Secondo Parziale PA parte 1 PDF

Preview

Summary

Download Secondo Parziale PA parte 1 PDF

Description

10 – IL BILANCIO DELLE ISTITUZIONI PUBBLICHE 11 – ETICA E POLITICHE DI CONTRASTO ALLA CORRUZIONE 12- I MODELLI DI STATO: LA DISTRIBUZIONE DEI POTERI NELLE ISTITUZIONI PUBBLICHE -

Caso Grand Paris

13- LE RELAZIONI TRA ISTITUZIONI PUBBLICHE -

Caso Tav

14- LE RELAZIONI TRA ISTITUZIONI PUBBLICHE E AZIENDE PARTECIPATE 15- LE RELAZIONI TRA LE ISTITUZIONI PUBBLICHE E LE IMPRESE PRIVATE 16- LE RELAZIONI TRA LE ISTITUZIONI PUBBLICHE E LE AZIENDE NON-PROFIT 17 – IL PUBBLICO IMPIEGO E LE SUE TRASFORMAZIONI -

Caso Un concorso “ad hoc”

18 – I NUOVI MODELLI ORGANIZZATIVI DELLE ISTITUZIONI PUBBLICHE -

Caso il Comume di Milano

19 – IL PARTENARIATO PUBBLICO PRIVATO

1

10 – IL BILANCIO DELLE ISTITUZIONI PUBBLICHE 10.1) Differenze tra sistemi di contabilità finanziaria e sistemi di contabilità economicopatrimoniale I sistemi contabili hanno caratteristiche diverse in base alle finalità perseguite. Storicamente le imprese pubbliche hanno adottato un sistema contabile con prevalente finalità autorizzativa (c.d. contabilità finanziaria o contabilità pubblica), diverso da quello delle imprese private (c.d. contabilità generale o contabilità economico-patrimoniale). Contabilità finanziaria

Contabilità economico-patrimoniale

Finalità

Autorizzativa

Rendicontazione (stkh interni ed esterni)

Oggetto

Operazioni di scambio (ciclo acquisti)

Operazioni di scambio

Metodo

TECNICA : partita semplice MOMENTO: preventivo

TECNICA: partita doppia MOMENTO: (fattura) consuntivo

La finalità principale del sistema di contabilità economico-patrimoniale è la misurazione a posteriori della capacità dell’azienda di perdurare nel tempo mantenendo la propria autonomia. Per la contabilità pubblica la finalità principale è la funzione “autorizzativa” cioè la regolazione a priori dei rapporti tra gli organi. Il sistema contabile è utilizzato per riservare ai rappresentanti del popolo le scelte fondamentali di prelievo e utilizzo delle risorse finanziarie nel rispetto dell’equilibrio economico-finanziario. Lo strumento tecnico è il bilancio di previsione, attraverso la cui approvazione l’organo rappresentativo (Parlamento, Consiglio regionale, Consiglio comunale) definisce: o L’entità complessiva della spesa (quanto si può spendere al massimo) o L’articolazione della spesa per natura (spesa per il personale, per l’acquisto di beni, per interessi passivi, per investimenti) e/o destinazione (per istruzione, per sanità, per trasporti) o La natura e la provenienza delle entrate (trasferimenti da enti sovraordinati, imposte sui redditi, tariffe..) Il concetto alla base del bilancio di previsione è che per ogni spesa deve essere prevista una specifica entrata a cui fare riferimento: infatti il bilancio stabilisce per ogni voce di bilancio, l’ammontare dell’entrata e della spesa prevista. Questo ammontare è detto stanziamento, e il bilancio impone che per ogni voce di bilancio valga: SPESA EFFETTIVA < SPESA PREVISTA=AUTORIZZATO= STANZIAMENTO L’organo a cui è demandato lo svolgimento dell’attività amministrativa non potrà svolgere operazioni se non nei limiti di tali “tetti”. L’obiettivo per tutte le IP è prevedere un pareggio tra il totale degli stanziamenti in entrata e in uscita. Anche se le entrate comprendono il ricorso all’indebitamento, il quale è assoggettato a vincoli di entità e di destinazione (es. Comuni, province e regioni possono ricorrere all’indebitamento solo per effettuare investimenti). 10.1.2) Oggetto della rilevazione Sia il sistema di CoGe sia la contabilità finanziaria rilavano i valori generati dalle operazioni di scambio, ovvero dalle relazioni con terze economie (acquisizione delle condizioni produttive, cessione dei beni e dei scervizi prodotti) ma nell’azienda pubblica la maggior parte degli scambi non avviene in base a condizioni di mercato, poiché ad esempio l’erogazione di certi servizi avviene gratuitamente o a tariffe inferiori ai costi di

