Management Delle Amministrazioni Pubbliche - Prof. Zuffada - appunti dalle lezioni PDF

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MANAGEMENT DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHEIL SISTEMA PUBBLICOIl sistema pubblico è complesso ed articolato in 3 principali tipi di attività: Istituti pubblici territoriali  Enti pubblici non economici  Imprese pubblicheGli istituti pubblici territoriali si articolano su diversi livelli : secondo ...

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MANAGEMENT DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE

IL SISTEMA PUBBLICO Il sistema pubblico è complesso ed articolato in 3 principali tipi di attività:   

Istituti pubblici territoriali Enti pubblici non economici Imprese pubbliche

Gli istituti pubblici territoriali si articolano su diversi livelli: secondo l’art. 114 della costituzione sono divisi in Comuni, Province, Città Metropolitane, Regioni, Stato. L’art. 2 del TUEL (Testo Unico degli Enti Locali) poi individua come enti locali i comuni, le province, le comunità montane e isolane e le unioni di comuni. Hanno alcune caratteristiche fondamentali: sono enti territoriali, cioè sono caratterizzati da una competenza territoriale, hanno potere solo all’interno di un determinato territorio; sono polifunzionali, cioè vi fanno riferimento tutti i problemi della società a cui nessun altro soggetto (privato) dà risposta, come l’anagrafe, i servizi per i giovani, lo sviluppo urbanistico… ; hanno una rappresentanza politica diretta, cioè i cittadini votano direttamente il loro rappresentante (legge 83/1992) questo è un meccanismo importante che crea un nesso tra i cittadini e la carica rappresentativa, dando voce ai cittadini e dando la responsabilità dei propri risultati al rappresentante, pena la perdita di consenso.

Gli enti pubblici non economici invece hanno le seguenti caratteristiche: non sono territoriali: la delimitazione territoriale non è un elemento costitutivo e limitante; sono monofunzionali: agiscono solo in un determinato ambito (es: ASL); hanno una rappresentanza politica indiretta, cioè i loro vertici vengono nominati dagli istituti pubblici territoriali di riferimento; possono avere una varietà di forme giuridiche; erogano servizi che non richiedono scambio di denaro, cioè scambi atipici, perché ricevono finanziamenti dagli istituti pubblici territoriali di riferimento.

Le imprese pubbliche sono invece aziende di produzione per il mercato che hanno un soggetto economico pubblico e un orientamento alla responsabilità sociale, cioè un impatto sulla comunità. Alcuni esempi a livello nazionale sono: ENI, Poste Italiane, Trenitalia, Alitalia, Enel, Coni Servizi. Spesso però c’è un problema di sovrapposizione delle competenze: più enti infatti lavorano nello stesso ambito o hanno le stesse competenze e quindi non sono sempre chiare le aree di competenza.

IPT: Lo Stato: Articolato in:  

Presidenza della Repubblica Potere legislativo (Parlamento)

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Potere esecutivo (Governo): a sua volta articolato in: Consiglio dei Ministri, guidato da un Presidente del Consiglio dei Ministri, che è un primus inter pares e che sceglie un sottosegretario come braccio operativo del consiglio; Ministeri, presenti sia a livello centrale che a livello periferico e divisi in ministeri con portafoglio e senza portafoglio. I ministeri con portafoglio hanno dei dipendenti stabili e una struttura che prevede delle articolazioni periferiche oltre al ministero a Roma, e si occupano di tematiche come le attività istituzionali, le attività economiche e i servizi e le infrastrutture. I ministeri senza portafoglio invece sono nominati dal PdR su proposta del presidente del consiglio e sono espressione di un segnale del governo a diverse problematiche; sono senza ministero, hanno una delega e un budget per seguire e attuare politiche e interventi importanti (ad esempio le politiche giovanili, la disabilità, le pari opportunità, lo sport) Potere giudiziario (Magistratura)

Le regioni: hanno ambiti di intervento diversificati:    

