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Para la oposición a judicatura...

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DERECHO CONSTITUCIONAL TEMA 2 EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY. LEYES ORGÁNICAS Y LEYES ORDINARIAS. DECRETOS-LEYES Y DECRETOS LEGISLATIVOS. LEYES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY Del principio de reserva de ley cabe hablar en dos sentidos: a) principio de reserva de ley en sentido material (o principio de reserva material de ley) y b) principio de reserva de ley en sentido formal (o principio de reserva formal de ley). 1. Principio de reserva material de ley El principio de reserva material de ley significa que sólo por ley pueden regularse determinadas materias. En un ordenamiento constitucional rige el principio de reserva de ley cuando la Constitución exige que determinadas materias sean reguladas precisamente por ley, y no por normas de la categoría inferior como los Reglamentos que puede dictar el Gobierno o Poder Ejecutivo. Nuestra constitución formula reservas de ley material en cerca de 70 artículos. Unas veces con reserva de ley ordinaria y otras de ley orgánica. Ahora bien, la cuestión fundamental estriba en determinar si la reserva material de ley excluye en todo caso la posibilidad de incidir el Gobierno por vía del reglamento en la regulación de las materias reservadas a la ley. No hay duda que si una ley, al regular materia reservada por la Constitución a la misma, se limitara a regular fragmentariamente la materia o sin regulación alguna facultara al Gobierno para su regulación (es decir, deslegalizara la materia), tal ley violaría el principio de la reserva material de ley. Mas si una ley regulara “lo esencial” de las materias reservadas a ella y remitiese al Reglamento la regulación de aspectos “secundarios” o “accesorios” no podría llegarse a la misma conclusión. Eso siempre será posible y no habrá violación del principio de reserva material de ley. 2. Principio de reserva formal de ley (principio de congelación del rango) La llamada reserva formal de ley opera al margen de las concretas previsiones constitucionales y significa que cualquier materia por mínima o intrascendente que sea, cuando es objeto de regulación por ley sólo puede ser derogada por una ley posterior y ya no puede ser regulada por un reglamento. Su rango se ha elevado, se ha congelado en un nivel superior, y por ello es ya inaccesible a la potestad reglamentaria. No existe en España una “reserva de Reglamento”, por lo que la Ley puede dilatar o comprimir la esfera de la potestad reglamentaria del Gobierno por el cómodo expediente de redactar leyes más o menos pormenorizadas.

LEYES ORGÁNICAS Y LEYES ORDINARIAS I. Leyes Orgánicas 1. Concepto

Con el nombre de leyes orgánicas, se conocían, antes de la Constitución, las relativas a la organización de las instituciones básicas del Estado. La Constitución, como vamos enseguida a ver, incluye bajo esta rúbrica, no sólo las que tradicionalmente recibían este nombre, sino también otras de distinto carácter. En principio podemos decir que son un tipo de leyes que se caracterizan por referirse a materias a las que la Constitución ha querido dar una especial relevancia y cuya aprobación requiere un quórum especialmente reforzado en el Congreso de los Diputados. 2. Regulación constitucional El artículo 81 de la Constitución establece que: 1. “Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los estatutos de autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución. 2. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas requerirá mayoría absoluta en el Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto”. Dos notas caracterizan pues a este tipo de leyes: 1. Una mayor rigidez para su aprobación, modificación o derogación, pues, mientras que para el Congreso pueda adoptar acuerdos válidos se exige, como regla general, la mayoría de los votos de los miembros presentes una vez reunidos reglamentariamente con la asistencia de la mayoría de sus miembros, en cambio, para la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas por el Congreso, necesita un “quórum” más alto, a saber, la mayoría absoluta, es decir, el voto favorable de la mitad más uno, como mínimo, del número de Diputados. Aprobadas por el Congreso, deberán ser remitidas al Senado, en el cual su aprobación ya sólo exigirá mayoría simple de Senadores. 2. Versar sobre un conjunto de materias especificadas en la Constitución, la cual, además de las materias enumeradas en el artículo 81, determina, en otros muchos preceptos otras cuya regulación ha de hacerse por medio de ley orgánica. Además las previstas en el artículo 81, la Constitución contiene las siguientes reservas expresas de Ley Orgánica: bases de la organización militar (artículo 8); el Defensor del Pueblo (artículo 54); suspensión individual de derechos fundamentales (artículo 55.2); orden sucesorio de la Corona (artículo 57.5); iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley (artículo 87.3); modalidades de referéndum (artículo 92. 3); autorización para la celebración de Tratados Internacionales por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución (artículo 93); funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (artículo 104.2); composición y competencia del Consejo de Estado (artículo 107); estados de alarma, excepción y sitio (artículo 116); constitución, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales, así como el estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados y del personal al servicio de la Administración de Justicia (artículo 122); composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas (artículo 136); alteración de los límites provinciales (artículo 141.1); supuestos especiales de constitución de Comunidades Autónomas (artículo 144); policía de las Comunidades Autónomas (artículos 148.1 y 149.1); referéndum previsto en el artículo 151.1; ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas (artículo 157.3); el Tribunal Constitucional (artículo 165).