2

produzione. A consuntivo, il bilancio di contabilità finanziaria mostra due grandezze finanziarie: il fondo cassa e il risultato di amministrazione. 10.1.13) Metodo della rilevazione Mentre la CoGe si fonda sul metodo della partita doppia, la contabilità finanziaria si fonda sul metodo della partita semplice, ossia sulla rilevazione di un solo valore (per ogni operazione si rileva solo il fatto che entrino o escano risorse). Per quanto riguarda il momento della rilevazione, mentre per la CoGe questo corrisponde all’emissione o al ricevimento della fattura e al regolamento monetario, per il sistema di contabilità finanziaria ci sono diverse fasi del processo di entrata o di spesa. Fasi del processo di entrata: o Acquisizione: momento in cui sorge il diritto acquisire un’entrata; o Riscossione: momento in cui il debitore salda il proprio debito nei confronti dell’IP (es.paga le imposte) o Versamento: momento in cui le somme riscosse vengono versate al tesoriere. Il documento con cui il tesoriere ordina l’incasso si chiama reversale. Fasi del processo di uscita: o Impegno: il momento in cui sorge giuridicamente l’obbligo a sostenere un’uscita. o Liquidazione: il momento in cui si determina la somma certa e liquida da pagare al creditore. (Nelle operazioni di acquisto questo avviene in base alla fattura ricevuta) o Ordinazione: momento in cui si ordina al tesoriere di provvedere al pagamento delle somme liquidate. La disposizione avviene tramite un mandato di pagamento. o Pagamento: momento in cui il tesoriere provvede all’erogazione delle somme (effettiva uscita monetaria). 10.1.4) La regolazione dei rapporti tra organi La contabilità finanziaria si pone nell’ottica della regolazione dei rapporti tra gli organi dell’azienda pubblica. Un unico organo non è responsabile dell’intero processo di rilevazione, e infatti le rilevazioni non avvengono nei momenti in cui avvengono quelle di CoGe, come il ricevimento della fattura, ma si collocano nei momenti di passaggio delle responsabilità da un organo all’altro. Nel caso del processo di spesa ad esempio: o Con l’approvazione del bilancio di previsione l’organo rappresentativo autorizza e vincola l’effettuazione delle spese da parte dell’esecutivo; o L’impegno è l’atto con cui i dirigenti delle unità organizzative deliberano l’assunzione di un’obbligazione giuridica verso terzi nei limiti di quanto autorizzato nel bilancio di previsione ed affidano all’unità organizzativa competente la gestione delle successive fasi del processo di spesa; o Con la liquidazione, l’unità organizzativa competente per l’effettuazione della spesa attesta la conformità della fattura con quanto contrattato, ordinato e consegnato autorizzando così la ragioneria ad ordinare il pagamento; o Con l’ordinazione la ragioneria autorizza le tesorerie a procedere al pagamento. 10.2) Bilanci e rilevazioni contabili Le rilevazioni contabili si possono classificare a seconda di quando vengono effettuate: i. Rilevazioni preventive (bilancio preventivo), avvengono prima dello svolgimento delle operazioni aziendali; ii. Rilevazioni di esercizio (gestione di bilancio), avvengono durante lo svolgimento delle operazioni aziendali iii. Rilevazioni consuntive (conto consuntivo o rendiconto), avvengono dopo lo svolgimento delle operazioni aziendali.

