Sądowa kontrola administracji w Europie PDF

Preview

Summary

notatki gotowe na temat sądowej administracji w Europie, nie moje...

Description

Sądowa kontrola administracji w Europie Zagadnienie sądowej kontroli decyzji administracyjnych jest uważane za jeden z najważniejszych problemów w procesie kształtowania się i rozwoju instytucji państwa prawnego. W tym zakresie wykształciły się dwa podstawowe modele rozwiązań. Pierwszy z nich – starszy – polegał na powierzeniu kontroli działania administracji sądom powszechnym. Drugi polegał na wykształceniu się odrębnych, specjalnych instytucji sądowych. Zaproponowana w literaturze (H. Izdebski) definicja sądownictwa administracyjnego jako „rozpatrywania przez niezawisłe od administracji organy odwołań obywateli od nielegalnych – czyli na kontynencie europejskim sprzecznych z ustawami – decyzji administracyjnych” dobrze uwzględnia specyfikę obu modeli. Kontrola działania administracji przez sądy powszechne wykształciła się najpierw w Anglii. Jej początki można wiązać z postanowieniami Petycji Praw (Petition of Rights) z 1628 r., które umożliwiły wykształcenie się drogą zwyczajową systemu skarg sądowych przeciwko każdemu urzędnikowi, który wydał zarządzenie nie mające oparcia w prawie. Również w takich wypadkach sądy tworzyły prawo (common law), kształtując odmiennie niż na kontynencie normy prawa administracyjnego. Podobnie potoczyły się losy sądowej kontroli w Stanach Zjednoczonych. Zjawisko to występuje w Anglii również dzisiaj, chociaż prawo administracyjne staje się coraz bardziej domeną prawa stanowionego. Anglosaski, a także częściowo skandynawski system zaskarżania nielegalnych decyzji administracyjnych przed sądy powszechne, uważany przez liberałów I połowy XIX w. za wzorowy, był następnie recypowany w Belgii oraz we Włoszech po częściowym zjednoczeniu państwa w 1865 r. Warto zaznaczyć, że obecnie zarówno we Włoszech, jak i w Belgii sądowa kontrola administracji nie podlega już sądom powszechnym. Odstąpienie od modelu anglosaskiego należy łączyć z rozwojem prawa administracyjnego oraz postępującą ciągle specjalizacją organów sądowych orzekających na postawie tego prawa. Również w Wielkiej Brytanii zakres właściwości sądów powszechnych w sprawach administracyjnych uległ poważnemu ograniczeniu. Obecnie tylko w Danii, Norwegii, Islandii i Hiszpanii sądy powszechne sprawują częściowo kontrolę decyzji administracyjnych. Powstanie odrębnego sądownictwa administracyjnego na kontynencie europejskim miało skomplikowany przebieg. Sądowa kontrola działania administracji publicznej pojawiła się już w państwie policyjnym oświeconego absolutyzmu w niektórych sprawach majątkowych uznawanych za cywilne, gdzie jedną ze stron było państwo. Następnie kształtowała się odrębna procedura sporno-administracyjna, na podstawie której orzekały kolegialne organy administracji. We Francji, będącej kolebką nowoczesnego sądownictwa administracyjnego, w czasie rewolucji burżuazyjnej w 1790 r. zakazano sądom powszechnym rozpatrywania spraw administracyjnych, realizując w ten sposób ściśle Monteskiuszowską zasadę podziału władz. Następnym krokiem było powołanie w 1799 r. Rady Stanu (Conseil d’Etat), która oprócz innych funkcji, pełniła również rolę sądu administracyjnego. W tym samym roku powołano rady prefekturalne, które obok kompetencji doradczych wobec prefekta orzekały jako sądy administracyjne I instancji. Rozpatrywały one tzw. spory administracyjne, czyli spory majątkowe pomiędzy obywatelem a państwem, z wyłączeniem sporów o prawo własności. Od 1872 r. Rada Stanu uzyskała cechę niezawisłości, gdyż o tego czasu jej orzeczenia nie wymagały zatwierdzenia przez Prezydenta Republiki. Od 1926 r. również rady prefekturalne uzyskały większą samodzielność, a także zmniejszono ich liczbę, tworząc międzydepartamentalne rady prefekturalne. Od 1954 r. noszą one nazwę trybunałów administracyjnych i są sądami administracyjnymi I instancji. Od stycznia 1989 r. działa dodatkowo we Francji pięć administracyjnych sądów apelacyjnych, których zadaniem jest odciążenie Rady Stanu, która stała się sądem III instancji o charakterze kasacyjnym. W ramach właściwości francuskiego sądownictwa administracyjnego szczególne znaczenie ma