Examinaremos, ahora, algunas de las materias cuya regulación por Ley Orgánica puede plantear problemas de interpretación. Hemos dicho que conforme al artículo 81 deberán adoptar la forma de orgánica las leyes relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas. El problema consiste en interpretar qué debe entenderse por “desarrollo”. Existen dos clases de respuestas: una primera de carácter maximalista según la cual habría de reservarse a las leyes orgánicas toda la regulación que de cualquier forma, incluso parcial, tangencial o indirecta, afectase en algún sentido a cualquiera de los derechos fundamentales y libertades públicas; otra de signo opuesto, a cuyo tenor sólo merecerían el carácter de orgánica las leyes

que directamente afrontan la regulación de los derechos fundamentales y libertades públicas reguladas en los artículos 15 a 30 de la Constitución. Esta segunda opinión es la mayoría en la doctrina. El Tribunal Constitucional ha declarado que la regulación por ley orgánica de los derechos y libertades fundamentales, a que hace referencia el artículo 81, ha de entenderse circunscrita a los derechos y libertades de la Sección 1ª del Capítulo II del Título I y nada más (Sentencia 76/1983, de 5 de agosto) y que por “desarrollo” hay que entender desarrollo legislativo «directo» (entrecomillado del propio Tribunal Constitucional) (Sentencia 6/1982, de 22 de febrero).

En segundo lugar, la Constitución afirma que son leyes orgánicas las que aprueben los Estatutos de Autonomía. Obviamente aquí no puede plantearse problema alguno acerca de lo que ha querido decir el constituyente. La cuestión está clara desde un punto de vista formal o, si se prefiere, desde la perspectiva de la Ley Orgánica. Los problemas surgen aquí desde la perspectiva de los Estatutos de Autonomía. Y estriban en determinar si éstos han de ser considerados Leyes Orgánicas sin más, Leyes Orgánicas como las demás, o nos encontramos ante una categoría distinta. Los Estatutos, en opinión de algún sector doctrinal, no son simples leyes orgánicas, pues de ser así podrían ser modificadas por otras leyes orgánicas posteriores, lo que supondría tanto como poder modificar la estructura del Estado. Y en cambio su modificación implica un quórum reforzado en 2/3 a 3/5 que prevén los propios Estatutos en aplicación de lo dispuesto en los artículos 147.3 y 152.2 de la Constitución. Por último, la Constitución reserva a la Ley Orgánica la regulación del “régimen electoral general”. Ello plantea en primer lugar, el problema de si la palabra general se refiere sólo a las elecciones generales o legislativas o comprende también el régimen de las elecciones locales o de las comunidades autónomas. El Tribunal Constitucional ha zanjado de forma rotunda esta cuestión en el sentido de que se refiere a todas las elecciones (Sentencia 38/1983, de 20 de mayo). Otra cuestión es si han de ser reguladas por Ley Orgánica sólo las normas básicas de las elecciones, pero no las puramente procedimentales. La doctrina considera que la Ley Orgánica debe cubrir ambos campos, dado el carácter eminentemente procedimental de la regulación electoral y la enorme trascendencia que de esta materia tiene el menor de los detalles procedimentales.

Siguiendo con el régimen jurídico de la Ley Orgánica en la Constitución, cabe señalar que: -

Han de ser producidas por las Cortes Generales y nunca por las Asambleas Legislativas de las Comunidades autónomas

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Las materias sobre las que deben versar las leyes orgánicas no pueden ser objeto de delegación legislativa a favor del Gobierno (artículo 82.1).