Programmazione e coordinamento del sistema socio-economico regionale Servizi socio-sanitari (sanità, assistenza sociale, diritto allo studio) Sviluppo economico (commercio, artigianato, turismo, formazione professionale) Assetto e utilizzazione del territorio (infrastrutture ed edilizia abitativa, trasporti, ambiente, pianificazione urbanistica)

Secondo l’art. 117 della Costituzione, spetta alle Regioni la potestà legislativa in merito a ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato. Le Regioni sono composte dai seguenti organi principali:   

Il Consiglio, composto dalle forze che ottengono voti durante le elezioni; La Giunta, che detiene il potere esecutivo; Il Presidente, che viene eletto direttamente.

Gli enti locali: le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato. I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale. Grazie al decentramento amministrativo le competenze sono affidate ai Comuni, ma con problemi dimensionali nella gestione dei servizi: siccome il 75% dei Comuni italiani hanno meno di 5000 abitanti, hanno anche poche risorse, pochi dipendenti, e una grande difficoltà nella specializzazione del personale. La frammentazione amministrativa crea dei problemi (anche in Francia e in Germania) e le scelte di aggregazione sono molto complicate a causa del campanilismo. Gli enti locali hanno però delle funzioni consolidate:    

Ordine, garanzia dei diritti, legalità (anagrafe, vigilanza urbana, protezione civile) Produzione e distribuzione dei servizi (acqua, verde, rifiuti) Pianificazione economico-territoriale e regolamentazione (licenze edilizie) Sviluppo sociale e culturale (servizi sociali, sport, biblioteche)

Le Province: sono un livello di governo previsto della costituzione ma che ha creato tante difficoltà. Il numero delle province negli anni è cresciuto notevolmente, quindi nel 2016 con la riforma Del Rio vengono ridimensionate le loro funzioni, che sono:       

Pianificazione territoriale e tutela dell’ambiente Pianificazione dei servizi di trasporto e della gestione delle strade Programmazione provinciale della rete scolastica Gestione dell’edilizia scolastica Pari opportunità Gestione dei servizi in forma associata in base alle specificità del territorio Predisposizione di gare, appalti, concorsi, monitoraggio dei contratti in accordo coi Comuni

Altri Enti Locali:   

Città Metropolitane: ne esistono solo 12 in Italia, hanno funzioni della Provincia ed ulteriori funzioni stabilite dal loro Statuto Unioni di Comuni: due o più comuni contermini si uniscono con la finalità di gestire alcune funzioni associatamente (vedi Unione Valnure Valchero) Comunità Montane o Isolane: sono un tentativo di aggregazione con una forte connotazione territoriale e con finalità di valorizzazione del territorio

IL RUOLO DELLA PA NEI SISTEMI SOCIO ECONOMICI I confini dell’intervento pubblico: l’intervento pubblico ha la finalità di perseguire l’interesse comune, e la modalità con cui lo fa dipende da: 

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Concezione politica e modello economico (una pianificazione dell’economia da parte dello Stato, un modello di mercato liberale o che prevede l’intervento dello Stato, la sussidiarietà verticale che è il decentramento verso la periferia delle funzioni statali oppure la sussidiarietà orizzontale che è la promozione dell’autonomia dei diversi attori sociali sullo stesso livello) I paradigmi e i modelli di Stato, che sono stati diversi nel susseguirsi di diversi periodi storici e sono: a) Stato dei diritti: in voga nel 1800, la PA deteneva il patrimonio, emanava le leggi per assicurare e tutelare i diritti dei cittadini. Non organizzava servizi ma aveva principalmente una leva giuridica. b) Welfare state: basato sulla solidarietà sociale, risponde a bisogni di interesse generale (salute, scuola, previdenza sociale) e gestisce le risorse per organizzare i servizi a livello universale. c) Stato dei servizi: la PA diventa imprenditore, eroga servizi ai singoli (biblioteca, sport, teatro…) con partecipazioni statali trainanti a livello di indotto sia a livello centrale che a livello locale. Questo però inibisce la libera concorrenza e crea monopoli pubblici. d) Stato delle regole o relazionale: dal 1980 circa, a seguito di quanto visto sopra, la PA diventa regia di un network di soggetti che erogano servizi ed esercita programmazione e controllo sull’operato di chi eroga questi servizi. La concezione di interesse pubblico, che è dinamica nel tempo. L’interesse pubblico infatti è un concetto che evolve nel tempo ed è ciò di cui ha bisogno il cittadino. Per capire quali sono gli interessi generali si parte dagli interessi individuali e ci sono diverse teorie:

