TEMA I. LA Expropiación Forzosa Apuntes PDF

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PRIMERA UNIDAD: LA EXPROPIACIÓN FORZOSA

I.-

EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA

A).-

MARCO NORMATIVO VIGENTE

Las Administraciones Públicas realizan múltiples actuaciones que inciden negativamente en la esfera patrimonial de los sujetos privados, bien eliminando o disminuyendo el contenido de las situaciones activas de esta naturaleza, bien creando situaciones pasivas que entrañan una sustracción neta del valor de dicho patrimonio. Al margen de los problemas conceptuales, la principal cuestión que suscitan las técnicas ablatorias es la referente a la procedencia, o no, de su indemnización por parte de la Administración. Esta cuestión debe ser abordada partiendo del principio constitucional de garantía patrimonial que se plasma en los artículos 33. 3 y 106.2 de la CE, en tanto que disponen respectivamente que “[…]nadie podrás ser privado de sus bienes y derechos salvo por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes[…]” y que “[…]los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor y siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos[…]”. Estos

dos

preceptos

constitucionales

consagran,

respectivamente,

las

instituciones de la Expropiación Forzosa y la Responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública.

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En su actual configuración técnica, la potestad expropiatoria posee un origen relativamente reciente, coetáneo a la aparición del Estado Constitucional, si bien, su régimen jurídico fue definido por la vigente Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954, en cuyo artículo 1.1. se define la Expropiación como “cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos e intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueren las personas o Entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio”. Esta definición fue completada por el también vigente Reglamento de Expropiación Forzosa, aprobado por Decreto de 26 de abril de 1956, al prever en su artículo 1.2 que la “enumeración de los supuestos de privación singular de la propiedad, derechos o intereses patrimoniales legítimos que hace el artículo 1º de la Ley tiene carácter enunciativo y no excluye la posibilidad de otros distintos, a los fines de la calificación del párrafo anterior”. B).-

LAS PARTES DE LA RELACIÓN JURÍDICA EXPROPIATORIA

1.-

El Expropiante o titular de la potestad expropiatoria

En nuestro Derecho positivo vigente, la titularidad de la potestad expropiatoria esta confiada en exclusiva a los entes públicos territoriales, es decir, a las Administraciones Públicas en sentido estricto. La Ley de Expropiación Forzosa, en cuanto norma preconstitucional, se refiere solamente al Estado, la Provincia y al Municipio. Sin embargo, esta relación ha de ser completada con las Comunidades Autónomas, tal y como lo ha reconocido el Tribunal Supremo en reiterada jurisprudencia.

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La potestad expropiatoria es, por lo tanto, una potestad típicamente administrativa cuyo ejercicio corresponde a las Administraciones Públicas en sentido estricto; esto es, la Administración General del Estado, la Administración de las Comunidades Autónomas y la Administración de las Entidades Locales. Carecen, por lo tanto, de potestad expropiatoria cualquier otro poder constitucional del Estado o de las CCAA, así como los Entes instrumentales, quienes deberán ejercerla a través de su respectivo ente matriz, en los supuestos en que sea necesario para el cumplimiento de sus fines de utilidad pública e interés general. 2.-

El Beneficiario de la Expropiación

El Beneficiario de la expropiación es la persona que pretende realizar el objetivo de utilidad pública o interés social que justifica la expropiación y que, por ello, adquiere la condición de propiedad del objeto expropiado, o bien un derecho real limitado sobre el mismo, o bien obtiene un beneficio neto derivado de la operación expropiatoria. Como regla general, la condición de titular de la potestad expropiatoria suele coincidir con la de beneficiario de la expropiación. No obstante, puede suceder, y es frecuente, que el destinatario del beneficio no sea la propia Administración expropiante, sino un sujeto distinto, en cuyo caso, surge de modo autónomo la figura del beneficiario. La determinación de quien puede ser el beneficiario de la expropiación es algo que depende del tipo de causa que la legítima: cuando su fundamento es la utilidad pública, pueden ser beneficiarios según lo dispuesto en el artículo 2.2 de la LEF, exclusivamente “las entidades públicas y los concesionarios a los que se les reconozca legalmente esa condición”; cuando lo es el interés social, en cambio, pueden serlo, además de los antes citados “cualquier persona natural o jurídica en la que concurran los requisitos señalados por la ley necesaria a estos efectos” (artículo 2.3. LEF).

