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TD n°4 : L’encadrement juridique de l’interventionnisme de l’Etat Sujet : commentaire d’arrêt, Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers, 1930 Problème juridique : Quelles sont les conditions de la légalité des interventions des collectivités locales dans le domaine économique ? Plan IABIIAB-

La violation des conditions de légalité des interventions des collectivités publiques dans l’économie par les autorités locales L’annulation de la décision du préfet de la Nièvre par le juge La déclaration de l’ensemble des délibérations du conseil municipal de Nevers comme étant nulles de droit L’encadrement juridique de l’intervention des collectivités publiques dans le domaine économique L’exigence du respect des conditions de légalité des interventions des collectivités publiques dans l’économie Les assouplissements des conditions nécessaires à l’initiative des collectivités publiques dans le domaine économique

Introduction L'État n'est pas une association pour travailler ensemble à la production des richesses, il est seulement pour les hommes une certaine manière d'être ensemble, de vivre ensemble, ce qui est essentiellement le fait politique. Si l'État entreprend de satisfaire des intérêts d'ordre économique, si des entreprises agricoles et industrielles deviennent des membres de l'État, nous disons que c'est grave, parce qu'on nous change notre État ” ; par cette phrase du doyen Maurice Hauriou protestait contre la prolifération des services publics à caractère industriel et commercial. Dans le but de freiner la montée du coût de la vie, le Conseil municipal de Nevers avait pris dans le milieu des années 20, plus de délibérations permettant au maire de cette ville de créer un service municipal de ravitaillement en denrées diverses. Dans cette affaire, la commune décide de créer un service municipal de ravitaillement en denrées alimentaires destinées à être vendues à la population. Il s’agit donc d’une entreprise de nature commerciale. L’objet poursuivi : enrayer le coût de la vie. Cependant, la mise en place de ce nouveau service perturba l’exercice de l’activité des commerçants de cette ville, qui se voyaient concurrencés par une personne publique dont l’objectif et de vendre le moins cher possible. C’est pour cela que le sieur Guin, ainsi que d’autres commerçants demandèrent au préfet d’annuler ces déclarations. Ainsi, les commerçants font un recours pour excès de pouvoir contre le refus du préfet de déclarer nulles les délibérations du conseil municipal. De ce fait, il ressort comme problème juridique celui-ci suivant : Quelles sont les conditions de la légalité des interventions des collectivités locales dans le domaine économique ?

Les communes ne peuvent intervenir dans le domaine commercial en créant des services publics locaux que si « en raison de circonstances particulières de temps et de lieu, un intérêt public justifie leur intervention en la matière » ; le principe demeure en effet celui selon lequel : « les entreprises ayant un caractère commercial restent en règle générale réservées à l’initiative privée ». Donc annulation des délibérations du conseil municipal : il n’existe pas de circonstances particulières de temps et de lieu : il y a déjà des épiciers sur le territoire de Nevers et la lutte contre la vie chère n’est pas un motif suffisant. Eu égard à ce qui précède, nous verrons en premier lieu La violation des conditions de légalité des interventions des collectivités publiques dans le domaine économique par les autorités locales de Nevers (I) et ensuite nous verrons l’encadrement juridique de l’interventionnisme des collectivités publiques dans le domaine économique (II).

I-

La violation des conditions de légalité des interventions des collectivités Publiques dans le domaine économique par les autorités locales

En application de la loi des 2 et 17 mars 1791 proclamant la liberté du commerce et de l’industrie, le Conseil d’État n’admettait l’intervention des collectivités locales en faveur des activités commerciales ou industrielles que si, en raison d’une défaillance de l’initiative privée, il n’y avait aucun autre moyen de satisfaire les besoins de la population. Des conditions que le préfet de la ville de Nièvre (A) et le conseil municipal de la ville de Nevers (B) n’ont pas respectées. A- L’annulation de la décision du préfet de la Nièvre par le juge Dans cet arrêt, Le Conseil d’État a donc annulé la décision du préfet de la Nièvre estimant qu’il avait excéder ses pouvoirs. Par deux textes de 1926, le gouvernement avait entendu favoriser les interventions économiques des communes. Le décret du 28 décembre 1926 autorisait notamment les communes "à exploiter directement des services d’intérêt public à caractère industriel et commercial". C’est dans ce contexte que la commune de Nevers avait institué un service municipal de ravitaillement en denrées diverses dans le but d’enrayer la montée du coût de la vie. Donc, il s’agissait de savoir si un texte avait pour conséquence d’étendre les possibilités pour les communes d’intervenir dans le domaine industriel et commercial : le décret de 1926 : « les communes peuvent être autorisées à exploiter des services d’intérêt public à caractère industriel et commercial ». Selon le Conseil d'Etat, ce texte n’a pas pour objet de modifier les principes posés jusqu’ici et qui militent en faveur d’une conception très restrictive des possibilités d’intervention dans le domaine industriel et commercial L’intervention des collectivités locales n’est pas totalement interdite mais elle n’est pas souhaitable car elle fausse la concurrence vu le poids des moyens dont elles disposent par rapport aux personnes privées (travailler sans bénéfices, ressources provenant des impôts). Donc interdiction relative : exceptionnellement possibilité d’intervention en raison de circonstances particulières de temps et de lieu . C'est à dire : sur le territoire de la collectivité l’initiative privée est inexistante, voire très insuffisante (on parle de carence ou de défaillance de l’initiative privée) : il y a dans cette hypothèse un intérêt public à satisfaire (dans le cas contraire l’intervention est illégale).