a) Teoria della maggioranza: l’interesse pubblico quando diviso tra due alternative vince quella scelta dalla maggioranza. Chi governa quindi può rendere operativo il concetto di interesse pubblico ma solo con intervento diretto della PA. b) Teoria dell’interesse comune: tutti i cittadini hanno un comune denominatore per l’interesse pubblico, quindi l’interesse pubblico viene visto come il minimo comune denominatore degli interessi di tutti. Coinvolge tutti i membri/stakeholder della società. c) Teoria del valore unitario: vi è un’idea di società a cui tendere, ideale, in senso quasi utopistico. L’interesse pubblico in questo caso, quindi, è il dover essere della società.

Possiamo vedere quindi una duplice responsabilità delle PA: per quanto riguarda la domanda, vi è la responsabilità di selezionare i bisogni da soddisfare, mentre per quanto riguarda l’offerta, la responsabilità verte sulle politiche e forme di gestione migliori, che risolvano i bisogni da soddisfare. La PA inoltre differenzia la funzione dal servizio: essere titolari di una funzione non vuol dire per forza esercitarla: basta pensare alla sanità pubblica e privata. Si passa quindi da una concezione istituzionale a una concezione funzionale della pubblica amministrazione, anche grazie a strumenti come il modello di interdipendenza strutturale, la sussidiarietà, e la responsabilità sociale dell’impresa. Questo ha come conseguenza la gestione dei servizi con modalità differenti: ad esempio, un comune potrebbe decidere di gestirsi in economia, di affidarsi ad imprese private, cooperative, organizzazioni no-profit, aziende speciali, spa pubbliche miste, istituzioni o di stipulare accordi con enti pubblici. Principali aree di intervento:     

Erogazione di servizi ad uso collettivo o a domanda individuale per la creazione di valore (efficienza ed efficacia) Sostenere l’economia nelle sue diverse fasi congiunturali (globalizzazione, crisi economica, crisi finanziaria) Promozione dello sviluppo socio-economico (politiche per la competitività delle imprese, sistemi territoriali, interventi per lo sviluppo sostenibile) Politiche di inclusione sociale (immigrazione, fasce di popolazione, povertà, inclusione dei disabili, divario digitale) Gestione di emergenze sanitarie, sociali, ambientali, umanitarie o gestione di eventi di ampia portata (Olimpiadi, Raduno degli Alpini, funerali di celebrità…) sia che siano programmati sia che non siano programmati.

Inoltre, i servizi pubblici si distinguono in:  

Servizi a domanda individuale vs servizi indivisibili (di utilizzo collettivo) Servizi economici vs servizi non economici (vedi libro verde europeo)

Per cui è difficile stabilire il ruolo del prezzo in un’operazione di scambio.

Il ritardo del sistema pubblico italiano: C’è una grande difficoltà del nostro Paese a competere con altri Paesi industrializzati. Il basso livello di funzionalità, efficienza, e di produttività del sistema pubblico italiano portano così a un freno per

l’economia. Questo avviene a causa della burocrazia, delle procedure troppo lunghe, della mancanza di infrastrutture e della difficoltà delle decisioni da prendere. Questo fa anche sì che siano sempre meno gli investimenti provenienti dall’estero, risultando così in un’ulteriore diminuzione del livello di competitività. Secondo il rapporto Doing Business 2020 della World Bank, su 190 Paesi in cui fare impresa, l’Italia si colloca al 58° posto, peggiorando sempre di più col passare degli anni. I fattori che incidono su questo ritardo sono:  Pressione fiscale e difficoltà nel pagamento delle imposte (118°)  Esecuzione dei contratti (111°): questo tema riguarda la giustizia civile ed è molto importante perché la mancanza di certezza per gli imprenditori disincentiva gli investimenti  Ottenimento dei crediti (112°)  Permessi di costruzione (104°): il problema principale in questo caso è la lentezza nella risposta da parte del sistema pubblico Questo rapporto utilizza 10 gruppi di indicatori per la stesura, che sono:          

