o dictámenes, sino que es suficiente la referencia y la aceptación del mismo para entenderse cumplida la exigencia motivadora. Así mismo, la jurisprudencia permite que la remisión o referencia al informe pueda ser explícita o implícita, cuestión que se tratará con mayor detenimiento en el apartado IV. Ahora bien, para que la técnica in aliunde cumpla con las exigencias de la motivación no basta con lo anteriormente expuesto, pues el Alto Tribunal9 requiere 8

Sentencias de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo del ponente Sr. Sanz

Bayon de 11 de junio de 1991 (Roj: 3106/1991), Sección Primera y de 11 de julio de 1991 (Roj: 16134/1991), Sección Tercera. 9

STS de 16 de febrero de 2015, rec. 6121/2011; STS de 21 de octubre de 2011,

rec. 137/2008; STS de 14 de abril de 2011, rec. 1/2009; STS de 9 de julio de 2010, rec. 1/2008; STS de 11 de febrero de 2011, rec. 161/2009; STS de 8 de octubre de 2010, rec. 5/2008 (con cita de las Sentencias de 21 de noviembre de 2005, de 12 de julio de 2004, de 7 de julio de 2003, de 16 de abril de 2001, de 14 de marzo de 2000 y de 31 de julio de 1990).

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por un lado que los informes o dictámenes consten en el expediente administrativo y que el destinatario haya tenido acceso al mismo y, por otro lado, que los informes estén debidamente motivados. Y en este sentido, el Tribunal Supremo,10 la Audiencia Nacional11 y diversos Tribunales de Justicia autonómicos12 advierten que cuando la motivación no se encuentre en el propio acto sino en los informes o dictámenes que le preceden, estos deben servir de «sustento argumental de la resolución», pues al fin y al cabo motivar significa dar a conocer al interesado los motivos de la resolución independientemente del documento en el que se encuentren. En relación con este último requisito ha sido especialmente descriptiva la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 2015,13 la cual señala: «[…] Es cierto que una nutrida jurisprudencia ha venido admitiendo la suficiencia de la motivación por remisión; si bien —y como es lógico — siempre que el Informe o Documento al que se produce la misma esté, a su vez, suficientemente motivado […]. […] […] refleja con fidelidad la repetida doctrina jurisprudencial de este Tribunal Supremo que exige, para que sea admisible esa motivación in aliunde o por remisión, que el acto trámite o documento a que se remita la resolución esté, a su vez, adecuadamente motivado, pues de lo contrario, su falta o déficit de motivación se extendería a la resolución remitente».

10

Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 8 de

mayo 2013, Sección Quinta, Recurso de Casación 5562/2009, ponente: Sr. Peces Morate. 11

Sentencias de la Audiencia Nacional de: 12 de marzo de 2020, rec. 176/2018; 5 de marzo

de 2020, rec. 116/2018; 20 de febrero de 2020, rec. 291/2019; 28 de noviembre de 2019, rec. 194/2018, y 26 de septiembre de 2019, rec. 4/2018. 12

STSJ de las Illes Balears de 25 de octubre de 2010, rec. 747/2007; STSJ de La Rioja

de 10 de noviembre de 2016, rec. 209/2015; STSJ de Castilla y León de 30 de abril de 2018, rec. 128/2017; STSJ de la Comunidad Valenciana de 18 de junio de 2020, rec. 707/2016; STSJ de Extremadura de 15 de julio de 2020, rec. 494/2019; STSJ de Andalucía de 17 de febrero de 2020, rec. 773/2018, y STSJ de Madrid de 17 de junio de 2020, rec. 475/2019. 13

Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 13 de

mayo de 2015 (Roj:2249/2015), Sección Quinta, Recurso de Casación 2505/2013, ponente: Sr. Navarro Sanchís.

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En definitiva, con la concurrencia de los requisitos examinados, los Tribunales entienden cumplida las exigencias de la motivación in aliunde. 2. La remisión a la propuesta de resolución A pesar de que el art. 88.6 de la Ley 39/2015 solo hace referencia a informes y dictámenes, la jurisprudencia y la doctrina científica (GONZÁLEZ PÉREZ)14 se han inclinado por una interpretación amplia de este precepto admitiendo que la remisión pueda efectuarse a otros actos de trámite que estén debidamente motivados, en especial a la propuesta de resolución. Tanto el Tribunal Supremo, como la Audiencia Nacional y varios Tribunales Superiores de Justicia autonómicos han reflejado esta interpretación amplia de distintas formas: −

En unas ocasiones se han pronunciado de una forma más genérica al referirse a una remisión hecha a la documentación que pueda constar en un expediente administrativo.15

−

En otras directamente señalan que la remisión puede realizarse a la propuesta de resolución.16

Es evidente que la remisión a las propuestas de resolución es una práctica muy útil, pero el hecho cada vez más habitual de resolver mediante el estampado del sello «conforme con la Propuesta de resolución» en el folio último de la propuesta (entre otros, en acuerdos de inicio o para resolver recursos administrativos) está desvirtuando la forma de finalizar un procedimiento administrativo, pues se está sustituyendo el documento de la resolución por un sello de conformidad.

