Samorząd w systemie administracji publicznej PDF

Preview

Summary

Download Samorząd w systemie administracji publicznej PDF

Description

Samorząd w systemie administracji publicznej. Dr hab. Piotr Tusiński, prof. nadzw. UP

/23.10 06.11 20.11 04.12 18.12 15.01 29.01(jedna godzina)\

Pobiera liste obecności. Obowiązkowa obecność (1 losówka). Jeśli to nie choroba przeszkodzi trzeba pisać do dyrekcji instytutu podanie z prośbą o usprawiedlwienie nieobecności trzeba piasmo z dekretacją mu wysłać. Przedmiot konczy się zaliczeniem na ocenę. Kolokwium przpeprowadzone na teams, zgodnie z regułami odbędzie się przed sesją. Do końca stycznia ten kolos. Odpowiedzi na pytanie testowe 20 kilka.

Jaki jest cel tego wykładu? 1. Uzupełnienie wiedzy o administracji publicznej jako instytucji. Szczególny nacisk jest na formę organizacyjno-prawną jakim jest samorząd. 2. Ogólno-edukacyjny – zgromadzenie wiedzy akademickiej, która wypełnia treści programowe studiów, a nawet trochę rozszerza pewne horyzonty myślowe.

Samorząd to termin pojemny semantycznie. Obejmuje ono kilka segmentów państwa. Co to jest AP?  



 

Działa w imieniu i na rachunek państwa (imperium) Działa w interesie publicznym ( dla dobra wspólnego, a nie w celu zysku, w tym celu tworzy się przedsiębiorstwa _ Nawet jeżeli administracja publiczna pobiera opłaty, nakłada kary, jej celem nie jest maksymalizacja dochodu państwa. Te wpływy (typu oplata skarbowa, administracyjna) one się dzieją przy okazji, żeby racjonalizować działalność i temperować niepotrzebne zapędy obywateli. Działanie jest jednak z poszanowaniem ochrony interesu jednostki. O ile interes jednostki nie jest gwarantowany publicznymi prawami podmiotowymi ( nie jest stawiany na 1 miejscu, tylko interes ogółu) Korzystanie z form władczych- administracja publiczna może korzystać z przymusu państwowego, ale działa jedynie w granicach prawa i na jego podstawie ( z konstytucji art. 7 zasada legalizmu) Działanie na podstawie prawa i w granicach przez nie określonych Polityczny charakter działań – administracja jest przedłużeniem polityki – stanowiska naczelne w administracji (głównie członkostwo RM) jest sprawowane przez polityków w Polsce. Na podstawie w jaki sposób działa administracja obywatele wyrabiają sobie opinie na



  



ten temat i potem to przekłada się na wybory.( których cele i rezultaty wpływają na kształtowanie się stosunku obywateli do państwa i administracji) Działanie w sposób ciągły, stabilny, planowy, kierowany, podporządkowany, kontrolowany i biurokratyczny (nie chodzi o mitręgę administracyjną – nadmierna uciążliwość interesantów, chodzi o ujęcie o czynnik personalny administracji. Ma być przewaga osób zatrudnionych na etatach. Istnieje także czynnik społeczny np. Rada miejska) przewaga personelu zawodowego. Jednostronne ingerowanie w prawa i obowiązki podmiotów prawa swoistych formach prawnych (aktów administracyjnych) Działanie obligatoryjne z urzędu (ex officio) lub na wniosek podmiotu prawa (ex initio) Bezosobowy charakter kompetencji organów i innych podmiotów administrujących – zakres kompetencji wynika ze stanowiska, a nie z nadania przez władze. Każdy kto obejmie dany urząd musi wykonywać te same kompetencje. Monopolistyczny charakter (administracja jest wyłącznym gospodarzem określonej kategorii zadań) nie wyklucza to możliwości przenoszenia danych zadań osobom fizycznym lub innym instytucją, ale takie działanie jest z inicjatywy organu i pod jego kontrolą. Ta działalność ma charakter czysto uzupełniający.