3

10.2.1) Rilevazioni preventive Il bilancio preventivo annuale è il principale documento del sistema di contabilità finanziaria e si compone di due sezioni: Entrata e Spesa. Con riferimento alle entrate, si distinguono in: o entrate correnti o entrate in conto capitale Le entrate correnti si possono distinguere in: o entrate tributarie, relative ai tributi propri dell’azienda pubblica; o entrate per trasferimenti correnti, costituite da trasferimenti da enti sovraordinati per finanziare la gestione operativa; o entrate extratributarie, che provengono da tariffe per servizi a domanda individuale e da proventi patrimoniali. Le entrate in conto capitale si possono distinguere in: o entrate per trasferimenti di capitale o entrate da alienazioni patrimoniali o entrate da indebitamento Questa ripartizione corrisponde all’articolazione delle Entrate in “Titoli”. All’interno di questa ripartizione sono previsti altri livelli di classificazione che considerano la natura delle entrate (es. tipologie di tributi), e la provenienza (es. i soggetti da cui provengono i trasferimenti)

Analogamente le spese si possono distinguere in: o spese correnti, relative alla gestione operativa; o spese in conto capitale, relative all’effettuazione di investimenti; o spese per rimborso di prestiti, rimborso di quote capitale dei debiti di finanziamento (le quote di interessi sono nella spesa corrente). Anche le spese possono essere distinte per natura (es. all’interno della spesa corrente si individua la spesa per il personale, per beni di consumo…) e per destinazione, secondo 3 classificazioni: o funzionale: per aree di intervento dell’azienda pubblica (spesa per trasporti, sanità, istruzione); o programmatica: per programmi e progetti delle singole aziende pubbliche; o amministrativa: per centri idi responsabilità (ad esempio per ogni ministero).

4

La scelta del criterio di classificazione di entrate e spese influisce sulle relazioni tra i diversi organi dell’istituzione, I criteri utilizzati determinano la tipologia e la numerosità dei vincoli posti dall’organo rappresentativo e influiscono sugli spazi di autonomia lasciati agli organi esecutivi. Dopo aver definito la classificazione, occorre definire uno stanziamento, per ogni voce di entrata e di spesa. o Lo stanziamento in uscita rappresenta il “tetto” massimo spendibile per quell’ambito di spesa (es. manutenzione verde) o Lo stanziamento in entrata rappresenta il livello atteso di reperimento di risorse per quella fonte di finanziamento (es. tassa rifiuti) Lo stanziamento può essere espresso in termini di competenza finanziaria e/o in termini di competenza di cassa: o Sistema di competenza finanziaria: o Gli stanziamenti di competenza in entrata rappresentano gli accertamenti previsti o Gli stanziamenti di competenza in uscita fissano il limite agli impegni che si possono assumere nel corso dell’esercizio Ha la finalità di mettere in luce l’assunzione di obbligazioni giuridiche verso terzi nel momento in cui si concretizzano le politiche o Sistema di cassa: o Gli stanziamenti di cassa in entrata rappresentano le riscossioni previste o Gli stanziamenti di cassa in uscita fissano il limite ai pagamenti che si possono effettuare nel corso dell’esercizio (a prescindere dall’esercizio in cui è stato assunto l’impegno) Ha la finalità di far luce sul momento in cui avvengono le effettive entrate e uscite monetarie, controllando quindi l’equilibrio monetario. La normativa prevede che: o Stato e regioni adottino entrambi i sistemi o Enti locali adottino solo il sistema di competenza finanziaria I vincoli nazionali ed EU impongono tetti massimi sia agli stanziamenti di competenza, sia a quelli di cassa, con una rilevante enfasi su questi ultimi perché considerati più certi. Il bilancio preventivo deve essere in pareggio, cioè deve garantire l'equilibrio fra gli stanziamenti di competenza in entrata e quelli in uscita. Al pareggio concorre il «risultato di amministrazione iniziale», ossia il risultato di amministrazione dell’esercizio precedente. Se l’esercizio precedente si è chiuso con un risultato amministrativo nullo, gli stanziamenti di competenza in uscita devono essere pari a quelli in entrata. Se l’esercizio precedente si è chiuso con un disavanzo di amministrazione, questo deve essere necessariamente “applicato”, ossia coperto con stanziamenti di competenza in entrata superiori agli stanziamenti di competenza in uscita. Solo lo Stato può derogare al pareggio di bilancio, oggi, con un livello di deficit massimo concertato con EU (3% di Maastricht, che viene ridotto per paesi ad alto debito pubblico come l’Italia).