Cependant, la mise en place de ce nouveau service perturba l’exercice de l’activité des commerçants de cette ville, qui se voyaient concurrencés par une personne publique dont l’objectif et de vendre le moins cher possible. C’est pour cela que le sieur Guin, ainsi que d’autres commerçants demandèrent au préfet d’annuler ces déclarations. Le préfet refusa de faire droit à la requête des commerçants. Le contentieux étant lié, l’affaire pouvait être débattue devant le Conseil d’Etat. La question se posait alors de savoir si le Conseil municipal de Nevers pouvait légitimement créer un service municipal de ravitaillement en denrée alimentaire, alors que des personnes privées exerçaient déjà cette activité. La Haute Juridiction Administrative accepta la demande des commerçants, et annula les délibérations du Conseil municipal de la ville de Nevers. En effet, ce dernier n’invoquait aucune « circonstance particulière » pour justifier la création du service municipal de ravitaillement, si ce n’est la lutte contre l’augmentation des prix. Par le truchement de cette jurisprudence, le Conseil d’Etat est venu définir les conditions nécessaires pour justifier l’intervention d’une personne publique dans la sphère industrielle et commerciale. B- La déclaration de l’ensemble des délibérations du conseil municipal de Nevers comme étant nulles de droit par le juge Le 30 mai 1930, le Conseil d’État a rendu un arrêt d’annulation. En 1923, la ville de Nevers a créé un service de ravitaillement municipal destiné à la vente directe au public, et a maintenu ce service au cours des années suivantes. Le Conseil d’État a rappelé que les communes ont bien une compétence pour la mise en place de services publics communaux, mais que ce service public, en général ayant un caractère commercial, restait réservé, la plupart du temps, aux entreprises privées l’exerçant déjà, et que seul un intérêt public pouvait justifier de la concurrence de la commune qui pourrait alors intervenir dans cette matière. Les juges ont estimé qu’en l’espèce, la ville de Nevers n’avait pas justifié sa création d’un service de ravitaillement municipal destiné à la vente directe au public, donc bien un service commercial, d’un intérêt général, et que donc Mr Guin était bien fondé à demandé la nullité de droit des délibérations par lesquelles le conseil municipal de Nevers avait organisé ce service. Les décrets des 5 novembre et 28 décembre 1926 n’ont eu ni pour but ni pour objet d’étendre, en matière de création de services publics communaux, les attributions conférées aux conseils municipaux par la législation antérieure ; les entreprises ayant un caractère commercial restent, en règle générale, réservées à l’initiative privée et les conseils municipaux ne peuvent ériger des entreprises de cette nature en services publics que si, en raison de circonstances particulières de temps ou de lieu un intérêt public justifie leur intervention en cette matière ; en conséquence, aucune circonstance particulière ne justifiant la création à Nevers en 1923 et le maintien au cours des années suivantes d’un service municipal de ravitaillement, sont nulles de droit les délibérations par lesquelles le conseil municipal a organisé ce service. C’est ce que stipule l’arrêt : « les entreprises ayant un caractère commercial restent, en règle générale, réservées à l'initiative privée et que les conseils municipaux ne peuvent ériger des entreprises de cette nature en services publics communaux que si, en raison de circonstances particulières de temps ou de lieu, un intérêt public justifie leur intervention en cette matière.

En l’espèce il y a une Absence de circonstances particulières justifiant le service du ravitaillement à Nevers après 1923 comme le dit l’arrêt : « l'institution d'un service de ravitaillement municipal destiné à la vente directe au public constitue une entreprise commerciale et qu'aucune circonstance particulière à la ville de Nevers ne justifiait la création en 1923 et le maintien au cours des années suivantes, d'un service municipal de cette nature dans ladite ville». C’est ce qui pousse le juge à décider que les délibérations du conseil municipal de Nevers instituant et organisant un service municipal de ravitaillement sont déclarées nulles de droit.