Pojęcie systemu System to „ skoordynowany układ elementów, zbiór tworzących pewną całość uwarunkowaną stałym logicznym uporządkowanie jego części składowych” lub Zasady organizacji czegoś, ogół przepisów, reguł obowiązujących, stosowanych w danej dziedzinie według których coś jest wykonywane; także forma ustroju państwowego. /\ słownikowe ujęcia System obejmuje 2 substratu:  

Podmiotowy – ogol elementów składowych Przedmiotowy (formalny) – całokształt norm reguł warunkujących funkcjonowanie i wzajemne relacje podmiotów oraz ogol rzeczywistych relacji miedzy nimi.

System administracji publicznej – to ustanowiony na mocy prawa pozytywnego całokształt form organizacyjno-prawnych administracji publicznej państwa (segmentów organizacyjnych organów i podmiotów administrujących ) oraz ogół norm prawnych i poza prawnych regulujących ich funkcjonowanie a także całokształt rzeczywistych wzajemnych relacji podmiotów administracji publicznej i podmiotów administrujących Całokształt rzeczywistych wzajemnych relacji podmiotów administracji publicznej i podmiotów administrujących – czasami występują pewne patologie/ procesy/zjawiska niepożądane z punktu widzenia prawodawcy-jego założeń (teoria swoje praktyka swoje) termin samorząd ma źródło słów w wyrazach sam oraz rząd Sam – dana jednostka występuje we własnym imieniu bez niczyjej pomocy Rząd – ma bardzo wiele znaczeń nawet SJP dostaje pierdolca – sprawowanie władzy kierowanie czymś zwłaszcza państwem lub krajem; bądź władzę zwierzchnictwo.

Terminu użyto pierwszy raz w niemieckiej nauce prawa administracyjnego w 2 połowie XIX wieku. Polskie słowo samorząd to tłumaczenie tego terminu na początku XX wieku. Była próba wprowadzenia do języka naukowego terminu „samozarząd”, ale się nie przyjęło. Przykłady definiowania pojęcia samorząd w nauce polskiej „samodzielne i niezależne wykonywanie pewnych funkcji państwowych o administracyjnym przez określony organizm społeczny (związek osób lub instytucje)

charakterze

Konstytutywne cechy samorządu – nie konstytucyjne – tworzą one jakiś byt w sposób niezbędny, dzięki nim można mówić o instytucji samorządu. Dana instytucja musi odpowiadać wszystkim 6 cechą, aby być samorządem. Jeżeli występuje brak można mówić o ułomnej jednostce samorządowej. Brak pewnych komponentów w istocie eliminuje instytucje z grona samorządów ( wtedy taka instytucja jest fasadowa)  

   

Samorząd powinien być określony w przepisach ustawy ( legitymacja ustawowa), Korporacyjność - rozumiany jest jako wykonywanie zadań administracji publicznej w sposób zdecydowany i na własną odpowiedzialność przez odrębne w stosunku do państwa podmioty, które nie są w zakresie wykonywania swoich zadań poddane żadnej ingerencji państwowej. (grupa osób sprawująca urząd. podmiotem samorządu jest korporacja utworzone z mocy prawa. Członkostwo obligatoryjnie) Związek z mocy prawa, obligatoryjnie (ex lege) Obligatoryjne wykonywanie części zadań administracji publicznej Samodzielność (zasada decentralizacji) przenoszenie uprawnień do sprawowania administracji nie należących do podmiotów należących do centralnej władzy Demokratyczne wyłanianie przedstawicielstwa (wybory demokratyczne) i demokratyczne zasady organizacji wewnętrznej.