5

Se invece si è chiuso con un avanzo di amministrazione, questo può essere dedicato solo a spese di investimento o ai rimborsi di debiti (per stanziamenti in uscita superiori agli stanziamenti in entrata). In fase di programmazione come viene definito lo stanziamento? o Razionalismo: per ogni singola voce di entrata e di spesa si fa un'analisi e una valutazione o Incrementalismo: partendo dal bilancio preventivo dell’anno precedente Nel corso dell’esercizio può sorgere la necessità di modificare gli stanziamenti per adeguare la gestione a eventuali mutamenti delle condizioni di azienda e di ambiente per far fronte a fabbisogni di spesa inizialmente non previsti. Questi cambiamenti devono seguire specifiche procedure (i cd istituti di flessibilità) per salvaguardare le prerogative dell’organo rappresentativo e gli equilibri di bilancio. o Storno di bilancio: quando i saldi di stanziamenti in entrata e in uscita rimangono invariati, si riducono determinati stanziamenti di voci in uscita, in favore di altre. Questo può essere deciso dall’organo di governo. o Variazione di bilancio: deciso dallo stesso organo elettivo che ha approvato il bilancio di previsione (Parlamento per lo Stato, Consiglio Comunale) perchè modifica i saldi di entrate e uscite. 10.2.2) Rilevazioni di esercizio Le rilevazioni vengono effettuate rispetto alle singole fasi dell’entrata e della spesa, per cui durante il periodo amministrativo: o Per ogni voce di entrata si rilevano accertamenti, riscossioni e versamenti; o Per ogni voce di spesa si rilevano impegni, liquidazioni, ordinazioni e pagamenti. Inoltre, per ogni processo di spesa, ogni fase vincola quelle successive: ordinazioni e pagamenti devono sempre essere minori o uguali alle liquidazioni, che a loro volta devono sempre essere minori o uguali agli impegni. Le rilevazioni devono cioè rispettare il seguente vincolo: 𝑖𝑚𝑝𝑒𝑔𝑛𝑜 ≥ 𝑙𝑖𝑞𝑢𝑖𝑑𝑎𝑧𝑖𝑜𝑛𝑒 ≥ 𝑜𝑟𝑑𝑖𝑎𝑧𝑖𝑜𝑛𝑒 = 𝑝𝑎𝑔𝑎𝑚𝑒𝑛𝑡𝑜 Questi vincoli non valgono per l’entrata. I residui attivi sono le somme accertate ma non ancora riscosse in un dato periodo e quindi ancora da riscuotere nel periodo successivo. Analogamente i residui passivi sono le somme impegnate ma non ancora pagate in un dato esercizio.

In questo esempio i residui passivi alla fine dell’esercizio xx sono di: totale impegnato – totale pagato = 13080 = 50. I residui permettono di avere un “margine di manovra all’interno di bilancio”, attraverso i residui attivi si possono inserire “nuove entrate”. Durante il periodo amministrativo riscossioni e pagamenti possono quindi riguardare: i. Accertamenti/impegni assunti nello stesso periodo amministrativo (riscossioni/pagamenti in conto competenza) ii. Accertamenti/impegni assunti in periodi amministrativi precedenti (riscossioni/pagamenti in conto residui) Per ogni voce si tengono quindi due sistemi di scritture: o Quella relativa alla gestione di competenza

6

o

Quella relativa alla gestione dei residui (dove riprendo i residui formatisi in precedenza e ne rilevo eventuali riscossioni/pagamenti/cancellazioni).

10.2.3) Rilevazioni consuntive Il documento consuntivo dell’azienda pubblica è detto conto consuntivo o rendiconto. Obiettivo del rendiconto è sia la valutazione dei risultati conseguiti, ma anche e soprattutto la verifica del rispetto dei limiti di spesa definiti a preventivo. Il rendiconto mostra per ogni voce di entrata e spesa: o residui attivi/passivi iniziali; o stanziamenti definitivi a preventivo o modificati a seguito di variazioni di bilancio di previsione in corso d’esercizio; o accertamenti/impegni assunti nel corso del periodo amministrativo; o riscossioni/pagamenti effettuati; o residui attivi/passivi finali; o economie e diseconomie, che possono far riferimento alla gestione di competenza o alla gestione dei residui; Economie e diseconomie o se si riferiscono alla gestione di competenza: si generano se accertamenti/impegni sono diversi da quanto preventivato, ossi dagli stanziamenti. Possono essere: o Economie in entrata: accertamenti>stanziamenti o Diseconomie in entrata: accertamenti le IP decidono le priorità collettive e l’elenco diritti esigibili. Il Welfare State è sempre stato accompagnato da