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La posición del beneficiario en el procedimiento expropiatorio viene regulada con detalle en el artículo 5 del Reglamento de Expropiación Forzosa, con los derechos y las obligaciones propias de un interesado que puede instar la incoación del procedimiento e impulsarlo a través de todos sus trámites. Ante todo, y en su condición de adquirente de los beneficios derivados de la expropiación, el beneficiario tiene el deber fundamental de indemnizar al expropiado y, de modo instrumental, de participar en el procedimiento con tal fin. 3.-

El Expropiado

Tiene la condición de sujeto expropiado, el propietario o titular de los bienes y derechos reales e intereses económicos directos sobre la cosa expropiable, o el titular del derecho objeto de la expropiación. En definitiva, el dueño de la cosa o el titular del derecho o interés que se expropia. C).-

EL OBJETO DE LA EXPROPIACIÓN

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1.2 del REF, en relación con el artículo 1.1. de la LEF, pueden ser objeto de expropiación todas las titularidades de orden patrimonial, tanto los derechos subjetivos como los intereses patrimoniales legítimos.

Sin embargo, esta amplísima fórmula requiere algunas precisiones: 1ª.

La expropiación afecta únicamente a titularidades de carácter patrimonial, no siendo susceptibles de expropiación las titularidades de orden estrictamente personal.

2ª.

Los bienes de dominio público no pueden ser objeto de expropiación forzosa.

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3ª.

Finalmente, debe resaltarse que la expresión “intereses patrimoniales legítimos” significa que la indemnización expropiatoria debe cubrir la totalidad de los daños y perjuicios, directos e indirectos, que haya provocado la expropiación, aunque no se trate de derechos subjetivos perfectos. Por ejemplo, la pérdida de clientela derivada de la expropiación de un establecimiento comercial, que obliga a su propietario a instalarse en un lugar diferente.

D).-

LOS EFECTOS Y CONSECUENCIAS DEL EJERCICIO DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA

La privación patrimonial es el efecto primario y fundamental que produce el ejercicio de la potestad expropiatoria por las Administraciones Públicas. Se entiende por privación patrimonial, la sustracción de una determinada titularidad o situación jurídica del patrimonio de dicho sujeto o, correlativamente, la imposición de una situación pasiva que acarrea una pérdida neta en el balance patrimonial del sujeto expropiado. En contrapartida, el consecuente efecto lógico e inescindible de la privación expropiatoria consiste en la obligación por parte de la Administración - o del beneficiario si es distinto sujeto – de abonar al expropiado el justo precio del bien: obligación de pago del justiprecio. Debe significarse, por último que en cualquier expediente expropiatorio, amén del justiprecio como tal, se indemnizan otra serie de conceptos, directamente ligados al despojo patrimonial producido, como es el caso de indemnizaciones por cese de actividad, por traslado de enseres, y en relación directa con el supuesto que ahora nos ocupa, por el demérito que la expropiación produce en la esfera jurídica del sujeto expropiado.

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II.-

EL EJERCICIO DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA: EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO

El ejercicio de la potestad expropiatoria por las Administraciones Públicas exige la tramitación de un procedimiento administrativo riguroso, conforme a los parámetros descritos en la vigente Ley de Expropiación Forzosa y en el Reglamento que la desarrolla. La legislación vigente regula tres procedimientos expropiatorios: el ordinario o común (arts. 9 a 52 de la LEF); los denominados procedimientos especiales (arts. 59 a 107 de la LEF) y el procedimiento de urgencia (art. 52). A).-

REQUISITO PREVIO: LA DECLARACIÓN DE UTILIDAD PÚBLICA O INTERÉS SOCIAL

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 9 de la LEF para poder proceder a la expropiación forzosa será indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin al que haya de afectarse el objeto expropiado. Esta declaración no forma parte del procedimiento expropiatorio en sentido estricto, sino que se trata de un presupuesto habilitante del mismo y, por lo tanto de cumplimiento previo al inicio de la tramitación del expediente expropiatorio. La doctrina suele clasificar este requisito de la declaración de utilidad pública o interés social como la causa de la expropiación o causa expropiandi. Lo que la CE y la LEF exigen mediante este requisito previo es la asignación o determinación de un fin o destino concreto para los bienes y derechos expropiado, o bien para la operación expropiatoria en sí misma. Por ello, el artículo 9 de la LEF exige que la declaración sea de utilidad pública o interés social del fin al que haya de afectarse el objeto expropiado. La finalidad de este requisito es, pues, doble:

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De una parte, pretende dificultar y racionalizar el ejercicio de la potestad expropiatoria mediante una determinación apriorística de la necesidad pública que se quiere satisfacer, determinación que ha de efectuarse con el cumplimiento de los requisitos formales especialmente rigurosos. De otra, pretende asegurase que el fin que justificó la expropiación no se altere en cualquier momento posterior a la misma: el bien expropiado debe utilizarse permanentemente para el fin para el que fue expropiado y si dicho fin desaparece o se altera, surge en el titular del bien un derecho a recuperarlo mediante el instituto de la reversión. La forma en que ha de ser realizada la declaración de la utilidad pública o del interés social se regula en los artículos 10 a 13 de la LEF. Esta regulación diferencia la declaración de utilidad pública de la de interés social, distinguiendo dentro de la primera la de los bienes inmuebles y la de los muebles, siendo el régimen general en ambos casos el siguiente: 1º.-

La declaración de utilidad pública o interés social ha de efectuarse por la Ley para cada caso concreto.

2º.-

La forma más usual es la declaración genérica por Ley del fin constitutivo de la utilidad pública o interés social. La Ley, en este caso, declara la procedencia general de expropiar con un fin determinado y su aplicación a cada caso concreto se efectúa mediante acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de las Comunidades Autónomas.

3º.-

Respecto de la expropiación de bienes inmuebles, el artículo 10 de la LEF regula las declaraciones implícitas de utilidad pública.

B).-

LA DECLARACIÓN DE LA NECESIDAD DE OCUPACIÓN

La declaración de la necesidad de ocupación constituye la primera fase del procedimiento expropiatorio que tiene por objeto la identificación y enumeración de los bienes y derechos objeto de expropiación.

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La declaración de necesidad de ocupación se lleva a cabo, como regla general, a través de un acto administrativo dictado ad hoc. Este acto, además de la obligación de indicación de la norma o plan en los que se contenga la declaración de utilidad pública o interés social, ha de cumplir dos requisitos: De una parte, debe identificar los bienes y derechos que sean estrictamente indispensables para la realización del fin de la expropiación. De otra parte, debe referirse a los bienes y derechos que, desde un punto de vista técnico y social, sean más adecuados o convenientes para lograr el fin que la operación expropiatoria persigue. Por su parte, los artículos 17 a 21 de la LEF regulan los trámites que deben sustanciarse para llevar a efecto la declaración de la necesidad de ocupación, que pueden agruparse en las tres fases siguientes: 1ª.-

En primer lugar, el expropiante – o si es distinto el beneficiario –

está obligado a formular una relación concreta e individualizada, en la que se describan, en todos los aspectos, material y jurídico, los bienes o derechos que considere de necesaria expropiación. 2ª.-

En segundo lugar, dicha relación ha de someterse a información

pública por el plazo de quince días que, cuando se trate de expropiaciones realizadas por el Estado habrá de publicarse en el BOE y en el de la provincia respectiva, así como en uno de los diarios de mayor circulación de la provincia. En este trámite puede comparecer cualquier persona, tanto para rectificar posibles errores de la relación como para oponerse, por razones de fondo o de forma, a la necesidad de la ocupación. 3ª.-

Finalmente, a la vista de las alegaciones formuladas, la

Administración dictará, en el plazo máximo de veinte días, la resolución sobre la necesidad de la ocupación, describiendo en ella detalladamente los bienes y derechos a que afecta la expropiación y designando nominalmente a los interesados con los que hayan de entenderse los sucesivos trámites. Esta Página 8 de 13

resolución supone el inicio del expediente expropiatorio, habiendo de notificarse individualmente a cuantas personas aparezcan como interesadas en el procedimiento, así como publicarse en la misma forma que el anuncio de información pública. C).-

LA FIJACIÓN DEL JUSTIPRECIO

La siguiente fase del procedimiento expropiatorio, tras la declaración de utilidad pública e interés social y la declaración de la necesidad de ocupación, tiene por objeto la determinación del valor de los bienes y derechos expropiados, que se desarrolla a lo largo de las dos fases siguientes: 1.-