Rodzaje samorządów ( XIX i XX wiek ) Wg kryterium podmiotowego – adresata samorządu a. Zakładowy –Grupa obywateli stanowiącego jego podstawę nie była związana osobnym stosunkiem prawnym członkostwa. Formalną podstawą tego samorządu było istnienie środków finansowych lub majątkowych służących działalności o określonym celu podejmowanych w instytucjonalnej formie zakładu administracyjnego ( np. samorząd uniwersytecki, samorząd ubezpieczeń społecznych ). Dziś tej formy prawnej działalności nie zalicza się do samorządu, gdyż nie spełnia on wszystkich jego cech konstytutywnych. b. Korporacyjny –Grupa obywateli będących jego podstawą stanowi z mocy ustawy ( aspekt przymusowości ) korporację prawa publicznego. Korporacja to zrzeszenie (aspekt dobrowolności ) lub związek ( aspekt przymusowości ) osób łączących świadomie i długotrwale swoje działania dla osiągnięcia wspólnego celu ( gospodarczego lub innego), którym razem przyznana jest podmiotowość prawna (osobowość prawna ). Korporacja może posiadać status osoby prawnej (np. spółdzielnia, stowarzyszenie zarejestrowane, partia polityczna, związek zawodowy) lub go nie posiadać ( np. spółka cywilna, spółka jawna, stowarzyszenie zwykłe, wspólnota mieszkaniowa.) Aktualnie funkcjonuje ten korporacyjny.

Samorząd korporacyjny dzieli się na : 1. Powszechny (terytorialny) – będący przymusową korporacją wszystkich obywateli zamieszkujących jednostkę zasadniczego podziału terytorialnego państwa( związek komunalny później związek samorządowy ). Jest to związek publiczno-prawny funkcjonujący aktualnie czyli samorząd terytorialny. W adm. dzieli się na zasadniczy/specjalny/pomocniczy ( lub terytorialny/powszechny/specjalny ale nwm bo dwa podał ). W każdym razie samorząd terytorialny funkcjonuje jako zasadniczy ? 2. Specjalny – będący przymusową korporacją osób podejmujących określony rodzaj działalności gospodarczej (samorząd gospodarczy), wykonujących określony zawód(samorząd zawodowy), bądź wyznający określoną religię mniejszościową (samorząd wyznaniowy ). (sto lat temu funkcjonował samorząd szkolny. )

Zakład publiczny (administracyjny ) to podmiot :  Wyodrębniony organizacyjnie (niehierarchiczny ) z zakresy administracji publicznej ( rządowej lub samorządowej) bądź utworzony za zezwoleniem tej administracji przez osoby prawne lub fizyczne- zakład niepubliczny posiadający uprawnienia zakładu publicznego, na zasadzie decentralizacji, na postawie ustawy lub aktu administracyjnego. ( posiada on formę osoby prawnej, zakładu budżetowego lub jednostki budżetowej ) Zakład taki wydzielony jest z zakresu administracji publicznej, nie jest włączony w strukturę administracji rządowej czy samorządowej. Może być tworzony przez podmioty prawa prywatnego np. spółki. Przykład: Szkoła prywatna - dzielimy je na szkoły posiadające uprawnienia szkoły publicznej i nieposiadające takiej. Szkoły prywatne posiadające takie uprawnienia wystawiają świadectwa i dyplomy takie same jak szkoły publiczne. Te co nie mają takich uprawnień kształcą zawodowo i może się to nie liczyć do wymagań stanowisk pracy. Szkoła wyższa publiczna powstaje na postawie prawa ( z mocy prawa) . Szkoła wyższa prywatna powstaje na podstawie Ustawy Prawo o Szkolnictwie i Nauce. Musi zostać wpisana do rejestru szkół wyższych prowadzonego przez ministra edukacji i nauki. Po uprawomocnieniu może rozpocząć działalność. Jeżeli zakład powstaje na podstawie aktu administracyjnego np. koncesji, wydaje go organ który powołuje ten zakład. Zakład ten może posiadać osobowość prawną i uczestniczyć w obrocie prawnym. Jeżeli nie posiada osobowości prawnej zakład może występować w formie zakładu lub jednostki budżetowej. Zakłady te występują tylko w sektorze publicznym. 1. Zakład budżetowy( np. zakład usług komunalnych )- może zostać utworzony przez organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego. Nie posiada osobowości prawnej i jest powiązany z budżetem podmiotu który go stworzył wynikiem NETTO. Realizuje przychody i wydatki na własny rachunek, ale sporządza na końcu roku rozliczeniowego bilans który może mieć wynik trojaki :