tzw. recours pour excès de pouvoir, czyli skarga na nadużywanie władzy przez administrację. Jest ona odpowiednikiem skargi na legalność decyzji administracyjnej w innych krajach europejskich, posiadając jednak francuską, ponad 200-letnią specyfikę. Wartym podkreślenia jest fakt, iż na ziemiach polskich w XIX w. w Księstwie Warszawskim oraz w Królestwie Polskim doszło do częściowej recepcji modelu francuskiego. Jego rozwój został ostatecznie przerwany po stłumieniu przez Rosję powstania styczniowego 1863-64. Zupełnie inaczej potoczyły się losy sądownictwa administracyjnego w krajach niemieckich. W związku z upowszechnieniem się idei państwa prawnego w połowie XIX w. pojawiły się postulaty utworzenia odrębnych od powszechnych sądów administracyjnych, wyposażonych w cechę niezawisłości. W 1865 r. takie sądownictwo wprowadzono w Wielkim Księstwie Badenii. Szczególne znaczenie miało utworzenie sądownictwa administracyjnego w Królestwie Pruskim. Jego twórcą był Heinrich Rudolf Gneist, jeden z najwybitniejszych administratywistów w dziejach. Stworzony przezeń trójinstancyjny system sądownictwa był ściśle związany z samorządem terytorialnym. Dwie pierwsze instancje: wydział powiatowy i wydział obwodowy nie były niezawisłe i składały się z osób wybranych przez samorząd wyższego stopnia (czynnik obywatelski). Niezawisłością charakteryzował się dopiero sąd III instancji – Najwyższy Trybunał Administracyjny w Berlinie. Właściwość pruskiego sądownictwa opierała się na tzw. klauzuli enumeracyjnej, polegającej na wyliczeniu ponad tysiąca konkretnych spraw podlegających kompetencji sądownictwa. W pruskim systemie niższe sądy orzekały merytorycznie, mogąc za pomocą rewizji zmienić zaskarżoną decyzję. Oznaczało to, że sądy niższej instancji orzekały nie tylko o legalności decyzji, ale także o jej celowości. Kasacyjnie orzekał natomiast sąd III instancji. Inny model sądownictwa wykształcił się w habsburskiej Austrii. W 1875 r. utworzono tam jednoinstancyjny Trybunał Administracyjny w Wiedniu. Skargę do Trybunału można było wnieść dopiero od decyzji ostatecznej, po wyczerpaniu toku postępowania wewnątrzadministracyjnego. Właściwość Trybunału była określona za pomocą klauzuli generalnej, to jest przyjęto, że wszystkie ostateczne decyzje mogą być zaskarżone. Prawo przewidywało jednak stosunkowo szeroki zakres wyłączeń - tj. kategorii spraw, które nie podlegały kompetencji Trybunału. Trybunał składał się z zawodowych niezawisłych sędziów i orzekał kasacyjnie, czyli mógł uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi administracji do ponownego rozpoznania.