Fase negocial o de Mutuo Acuerdo

En una primera fase, la LEF establece un conjunto de mecanismos tendentes a propiciar un acuerdo entre la Administración expropiante – o en su caso el beneficiario – y el expropiado acerca del importe del justiprecio. El intento de mutuo acuerdo se inicia una vez cobra firmeza el acuerdo por el que se declara la necesidad de ocupación y tiene una duración inicial de quince días. Durante este plazo, la Administración y el particular a quien se refiera la expropiación podrán convenir la adquisición de los bienes y derechos que son objeto de aquélla libremente y por mutuo acuerdo, en cuyo caso, una vez convenidos los términos de la adquisición amistosa se dará por concluido el expediente iniciado. Transcurrido el plazo inicial para la conclusión de un acuerdo, la Administración debe abrir la fase de valoración contradictoria del bien o derecho. De este modo, se forma un expediente separado para cada uno de los expropiados, quienes en el plazo de veinte días deben presentar su Hoja de Aprecio, documento en el que se contiene la valoración motivada del bien.

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El contenido de la Hoja de Aprecio fija de manera definitiva el importe de la valoración que el expropiado pretende: ni éste puede en lo sucesivo pretender una valoración superior, ni puede concederla el Jurado Territorial o el Tribunal Contencioso Administrativo. Examinada la Hoja de Aprecio presentada por el expropiado, la Administración puede aceptarla o rechazarla, en cuyo caso elaborará su propia hoja de aprecio que debe ser notificada al expropiado, a fin de que, en el plazo de diez días, pueda aceptarla o rechazarla, en cuyo caso se inicia la siguiente fase de determinación del justiprecio por el Jurado Territorial de Expropiación Forzosa. 2.-

Fase de Fijación del Justiprecio por el Jurado Territorial de Expropiación Forzosa

No habiendo avenencia entre las partes, el Jurado debe fijar el justiprecio mediante resolución motivada, en la que se indiquen los criterios utilizados para la valoración, de forma que permita su fiscalización por el Tribunal Contencioso. La Resolución del Jurado debe notificarse al expropiado y a la Administración. Se trata de una resolución que agota o pone fin a la vía administrativa. D).-

EL PAGO Y LA TOMA DE POSESIÓN

La fase final del procedimiento expropiatorio, una vez fijado el Justiprecio en cualquiera de sus modalidades, consiste en el pago de éste y en la toma de posesión del bien. El pago del Justiprecio se regula en los artículos 48 a 50 de la LEF. Efectuado el pago, o en su caso su consignación, la Administración puede proceder a la ocupación del bien expropiado, conforme dispone el artículo 51 de la LEF, que se formaliza mediante el levantamiento de un acta a la que se acompañarán los justificantes de pago y que será título bastante para que se inscriba en el Registro de la Propiedad la transmisión de dominio y para que se verifique la cancelación de las cargas, gravámenes y derechos reales de toda clase a que estuviere afectada la cosa expropiada. Página 10 de 13

III.- EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO DE URGENCIA

El procedimiento expropiatorio de urgencia es una técnica excepcional, aplicable sólo a las expropiaciones que tengan por objeto la realización de una obra o finalidad determinada y que permite la ocupación rápida de los bienes a expropiar, suprimiendo el trámite de la necesidad de ocupación y, lo que es fundamental, posponiendo la fijación y pago del justiprecio a un momento posterior al de la toma de posesión del bien o derecho. La expropiación urgente comprende los siguientes trámites procedimentales: 1º.-

La información Pública: el procedimiento de expropiación

urgente se inicia con la práctica de un trámite de información pública en el que se expone la relación de los bienes y derechos afectado, pudiendo los interesados formular las alegaciones que estimen convenientes, si bien sólo a los efectos de subsanar posibles errores que se hayan cometido en dicha relación. 2º.-

La declaración de urgencia, que corresponde efectuar en

exclusiva al Gobierno de la Nación o al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma respectiva y con la que se tiene por cumplido el trámite de la declaración de la necesidad de ocupación de los bienes que hayan de ser expropiados. 3º.-

El levantamiento del Acta Previa a la ocupación: se trata de un

acta de mera constancia de datos de hecho, que tiene exclusivamente por objeto describir el bien o derecho expropiable y hacer constar, en su caso, todas las manifestaciones y datos que aporten los propietarios y demás interesados que sean útiles para determinar los derechos afectados, sus titulares, el valor de aquellos y los perjuicios determinantes de la rápida ocupación.

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4º.-

Las hojas de depósito previo: levantada el acta previa a la

ocupación, la Administración debe proceder a elaborar las hojas de depósito previo a la ocupación, realiza...