Avvio di un’impresa Rilascio permessi di costruzione Registrazione della proprietà Accesso al credito Tutela degli investitori Pressione fiscale e modalità di pagamento delle imposte Burocrazia negli scambi con l’estero Esecuzione dei contratti (giustizia civile) Gestione delle crisi aziendali Disponibilità di energia elettrica (fattore importante per i Paesi meno sviluppati)

Il World Economic Forum invece stende un rapporto biennale basato su 141 Paesi e chiamato Global Competitiveness Report. In questo report l’Italia si colloca al 30° posto ma altri paesi europei sono molto più in alto nella classifica (es: la Germania è settima). Questo anche a causa del public sector che nel nostro Paese è al 96° posto, riducendo così drasticamente la competitività globale italiana. In questo caso i driver per la traiettoria di sviluppo sono 3 macro classi di fattori:  I requisiti base, che valutano le infrastrutture, le istituzioni, la sanità, la stabilità macroeconomica e l’educazione primaria.  Gli indici di miglioramento dell’efficienza, che misurano: educazione superiore e formazione, tecnologie, le dimensioni del mercato domestico e internazionale, il mercato dei beni, del lavoro e finanziario.  I fattori di innovazione e il grado di maturità espresso dal sistema imprese, che per l’Italia sono i fattori più problematici. Gli indicatori più critici nella valutazione comparativa del livello di competitività, che sono anche le linee di intervento più urgenti per il nostro paese, sono: 1. Infrastrutture, trasporti, mobilità: dal 2008 il trend nelle percentuali di investimento sul PIL vanno riducendosi, rispetto ad altri Pesi che sono costanti o hanno percentuali più alte delle nostre. Abbiamo un buon posizionamento nella velocità delle spedizioni, ma dobbiamo

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investire nelle infrastrutture in quanto siamo molto sotto la media europea. Questo penalizza anche il turismo che è un ambito strategico nel nostro Paese. Nella classifica del World Economic Forum Travel and Tourism Competitiveness Report 2019 l’Italia si classifica ottava su 140 Paesi analizzati. La nostra competitività turistica è frenata dalla necessità di ammodernamento del sistema dei trasporti e da preoccupazioni legate alla sicurezza, oltre che dalle politiche di prezzi attuate dagli operatori del settore e da una debole strategia di branding. Innovazione e Research & Development: l’Italia viene classificata come innovatore medio ed è sotto la media dell’Unione Europea secondo la European Innovation Scoreboard 2020, che è un indice basato su 27 parametri divisi in 10 macro aree: Risorse umane, Sistemi di ricerca, Ambiente favorevole all’innovazione, Finanza e supporto, Investimenti delle imprese, Innovatori, Cooperazione, Proprietà intellettuale, Impatto su occupazione, Impatto su vendite. Scuola, università, formazione professionale: il livello di scolarità di un Paese è importante per poter ammodernare il sistema economico. Il rapporto dell’OCSE Education at a Glance è un rapporto annuale che si basa sui seguenti fattori: livello di educazione e numero di studenti; benefici economici dell’educazione per i singoli e per la società; costi dell’educazione; ambiente scolastico, insegnanti, condizioni di lavoro, composizione del corpo docenti. In generale i dati dell’Italia sono inferiori rispetto alla media dei Paesi OCSE, con anche una scarsa attrattività di studenti stranieri, un elevato tasso di fuga di cervelli, un corpo docenti tra i più anziani e con una retribuzione bassa, e una mancanza di sistemi di valutazione del lavoro del corpo docenti (riforma Buona Scuola). Utilizzo delle Information and Communication Technologies: le ICT sono un driver strategico per l’innovazione, lo sviluppo di nuove idee, l’economia, il cambiamento organizzativo, e le relazioni commerciali tra le imprese. Nel rapporto DESI 2020 (Digital Economy and Society Index) l’Italia è collocata al 25° posto su 28 Paesi. La sanità: l’Italia ha un’aspettativa di vita tra le più elevate al mondo. Rispetto alla media OCSE, ha un numero di dottori più elevato, un numero di tecnologie avanzate per la diagnostica quasi doppio rispetto alla media degli altri Paesi, ma ha un numero di infermieri e posti letto inferiore. La spesa sanitaria per i cittadini è uguale alla media dei paesi OCSE. L’Euro Health Consumer Index, che utilizza 49 indicatori che ricoprono 6 macro aree per i consumatori, colloca l’Italia al ventesimo posto su 35 paesi europei. La corruzione: è sicuramente un’area di miglioramento per il nostro Paese, che nell’Indice della Percezione della Corruzione 2019 si è posizionato al 52° posto al mondo.