34

forme di intervento privato a tutela di interessi pubblici e negli ultimi anni si sono affermate logiche di esternalizzazione dell’intervento pubblico a favore di un maggiore ruolo di altri soggetti privati (evoluzione verso una concezione funzionale dell’intervento pubblico à affermazione del cosiddetto welfare mix: Le IP definiscono diritti da proteggere e promuovere e contrattualizza a soggetti del terzo settore la produzione dei servizi. Il Modello americano è, invece, fondato sulla capacità dei singoli individui e del sistema di mercato di rispondere ai bisogni (es. l’assistenza sociale negli USA è finanziata al 50% dal fundraising filantropico privato) => dei soggetti privati decidono quali siano i bisogni da priorizzare, pertanto l’elenco dei diritti esigibili è molto limitato. I soggetti privati che contribuiscono al perseguimento dell’interesse pubblico sono: - Aziende non-profit (associazioni di volontariato, fondazioni, cooperative, ONG e imprese sociali) ; - Imprese che ispirarono le proprie scelte strategiche al principio della CSR 16.3) Aziende non-profit: definizione, ruolo e funzioni È un’azienda non-profit quella che risponde a tutte e 5 le seguenti caratteristiche: - È organizzata, ovvero ha una struttura organizzativa definita da uno statuto e ha regole scritte di comportamento per i membri dell’organo direttivo (Cda). - Ha natura giuridica privata, ovvero è istituzionalmente e giuridicamente separata dall’istituzione pubblica anche se con essa ha molte interferenze. - È autonoma nelle decisioni, ovvero presenta un organo di indirizzo con piena autonomia decisionale - È volontaria, ovvero è costituita volontariamente e ciò significa che l’azienda può impiegare lavoro volontario, ricevere donazioni in natura, e che l’appartenenza all’azienda stessa è volontaria. - Non redistribuisce profitto, significa che l’eventuale valore generato deve essere necessariamente reinvestito per le finalità istituzionali, ovvero per migliorare il servizio o aumentare il numero di risposte al bisogno. Quest’ultimo concetto è collegato allo scopo dell’azienda non-profit, che non è quello di ottenere né massimizzare la remunerazione dell’imprenditore o di chi ha il diritto di proprietà, ma quello di rispondere in modo adeguato all’interesse pubblico per il quale l’azienda si è volontariamente costituite. Le aziende non-profit nella società contribuiscono all’interesse pubblico sviluppando la capacità di trasformare in servizi o in risposta ai problemi della società, le risorse che esse riescono ad attrarre sulla base del principio della gratuità e del dono. La possibilità o la capacità delle aziende non-profit di mantenere un equilibrio di lungo periodo dipende da vari fattori distintivi e tipici di tale tipo di azienda: - Livello di efficienza: ovvero il rapporto tra quante risorse acquisiscono e quante effettivamente impiegano nell’erogazione dei sevizi, in una logica di minimizzazione dei costi; - Livello di trasparenza nell’uso delle risorse: implementato tramite una rendicontazione periodica. - Più valore produce per coloro che hanno bisogni pubblici non tutelati più probabilmente riesce ad attrarre donazioni e/o trasferimenti. (efficacia) Le aziende non-profit possono essere classificate in base alla loro funzione prevalente tra queste: - Advocacy, cioè sensibilizzazione a ogni livello e nei confronti di vari soggetti su determinati problemi, sia con la finalità informativa su alcune tematiche sia con la finalità di raccogliere fondi. (es. le organizzazioni che sensibilizzano sull’esistenza di malattie rare) - Grant-making, cioè l’allocazione di risorse finanziarie ad altri soggetti o organizzazioni. Sono spesso fondazioni.

35

-

Service-delivery (o operativa), tipica delle orgnizzqzioni che producono e vendono beni o ergonano servizi a condizioni particolarmente vantaggiose. Spesso si tratta di cooperative sociali che danno occupazioni a disabili o a persone in stato di disagio sociale. (es. ...