-

Queda excluida, en relación a las mismas, la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de Ley (artículo 87.3).

3. Rango normativo de las leyes orgánicas A raíz de la publicación de la Constitución, algunos autores se plantearon el problema del rango que había que atribuir a estas leyes, en relación con las ordinarias. La mayor parte de los autores que trataron el tema se mostraron favorables a considerar a las leyes orgánicas como un escalón intermedio entre la Constitución y las leyes ordinarias, en base al procedimiento especial de aprobación de las mismas, más riguroso que de las leyes ordinarias. Sin embargo, también se apuntó la idea de que el hecho de que las mismas debieran ser aprobadas por mayoría absoluta en el Congreso no les podía dar rango superior a una ley ordinaria que hubiese sido aprobada por la totalidad de los miembros del Congreso y del Senado. También se ha mantenido la postura de que entre las leyes emanadas del legislador ordinario, no existe jerarquía normativa y que la invulnerabilidad de una Ley Orgánica por una Ley Ordinaria puede explicarse sin acudir al principio de la jerarquía normativa, a través del principio de competencia, ya que la

Constitución en el artículo 81 veda el acceso de la Ley Ordinaria a las materias que tienen que ser reguladas por Ley Orgánica. Esta última postura parece que ha venido obtener un posterior refrendo de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, que establece que este Tribunal podrá declarar inconstitucionales, por infracción del artículo 81 de la Constitución, los preceptos de una Ley que no haya sido aprobada con el carácter de orgánica en el caso de que dicha disposición hubiera regulado materias reservadas a Ley Orgánica o implique modificación o derogación de una Ley aprobada con tal carácter, cualquiera que sea su contenido (artículo 28.2). 4. Crítica de la regulación de las leyes orgánicas La doctrina en general ha criticado la regulación que la Constitución hace de la ley orgánica, por considerar que es imposible encontrar en la Constitución un hilo conductor que pueda explicar el criterio con el que el legislador constituyente ha determinado qué materias tenían que ser reguladas por la ley orgánica, porque además es una institución de origen francés, que no tiene encaje en nuestro ordenamiento y porque constituye una excepción según del principio según el cual la ley es la resolución momentánea de la mayoría simple del órgano parlamentario. II. Leyes ordinarias Cabe distinguir entre: 1)

Leyes de pleno. Lo usual es que las leyes ordinarias sean aprobadas por las Cortes Generales (primero por el Congreso y luego por el Senado con un procedimiento especial en caso de discrepancia entre las Cámaras), y sometidas al Rey para su sanción, promulgación y publicación (artículos 87 a 91 de la Constitución).

2)

Leyes de comisión. La Constitución dispone que:

3)

-

Las Cámaras funcionarán en Pleno y por Comisiones (artículo 75.1).

-

Las Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley. El Pleno podrá, no obstante, recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de Ley que haya sido objeto de esa delegación (artículo 75.2).

-

Quedan exceptuadas de la posibilidad de delegación: la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas, las leyes de Bases y los Presupuestos Generales del Estado (artículo 75.3).

Leyes refrendadas. La Constitución ha limitado la posibilidad de referéndum a los siguientes supuestos: -

Reforma constitucional. En estos casos el referéndum es potestativo a solicitud de una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras y en los supuestos de reforma parcial (artículo 167.3 de la C.E.) y obligatorio en los supuestos de reforma total o de la denominada reforma parcial cualificada (artículo 168.3)

-

Reforma de los Estatutos de Autonomía. Será preciso seguir del procedimiento señalado en los Estatutos y mediante referéndum entre los electores inscritos en el censo correspondiente (artículo 152.2 de la C.E.)

-

Decisiones políticas de especial trascendencia. “Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos. Este referéndum será convocado por el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno, debidamente autorizado previamente por el Congreso” (artículo 92, números 1 y 2).

4)

Leyes paccionadas. Otra forma especial son las leyes paccionadas, modalidad que parece contradecir la naturaleza soberana y unilateral del procedimiento legislativo. Aparte de su utilización para dar más autoridad a determinados contratos poniéndolos a recaudo de las modificaciones unilaterales del poder ejecutivo (así, durante la dictadura de Primo de Rivera se aprobaron por Decreto-Ley los contratos de concesión de los monopolios fiscales de Petróleos y Tabacos), dicho procedimiento fue utilizado para la aprobación de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.