II-

L’encadrement juridique de l’intervention des collectivités publiques dans le domaine économique

L’intervention des collectivités locales n’est pas totalement interdite (B) mais elle n’est pas souhaitable car elle fausse la concurrence vu le poids des moyens dont elles disposent par rapport aux personnes privées (travailler sans bénéfices, ressources provenant des impôts). Donc interdiction relative : exceptionnellement possibilité d’intervention en raison de circonstances particulières de temps et de lieu (A). A- L’exigence du respect des conditions de légalité des interventions des collectivités publiques dans l’économie L’arrêt de principe du Conseil d ’Etat du 30 mai 1930, chambre syndicale du commerce en détails de Nevers, pose les conditions de légalité des créations de services publics pour exercer des professions libérales ou des activités industrielles ou commerciales. Tout en rappelant que "les entreprises ayant un caractère commercial "(mais aussi les professions libérales) "restent, en règle générale, réservées à l’initiative privée ", le Conseil d’Etat accepte que les communes puissent créer des services publics lorsque "en raison de circonstances particulières de temps et de lieu ", "un intérêt public " justifie leur intervention. En effet, la création ne sera légale que si du fait de la carence ou de l’insuffisance de l’initiative privée, un besoin de la population n’est pas ou pas convenablement satisfait et que par conséquent il y a un intérêt public à cette création qui ne concurrence pas illégalement le secteur privé. Ceci correspond à une appréciation souple des conditions exigées par la jurisprudence de nos jours. En effet, estimant que, lorsqu’il s’agit d’activités commerciales ou industrielles, la législation n’autorise les collectivités à ériger en services publics que les services présentant, en raison de circonstances particulières de temps et de lieu (il s’agit en fait de la défaillance de l’initiative privée), un intérêt public, le Conseil d’État jugea, au cas d’espèce, que ces conditions n’étaient pas réunies. Ce faisant, le Conseil d’État confirma sa jurisprudence antérieure et rappela que les activités ayant un caractère commercial ou industriel restent en règle générale réservées à l’initiative privée. Aux termes de cette jurisprudence, dont l’objet est la protection de la liberté du commerce et de l’industrie, l’intervention économique de la puissance publique est subordonnée à deux conditions : légitimité du besoin à satisfaire et carence de l’initiative privée. C'est à dire : sur le territoire de la collectivité l’initiative privée est inexistante, voire très insuffisante (on parle

de carence ou de défaillance de l’initiative privée) : il y a dans cette hypothèse un intérêt public à satisfaire (dans le cas contraire l’intervention est illégale). B- Les assouplissements des conditions nécessaires à l’initiative des collectivités publiques dans le domaine économique Pour refuser la création des services municipaux de ravitaillement de denrées, le Conseil d’Etat estime que « les conseils municipaux ne peuvent ériger des entreprises de cette nature en services publics communaux qu’en raison de circonstances particulières de temps et de lieu ». Elle ne se trouve en effet pas constituée en l’espèce par la seule volonté de la part du Conseil municipal d’enrayer l’inflation. Néanmoins il est possible de voir un assouplissement des conditions d’intervention de la personne publique à travers le terme utilisé pour la subordonner. Il ne s’agit plus de circonstances exceptionnelles, mais de simples circonstances particulières. On retrouve cette expression dans de nombreuses autres jurisprudences du Conseil d’Etat et notamment dans celle du 19 mai 1933 Benjamin. Si dans un premier temps le juge administratif a consacré un régime strict des circonstances particulières, il a par la suite considérablement libéralisé cette théorie. La même chose s’est passée avec la jurisprudence Chambre syndicale de Commerce en détail de Nevers. Postérieurement à cet arrêt le Conseil d’Etat a fait preuve d’un certain libéralisme en acceptant plus facilement l’intervention de la personne publique dans certains secteurs économiques. Les juges du Palais Royal ont par exemple accepté dans une jurisprudence Commune de Merville-Franceville du 17 avril 1964 que soit créé un terrain de camping aux abords d’une station balnéaire. Il a aussi été possible afin «d’améliorer l’équipement en piscine » d’une ville, de construire une piscine municipale, comme en témoigne l’arrêt Société La plage de la forêt 23 juin 1972. Pour finir le Conseil d’Etat vient récemment d’actualiser sa jurisprudence Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers, par une décision du 31 mai 2006 Ordre des avocats au barreau de Paris, dans laquelle il autorise la création d’une association qui a pour but d’aider à la réalisation de contrats de partenariats. Si l’intervention de la personne publique est possible c’est comme le dit cet arrêt principalement en raison de « la carence de l’initiative privée ». Plus loin dans cet arrêt, les juges de la Cassation énoncent que les personnes publiques qui entendent prendre en charge ces missions « ne peuvent le faire que dans le respect tant de la liberté du commerce et de l’industrie que du droit de la concurrence ». Après avoir dans un premier temps dénié toute intervention à la personne publique en se fondant sur le droit de la concurrence, les juges du Palais Royal ont recherché à la mettre en œuvre....