Sądowa kontrola administracji w II Rzeczypospolitej Polskiej Podstawowe znaczenie dla organizacji administracji i sądownictwa administracyjnego miały przepisy konstytucji marcowej z 1921 r. W ramach stworzonej przez konstytucję konstrukcji państwa liberalnego oraz zasady formalnych gwarancji praworządności sądownictwo administracyjne miało być jednym z najistotniejszych składników organizacji państwa. Zapewniać ono miało obywatelom prawo do sądowej kontroli działalności administracji, w ramach ogólnej normy art. 98 ust. 3 konstytucji, który stanowił, że „żadna ustawa nie może zamykać obywatelowi drogi sądowej do dochodzenia krzywdy i straty”. Odnoszący się bezpośrednio do sądownictwa administracyjnego art. 73 konstytucji stanowił, że „do orzekania o legalności aktów administracyjnych w zakresie administracji rządowej, jak i samorządowej powoła osobna ustawa sądownictwo administracyjne, oparte w swej organizacji na współdziałaniu czynnika obywatelskiego i sędziowskiego, z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym na czele”. Zawarte w nim rozwiązania wskazywały, że polskie sądownictwo administracyjne miało być wieloinstancyjne. Ponadto zwracał uwagę fakt

ograniczenia właściwości sądownictwa tylko do orzekania o legalności (a więc zgodności z prawem), a nie o celowości decyzji administracyjnych. Zwraca także uwagę fakt, iż przewidywano udział ławników w orzekaniu. Uzupełnieniem tych regulacji był art. 70 ust. 1, który przewidywał, że sądownictwo administracyjne będzie „częściowo” sprawowało nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego. Konstytucyjny model sądownictwa nawiązywał więc wyraźnie do rozwiązań pruskich. Konkretyzacja rozwiązań konstytucyjnych została zawarta w ustawie z 3 sierpnia 1922 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym. Ustawa ta, mimo późniejszych nowelizacji oraz wydania w 1932 r. nowego rozporządzenia Prezydenta RP o NTA, stworzyła sądownictwo administracyjne, którego kształt przetrwał do wybuchu II wojny światowej. Powołano więc do życia jednoinstancyjny NTA, nie tworząc (według ustawy przejściowo, w rzeczywistości w ogóle) sądownictwa niższego szczebla. Sądownictwo niższego szczebla zostało utrzymane jedynie w byłej dzielnicy pruskiej – były to wydziały powiatowe i wojewódzkie sądy administracyjne. Według ustawy właściwość NTA obejmowała badanie legalności wszystkich ostatecznych decyzji administracyjnych – była to tzw. generalna klauzula kompetencyjna – Generalklausel. Warto jednak pamiętać, że nowoczesne pojęcie decyzji administracyjnej zostało w Polsce wprowadzone dopiero w 1928 r. ma podstawie rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym. Ustawa przewidywała jednak istotne wyjątki. Przede wszystkim wyłączała ona spod właściwości Trybunału sprawy należące do właściwości sądów zwyczajnych lub sądów szczególnych. Na tym tle pojawiały się spory o właściwość pomiędzy administracją a sądami, które miał rozpatrywać, w świetle art. 86 konstytucji, Trybunał Kompetencyjny. Wyłączono także sprawy dyscyplinarne, sprawy mianowania na stanowiska państwowe, sprawy dotyczące reprezentacji państwa i obywateli wobec państw i władz obcych, sprawy dotyczące działań wojennych, ustroju siły zbrojnej i mobilizacji, z wyjątkiem spraw zaopatrzenia i uzupełnienia armii. Bardzo istotnym ograniczeniem właściwości NTA było wyłączenie spod jego właściwości kontroli decyzji administracyjnych, opartych na tzw. swobodnym uznaniu administracyjnym, „w granicach pozostawionych temu uznaniu”. W praktyce oznaczało to, że NTA w zakresie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym kontrolował jedynie prawidłowość wydania decyzji, nie mogąc ingerować w celowość rozstrzygnięcia. Pewien zakres swobody orzeczniczej pozostawiało Trybunałowi upoważnienie do kontroli, czy granice swobodnego uznania nie zostały przekroczone. Na tym tle rozwinęło się bogate orzecznictwo sądowe, idące w kierunku rozszerzenia sądowej kontroli decyzji uznaniowych. W świetle ustawy stroną skarżącą przed NTA mogła być osoba fizyczna bądź prawna, „której prawo zostało naruszone lub na którą nałożono obowiązek bez podstawy prawnej”. Był to wyraz koncepcji ochrony tzw. publicznych praw podmiotowych, oznaczającej w praktyce ograniczenie kręgu osób uprawnionych do wniesienia skargi, z wyłączeniem tzw. actio popularis. Trybunał orzekał jako sąd kasacyjny, co było konsekwencją orzekania jedynie o legalności, a nie celowości decyzji administracyjnych. W związku z tym NTA, jeżeli uznawał skargę za uzasadnioną, mógł uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi administracji do ponownego rozpoznania. Trybunał mógł także oddalić skargę jako bezzasadną albo, w określonych ustawą wypadkach, umorzyć postępowanie. Nie mógł natomiast zmienić zaskarżonej decyzji, gdyż oznaczałoby to w praktyce orzekanie o celowości decyzji.