5)

Leyes medida. Una ley medida es una ley que se promulga para resolver un problema concreto, con una potencialidad normativa limitada a ese problema, por lo que, al ser resuelto, produce de hecho la consunción de la norma, asemejándose en esto más al acto administrativo que a la disposición de carácter general. Se trata de un caso en el que entre el mismo y la norma se produce una relación inmediata y directa, y en la que ésta ni necesita exégesis, ni ayuda o complemento en otras disposiciones, puesto que ha sido creada y concebida para resolver ese problema.

DECRETOS-LEYES Y DECRETOS LEGISLATIVOS Las disposiciones con rango de ley vienen constituidas en nuestro actual ordenamiento jurídico por los Decretos-Leyes y los Decretos-Legislativos I. Los Decretos-Leyes 1. Regulación constitucional La Constitución dispone que: -

En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomaran la forma de Decretos-Leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos reguladas en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al Derecho electoral general.

-

Los Decretos-Leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación.

-

El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario. Durante el plazo antes mencionado, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia (artículo 86).

2. Concepto del Decreto-Ley A la vista de la regulación constitucional, podemos definir el Decreto-Ley como “disposiciones legislativas dictadas por el Gobierno, en caso de extraordinaria y urgente necesidad, sobre materias cuya regulación es competencia de las Cortes Generales, y cuya integración definitiva en el ordenamiento jurídico, con rango de Ley, precisa de su posterior convalidación por el Congreso de los Diputados”. Aunque, como hemos dicho, los Decretos-Leyes son dictados por el Gobierno, corresponde al Rey su expedición como se desprende del artículo 62. f) de la Constitución. 3. Límites

De la Constitución se deriva que: -

El Gobierno puede ejercitar la facultad de dictar los Decretos-Leyes sólo “en caso de extraordinaria y urgente necesidad” (artículo 86.1). La circunstancia que habilita al Gobierno para hacer uso de esta potestad normativa sin previa intervención del Poder Legislativo, denominada doctrinalmente hecho habilitante, es la existencia de una “extraordinaria y urgente necesidad”. Por tanto, la necesidad que habilita al Gobierno para dictar un Decreto-Ley ha de ser extraordinaria (aspecto cuantitativo) y urgente (aspecto temporal).

-

Los Decretos-Leyes “no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución, al régimen de las Comunidades Autónomas o al derecho electoral” (artículo 86.1). De estos cuatro grupos de materias excluidas de la posibilidad de regulación por Decreto-Ley, la que presenta mayores dificultades, en cuanto a la delimitación, es la primera, es decir, la referente al “ordenamiento de las instituciones básicas del Estado”, pues la Constitución no determinar cuáles son estas instituciones básicas del Estado, ni en ningún lugar de la misma se hace su enumeración. Si algunas instituciones no ofrecen duda que han de considerarse básicas en la estructura del Estado (la Jefatura del Estado, las Cortes, el Tribunal Constitucional, por ejemplo) en otras muchas ocasiones, sin duda surgirá el conflicto. El Tribunal Constitucional ha declarado que los derechos que quedan excluidos del ámbito del Decreto-Ley no son exclusivamente los cubiertos por la reserva de Ley Orgánica, sino todos los contenidos en el Título I de la Constitución (Sentencias 6/1983, de 4 de febrero, y 111/1983, de 2 de diciembre).

4. Control El control de las disposiciones legislativas provisionales en que los Decretos-Leyes consisten corresponde al Congreso de los Diputados. No corresponde, pues, a las Cortes Generales, que se integran por el Congreso de los Diputados y el Senado, sino exclusivamente al Congreso de los Diputados, el cual, nada más recibir el texto del Decreto-Ley, deberá ser convocado, si no estuviese ya reunido, para que en un plazo de 30 días siguientes a la promulgación (que se contarán a partir de la publicación en el Boletín Oficial del Estado), tras el debate y votación sobre la totalidad del texto, se pronuncie sobre su convalidación o derogación (artículo 86.2). Es decir, el Congreso no tiene más que dos alternativas: la convalidación del Decreto-Ley o la derogación, pues si desea modificar el Decreto-Ley deberá, a tenor de la Constitución, tramitarlo como proyecto de Ley por el procedimie...