14

GONZÁLEZ PÉREZ, J.; GONZÁLEZ NAVARRO, F. Comentarios a la Ley de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. T. I (3ª ed. actualizada y renovada). Madrid: Thomson-Civitas, 2003, p. 1600. 15

STS de 15 de diciembre de 2014, rec. 254/2014; STS de 16 de diciembre de 2014,

rec. 392/2012; STSJ de Andalucía de 31 de marzo de 2017, rec. 244/2015; STSJ de Cataluña de 28 de julio de 2020, rec. 162/2019; STSJ de Madrid de 3 de julio de 2020, rec. 1910/2018. 16

STS de 2 de noviembre de 2017, rec. 2708/2015; STS de 21 de diciembre de 2005,

rec. 141/2003; Sentencia de la Audiencia Nacional de 26 de febrero de 2014, rec. 170/2013; STSJ de Extremadura de 15 de julio de 2020, rec. 494/2019, y STSJ de Madrid de 10 de julio de 2006, rec. 1837/2002.

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3. La modalidad «mixta» La profesora NAVARRO GONZÁLEZ, haciendo referencia a lo que denomina «modalidad combinada»,17 ha querido resaltar que la motivación en el propio acto y la motivación por remisión no son excluyentes, sino que en la práctica administrativa ambas puedan combinarse para que una complemente a la otra. A los efectos de acreditar que los Tribunales admiten esta modalidad, la autora reproduce un extracto de la anteriormente citada STS de 13 de mayo de 2015, la cual literalmente señala lo siguiente: «[…] la motivación de la resolución denegatoria de 4 de diciembre de 2003, del Director General de Gestión del Medio Ambiente, no sólo es in aliunde, esto es, no se ha limitado, como única motivación, a remitirse al expresado informe desfavorable, sino que ella misma —complementada, además, con la resolución desestimatoria del recurso de alzada, que nadie ha tenido en cuenta como vehículo que alberga una motivación complementaria — contiene en su texto una motivación que la Sala a quo no ha valorado debidamente, en que se incluye una exhaustiva exposición, en diez puntos, de los hitos del procedimiento; una reseña de normas aplicables al caso y, entre otras, la Ley 2/1992, de 15 de junio, Forestal de Andalucía, y su reglamento aprobado por Decreto 208/1997, de 9 de septiembre; indicando en la parte dispositiva que la razón por la que no se autoriza la ocupación de interés particular solicitada reside en el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 28 de la citada Ley Forestal andaluza y 69.1 de su Reglamento “…al considerarse incompatible la ocupación pretendida con las funciones del monte”, motivación que, con independencia de la remisión efectuada a los informes previos recaídos, es más que suficiente para que su destinatario conozca los motivos de la decisión adoptada y pueda reaccionar frente a ellas con plenitud de conocimiento». A esta modalidad de motivación, a mi juicio, sería preferible denominarla modalidad «mixta» puesto que el legislador suele emplear el término «mixto», y así, por ejemplo, a la Comisión compuesta por Senadores y Diputados se le denomina Comisión Mixta, a aquellos contratos que contienen prestaciones de distinta clase se les denominan contratos mixtos, a aquellas sociedades en las que concurren capital público y privado se las denominan sociedades de economía mixta, etc. 17

NAVARRO GONZÁLEZ, R. M. La Motivación de los Actos Administrativos (1ª ed.). Cizur

Menor (Navarra): Thomson Reuters-Aranzadi, 2017, pp. 460-463.

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IV. Aspectos controvertidos de la motivación in aliunde Con lo expuesto hasta este momento ya puede llegarse a la conclusión de que la regulación actual de esta técnica de motivación (art. 88.6 de la Ley 39/2015) es incompleta y por ello, este apartado se dedica a analizar determinadas cuestiones surgidas de la práctica administrativa. 1. La carga de examinar el expediente por el interesado Como hemos visto, de la jurisprudencia anteriormente citada se desprenden los siguientes requisitos para el correcto uso de la técnica in aliunde: la aceptación del informe o dictamen por el órgano que resuelve el procedimiento, que el informe o dictamen conste en el expediente administrativo, que el interesado haya tenido acceso al expediente y que el informe o dictamen esté debidamente motivado. Pero, por otro lado, AYALA MUÑOZ18 sostiene que «[…] tan amplia interpretación de la posibilidad de la motivación por remisión puede conducir a considerar que existe motivación cuando no se consiguen todas las finalidades propias de ésta. Así, la falta de exposición en el acto de los hechos y fundamentos jurídicos en que se apoya imponen al destinatario la carga de examinar el expediente para conocer sus motivos. La Administración será la obligada a la notificación, pero una vez conozca el interesado de la existencia del acto y de su contenido, deberá examinar el expediente para, conociendo sus motivos, comprender el acto en toda su integridad, decidir si promueve su anulación […]». Ahora bien, si se tiene en cuenta que el contenido completo del acto motivado in aliunde se encuentra en dos documentos distintos (el que recoge la decisión administrativa y el que recoge la motivación), la problemática de que el interesado deba localizar y consultar el expediente para conocer los motivos de la decisión administrativa pone de manifiesto que no se le está notificando al interesado el contenido íntegro del acto; situación que puede agravarse cuando consulta el expediente y se da cuenta que está incompleto por no encontrarse el documento en el que consta la motivación, lo que en ocasiones le obliga a interponer el recurso correspondiente para conocer los motivos de la decisión administrativa.

18

AYALA MUÑOZ, J. M.ª [et al.]. Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y

Procedimiento Administrativo (3ª ed.). Cizur Menor (Navarra): Thomson-Aranzadi, 2004, p. 365.

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Todo ello, no solo supone un incumplimiento de lo previsto en el art. 40 de la Ley 39/2015, sino que también es incompatible con los principios del servicio efectivo a los ciudadanos, transparencia, simplicidad, claridad y proximidad (art. 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público),19 por lo que, a mi juicio, la Ley 39/2015 debería especificar que la notificación de los actos motivados in aliunde ha de incluir el documento en el que se encuentra la motivación. En un sentido similar se pronuncia el art. 151 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contra...