NTA składał się z I Prezesa, prezesów oraz sędziów mianowanych przez Prezydenta RP na wniosek Prezesa Rady Ministrów spośród kandydatów wskazanych przez Zgromadzenie Ogólne sędziów NTA. Wykluczono więc wspomniany w konstytucji udział czynnika obywatelskiego w orzekaniu. Sędziowie korzystali z konstytucyjnych gwarancji niezawisłości sędziowskiej. Liczba sędziów Trybunału stale zwiększała się, co było spowodowane szybko wzrastającym wpływem spraw, przekraczającym 10 tysięcy rocznie. W 1939 r. było 46 sędziów. Wewnętrzna organizacja NTA opierała się na istnieniu izb (od 2 do 5), przy czym ostatecznie wykształcił się podział merytoryczny, polegający na istnieniu izby ogólnoadministracyjnej i skarbowej. W praktyce największa ilość skarg dotyczyła decyzji podatkowych. W 1935 r., w związku z napływem ponad 3 tysięcy skarg w sprawach rentowych, zdecydowano się utworzyć Inwalidzki Sąd Administracyjny, powiązany organizacyjnie z NTA. Miał on działać do września 1940 r. W 1932 r. Prezydent RP wydał nowe rozporządzenie o NTA, które zastąpiło ustawę z 1922 r. Wprowadzone zmiany nie naruszały wcześniejszych podstawowych rozwiązań. Warto jednak zauważyć, że nowe prawo poddawało działalność Trybunału wzmożonemu nadzorowi Prezesa Rady Ministrów, co oznaczało ingerencję władzy wykonawczej w działalność niezawisłego sądu. Taka ewolucja wiązała się z ogólnym kierunkiem przekształceń II RP z państwa liberalnego w państwo autorytarne. Podkreślić jednak należy, że także w latach 30 NTA spełniał prawidłowo rolę jednego z najważniejszych gwarantów praworządności. Stworzony w II RP model sądownictwa administracyjnego, wbrew rozwiązaniom konstytucji marcowej, wyraźnie nawiązywał do rozwiązań habsburskiej Austrii. Symbolicznym wyrazem łączności z rozwiązaniami habsburskimi był fakt, iż ostatni prezes Trybunału Administracyjnego w Wiedniu Jan Sawicki został pierwszym prezesem NTA w Warszawie. O powieleniu modelu austriackiego świadczy przede wszystkim fakt nieutworzenia sądów administracyjnych niżej instancji. Koncepcje ich utworzenia pojawiały się do połowy lat 30. Zostały one jednoznacznie przekreślone przez konstytucję kwietniową z 1935 r., która o ich powołaniu już nie wspominała....