Wynik zero oznacza ze wszystkie wydatki zakładu budżetowego zostały pokryte z jego przychodów  Straty – suma wydatków przewyższyła przychody i w takiej sytuacji organ który powołał dany zakład budżetowy pokrywa traty aby osiągnąć wynik 0.  Nadwyżka – przychody przewyższyły wydatki, więc pozostałość sumy do 0 zostaje przekazana na rzecz organu tworzącego zakład budżetowy. 2. Jednostki budżetowe (np. szkoły, przedszkola) – tworzona przez organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego. Nie ma osobowości prawnej i jest powiązana z budżetem podmiotu który go stworzył wynikiem BRUTTO. Jednostki budżetowe pokrywają swoje wydatki z budżetu jednostki która je stworzyła a ewentualne dochody odprowadza bezpośrednio na rachunek tej jednostki. ( budżet na wydatki nie zależy od dochodów ) Działający na podstawie statutu uchwalonego przez odpowiedni organ zakładu lub nadawany przez podmiot tworzący Wyposażony we własne organy zarządzające Wyposażony w materialne środki działania, działający na ogół nieodpłatnie ( ale z licznymi wyjątkami ) Powołany do świadczenia usług o szczególnym znaczeniu społecznym np. szkolnictwo, opieka zdrowotna, zakłady karne, areszty, domy pomocy społecznej, żłobki Kształtujący stosunek administracyjnoprawny łączący organy zakładu i jego użytkowników. Nawiązywany jest z : mocy prawa( szkoła podstawowa), z mocy decyzji administracyjnej (np. umieszczenie w domu pomocy społecznej ), przyjęcie w poczet studentów czy z mocy orzeczenia sądu ( areszt śledczy, zakład karny) Wyposażony w tzw. władztwo zakładowe w stosunku do użytkowników ( destynariuszy) i osób trzecich, stanowiące podstawę do wydawania aktów generalnych, (regulaminów) i indywidualnych kierowanych do użytkowników zakładu ( decyzji administracyjnych, poleceń ) 

    



Zakład administracyjny publiczny należy do sektora publicznego i wykonuje zadania administracji publicznej Zakład administracyjny prywatny wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej i został powołany przez osobę prywatna

Etapy rozwoju samorządu terytorialnego Prehistoria: a. Municypalizm rzymski (antyczny) b. Municypalizm średniowieczny i wczesno nowożytny Historia : a. Samorząd gminny doby rewolucji Francuskiej b. Zasada pouvoir municipal w Konstytucji Królestwa Belgów z 1831r. – władza municypalna/samorządowa jako czwarta władza c. Początki samorządu brytyjskiego w epoce nowożytnej d. Reformy samorządowe na kontynencie europejskim w okresie państwa prawnego ( Francja, Prusy, Austria, Rosja ) – w Polsce to zaborcy wprowadzali na danym terytorium swoje samorządy

Współczesność : a. Reformy samorządowe w Wlk. Brytanii, Francji, Włoszech w ostatnim ćwierć wieku XX. – wykształcenie się współczesnych modeli samorządu terytorialnego b. Określenie standardów samorządu terytorialnego w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego z 1985r. oraz Europejskiej Karcie Samorządu Regionalnego z 1997r. c. Doskonalenie krajowych systemów samorządu terytorialnego na przełomie XX i XXI w.