LE DETERMINANTI DEL FUNZIONAMENTO DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE Le amministrazioni pubbliche sono composte da tre sistemi che coesistono: il sistema politico, cioè i gruppi di potere o di interesse, i partiti, la maggioranza, le opposizioni; il sistema istituzionale, cioè le regole e i rapporti tra i diversi livelli e organi di governo della pubblica amministrazione; e il sistema aziendale, che solo recentemente ha iniziato un processo di aziendalizzazione nelle PA, dove per azienda si intende l’ordine economico di un istituto, ossia l’insieme degli accadimenti economici.

Il sistema istituzionale riguarda i rapporti tra diritti e doveri e gli ambiti decisionali dei diversi enti e dei diversi organi. È il complesso dei principi, dei criteri e degli strumenti attraverso cui si garantisce l’equilibrio tra i poteri formali dei vari organi interni e i rapporti di diritti o doveri comn soggetti giuridici esterni. Il sistema politico riguarda le relazioni tra i rappresentanti dei diversi gruppi della popolazione, ossia i partiti, i movimenti, le lobby, i gruppi di pressione esterni ed interni. È l’insieme dei principi, delle forme e dei modi tramite i quali si organizzano e si confrontano i sistemi sociali. Ha l’obiettivo di garantire l’equilibrio tra valori, attese, interessi di diversi gruppi sociali. Il sistema aziendale è l’insieme dei principi, dei criteri, dei metodi e degli strumenti di svolgimento delle attività che hanno lo scopo di realizzare un equilibrio tra bisogni e risorse limitate, tra domanda e offerta di servizi pubblici. In passato vi era una forte rilevanza dei sistemi politico e istituzionale, mentre oggi è richiesta ed auspicata (anche dalle leggi) una maggiore attenzione sul modello aziendale e il processo di aziendalizzazione, che non deve essere assoluto e dominante, ma nel funzionamento concreto vi deve essere un maggior equilibrio e contemperamento fra i tre sistemi. Conseguenze: Criteri decisionali: la compresenza e l’interdipendenza dei tre sistemi determina l’assunzione di diversi criteri decisionali: o Sistema istituzionale: la legalità o Sistema politico: opportunità e consenso, trasparenza e credibilità, efficacia ed equità o Sistema aziendale: convenienza e razionalità economica  Fonte di legittimazione: nelle amministrazioni private chi genera valore economico acquisisce potere decisionale e mantiene posizioni di governo. Nelle amministrazioni pubbliche, chi ottiene il consenso acquisisce potere decisionale reale sulle risorse economiche.  Criteri di valutazione: l’operato delle PA può essere valutato con riferimento o al rispetto delle regole (legalità) o all’utilizzo delle risorse (funzionalità ed economicità) o agli effetti sulla società (efficacia ed equità) o al rapporto tra amministratori ed amministrati (consenso, trasparenza, credibilità) 

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