Historia samorządu terytorialnego w Francji:  Podział administracyjny na departamenty i dystrykty. Zniesiono je w 1795r. później departamenty podzielono na kantony monistyczne gminy ( zniesiono podział na wiejskie i miejskie)  Ustawa Municypalna z 14.12.1789r. – podział zadań na własne i zlecone, dualizm organów  ( rada generalna czyli gmina złożona z rady municypalnej oraz podwójnej liczby notabli; mer ), nadzór władz departamentów ( chyba zgromadzenie narodowe to uchwaliło )  Reformy centralizacyjne Napoleona Bonaparte – utrzymano podział administracyjny ( dystrykty zmieniono na okręgi), monokratyzm prefekta w departamencie, monokratyzm podprefekta w okręgu i mera w gminie ( merowie byli mianowani ), rady mianowane ( ich uchwały wymagały zatwierdzenia)  Ustawa municypalna z 1831r. : przywrócenie wyborów rad na wszystkich trzech szczeblach  Lata 1837-1838: nadanie osobowości prawnej gminom i departamentom ( powstanie własności prywatnej i departamentalnej )  Dekret z 1848r. zniesienie cenzusu majątkowego w prawie wyborczym do rad, ograniczenie kompetencji nadzorczych prefekta w stosunku do gmin  Okres II Cesarstwa – powrót do centralizacji  Powrót do decentralizacji w latach III Republiki –ustawy o administracji departamentalnej z 1871r., oraz municypalnej z 1884r., wykreowały system, który przetrwał blisko 100 lat.; przywrócenie samorządowego charakteru obu organów w gminie i rady generalnej w departamencie ( zespolenie administracji rządowej i samorządowej w urzędzie prefekta ), domniemanie kompetencji rady municypalnej w sprawach gminnych, nadzór wyłączenie w oparciu o kryterium legalności  Reformy lat 80 XX w. nadały samorządowi terytorialnemu kształt obecny, doskonalony od lat 90 WIELKA BRYTANIA : W 19 wieku chciała przebudować archaiczny system samorządu, na model zbliżony do systemu w Europie. Londyn miał osobny system. Wprowadzono dwu lub trójstopniowe samorządy. Dystrykty dzieliły się na jednostki pomocnicze. Nie miały one odrębnych stanów prawnych. Były to tzw. parafie sąsiedzkie. Już one nie występują. Nad dystryktem jako jednostka wyższego rzędu występowało hrabstwo. Dzieliły się na hrabstwa wiejskie i miejskie. Ciężko było zarządzać hrabstwami. Zaczęto reformy – przeprowadzane były przez partię pracy, leiburzystów ??? w latach 70 ubiegłego wieku. Dewolucja czyli odbudowanie regionów historycznych. Anglia (chyba) nie należy do niego bo historyczne są te regiony co się przyłączyły do Anglii. Historia samorządu terytorialnego w Wielkiej Brytanii – reformy w latach 1963-1973

 

  

1963 r. – the London Government Act utworzył obszar Wielkiego Londynu z Radą; podział na 32 dzielnice z radami. 1972 r.- the Local Government Act dla Anglii i Walii ( nie obejmował Londynu ); 411-45 jednostek podstawowych- 6 hrabstw metropolitarnych podzielonych na 36 dystryktów ( w nich jako jednostki pomocnicze kilka parafii sąsiedzkich z radami); 39 +8 hrabstw niemetropolitarnych podzielonych na 296+ 37 dystryktów ( jednostki pomocnicze: ok 8 tys. Parafii sąsiedzkich z radami i ok 200 ze zgromadzeniami + 8 tys. Gmin z radami lub zgromadzeniami. ) Obowiązywał od 1974r. 1972r. – the Local Gavernment Act dla Płn. Irlandii obowiązujący od 1974r. 26 unitarnych dystryktów z wybieranymi w systemie proporcjonalnym (!) radami, 1973 r. – the local Government Act dla Szkocji. Obowiązujący od 1975r. 65 jednostek podstawowych – 9 regionów podzielonych na 53 dystrykty i ok. 1350 gmin, 3 unitarne wyspy. Zadania s.t.( obligatoryjne, których minimalny poziom określały władze centralne oraz fakultatywne ); dostarczanie usług, zarządzanie (określanie zasad działalności administracji lokalnej, policja administracyjna) planowanie strategiczne, promocja i rozwój lokalny

Reforma z lat 1985-1997: 

 

Likwidacja Rady Wielkiego Londynu i 6 hrabstw metropolitarnych ( znaczna cześć ich zadań trafiła nie do 32 dzielnic i 36 dystryktów metropolitarnych lecz do komisji, zarządów wspólnych, departamentów centralnych i różnorakich agencji, które nie były wyłaniane w drodze demokratycznej ) zwiększenie kontroli rządowej nad finansami s.t, zastąpienie podatku od nieruchomości podatkiem pogłównym ( poll tax) a następnie mieszanym ( councial tax) Nowy system alokacji zadań jednostek samorządu terytorialnego, konkurencyjny system świadczenia usług ( yzw. CCT- obowiązkowe procedury przetargowe i kontraktowe usług) Reforma polegająca na redukcji liczby jednostek podstawowych: 1. Anglia – 387 jednostek podstawowych: 46 unitarnych, 34 hrabstwa niemetropolitarne podzielone na 238 dystryktów, 36 dystryktów metropolitarnych, 32 dzielnice Londynu ( liczba parafii bez zmian) 2. Walia – 22 unitarne jednostki podstawowe ( podział na gminy bez zmian ) 3. Szkocja – 32 unitarne jednostki podstawowe i 3 wyspy ( liczba gmin bez zmian )

Po reformacji Laburzytsów od 1997r. 1. Dewolucja regionów historyczny :  1997-1998- utworzenie Parlamentu Szkockiego i egzekutywy w Edynburgu, Narodowego Zgromadzenia Walii, Zgromadzenie Irlandii Północnej  Podział Anglii na 9 regionów dla celów rządowych Regionalnych Agencji Rozwoju. ( po powrocie władzy torsów reformę te zarzucono w 2007r.) 2. 1999r. – The Greater London Authority Act: 25 osobowe Zgromadzenie Londynu wybierane w systemie mieszanym ( większościowo –proporcjonalnym ) i pochodzącym z wyborów bezpośrednich burmistrz ( mayor) 3. 1999 r. zniesienie systemu konkurencyjnego świadczenia usług i zastąpienie go systemem najwyższej jakości 4. 2000r. – the local Government Act- dał mieszkańcom j.s.t. w drodze referendum oraz radom możliwość wyboru jednego z 4 modeli ustrojowych organu wykonawczego ( burmistrz/gabinet, burmistrz/menadżer rady, gabinet, bez zmian- rada łącząca funkcje

stanowiące i wykonawcze ) Reforma ta, wskutek oporu samorządów praktycznie się załamała ( tylko 13 j.s.t. w Anglii i 5 Szkocji zdecydowało się na zmiany) 5. od roku 2008 r. postępuje redukcja liczby j.s.t. zmierzająca w kierunku jednoszczeblowości . W roku 2012 było :  Anglia- 352 jednostki podstawowe, 27 hrabstw dzielących się na 201 niemetropolitarnych dystryktów, 55 jednostek unitarnych, 36 dystryktów metropolitarnych. Wielki Londyn dzielący się na 32 dzielnic.  Walia 22 jednostki unitarne  Szkocja 32 jednostki unitarne  Irlandia północna 11 dystryktów 6.11.2020r. Historia samorządu terytorialnego w królestwie Prus Powstałe pod wpływem rozwiązań francuskic...