Drept administrativ (I) -suport de curs PDF

Preview

Summary

1 Drept administrativ (I) - suport de curs - I. Statul, guvernarea şi administraţia publică 1. Noţiunea de administraţie publică Etimologic, termenul de administraţie provine din limba latină, fiind format din prepoziţia “ad” – care se traduce prin “la”, “către” – şi „minister”, cu semnificaţia de „...

Description

1

Drept administrativ (I) - suport de curs I. Statul, guvernarea i administra ia public 1. No iunea de administra ie public Etimologic, termenul de administra ie provine din limba latin , fiind format din prepozi ia “ad” – care se traduce prin “la”, “c tre” – i „minister”, cu semnifica ia de „servitor”, „îngrijitor”, „ajut tor”. Din aceste traduceri, cuvântul administer ne apare întrun dublu în eles, având o semnifica ie direct : „ajutor al cuiva”, „executant”, „slujitor”, i o semnifica ie figurativ de „unealt ”, „instrument”. Prin adjectivarea cu termenul „public ”, sintagma administra ie public dobânde te în elesul de „serviciu pus în slujba tuturor, a celor mul i”. Dic ionarul explicativ al limbii române atribuie verbului a administra semnifica ia de a conduce, a cârmui, a gospod ri o întreprindere, institu ie etc., iar prin administra ie în elege totalitatea organelor administrative ale unui stat. În conformitate cu principiile Constitu iei României, majoritatea autorilor consider c no iunea de administra ie public are un dublu sens, astfel: • Un sens formal-organic, potrivit c ruia administra ia public reprezint ansamblul structurilor (organe, autorit i publice, institu ii i unit i publice), care, pe baza i în executarea legii, realizeaz o activitate direc ionat c tre satisfacerea intereselor publice, comunitare, generale. • Un sens material-func ional, care vizeaz îns i activitatea concret , specific respectivelor structuri organizatorice. 2. Sistemul administa iei publice în ara noastr În conformitate cu dispozi iile Constitu iei, administra ia public este format dintr-un sistem de autorit i structurat pe trei planuri (paliere): I. Administra ia central alc tuit din: • Pre edintele României • Guvernul României • Ministerele i alte organe subordonate Guvernului (de ex. Biroul Român de Metrologie Legal ) • Autorit i autonome (de ex. SRI, Curtea de Conturi a României, Banca Na ional a României, Consiliul Concuren ei, Consiliul Na ional al Audiovizualului etc.) • Institu ii bugetare, regii autonome i societ i comerciale subordonate organic sau, dup caz, func ional ministerelor i celorlalte autorit i centrale autonome (de ex. agen ii, oficii, birouri, inspec ii, secretariate, comisii, comitete etc).

2 II. Administra ia public de la nivelul jude ului (teritorial ) alc tuit din: • Prefec i, reprezentan ii Guvernului în jude e • Servicii publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte autorit i autonome centrale, organizate ca direc ii generale, inspectorate, oficii, autorit i • Consilii jude ene i Pre edin ii consiliilor jude ene, ca autorit i autonome • Institu iile i serviciile publice, regiile autonome i societ ile comerciale subordonate consiliilor jude ene. III. Administra ia public de la nivel local (comun , ora , municipiu) alc tuit din: • •

Primari i consiliile locale (comunale, or ene ti sau municipale), ca autorit i autonome Institu iile i serviciile publice, regiile autonome i societ ile comerciale subordonate consiliilor locale.

Autorit ile sistemului de administra ie public pot fi clasificate func ie de mai multe criterii: a. Dup modul de formare - autorit i administrative alese (de ex. primari, consiliile locale, consiliile jude ene) - autorit i administrative numite (de ex. prefec i, Guvern, prim-ministru etc.). b. Dup natura juridic a autorit ilor administrative - autorit i administrative individuale (unipersonale) – primari, prefec i etc. - autorit i administrative colegiale – consiliul local, consiliul jude ean, Guvern etc. c. Dup competen a autorit ilor administrative Competen a autorit ii administrative reprezint totalitatea atribu iilor i a responsabilit ilor pe care respectiva autoritate le-a primit prin actul normativ de înfiin are. Competenta poate fi: 1. Dup sfera în care î i manifest atribu iile: • general – autorit ile administrative cu competen general î i vor exercita atribu iile în toate domeniile de interes ale vie ii sociale sau economice (Guvern, primari, consiliul jude ean, consiliul local) • special – autorit ile administrative cu competen special î i vor exercita atribu iile într-un anumit domeniu precizat prin lege (B.N.R., Consiliul Na ional al Concuren ei, Inspectoratul Teritorial de Munc ) 2. Dup teritoriul (limita teritorial ) în care î i exercit atribu iile: • autorit i administrative cu competen na ional (Guvern, ministere)

3 •

autorit i administrative cu competen local (primar, consiliul local, consiliul jude ean)

sau jude ean

II. No iunea i obiectul dreptului administrativ 1. Defini a dreptului administrativ. Normele administrativ (clasificare, tr s turi)

i raporturile de drept

Potrivit clasific rii tradi ionale (Ulpian), normele de drept se împart în norme apar inând dreptului public (jus publicum) i norme apar inând dreptului privat (jus privatum). • Dreptul privat cuprinde totalitatea normelor juridice aplicabile particularilor (persoane fizice sau persoane juridice), precum i raporturilor dintre ace tia. • Dreptul public cuprinde totalitatea normelor juridice aplicabile raporturilor dintre stat i colectivit ile locale, precum i raporturilor dintre acestea i persoanele particulare. Dreptul administrativ reprezint acea ramur a dreptului public care reglementeaz rela iile sociale din sfera administra iei publice, precum i pe cele de natur conflictual dintre autorit ile administra iei publice sau alte autorit i statale, pe de o parte, i cei v t ma i în drepturile lor prin acte administrative ale acestor autorit i, pe de alt parte. Dreptul administrativ prezint urm toarele tr s turi: • dreptul administrativ, ramur a dreptului public, are ca finalitate necesar i exclusiv realizarea intereselor generale, spre deosebire de dreptul privat în care se urm resc realizarea intereselor persoanelor particulare. • dreptul administrativ cuprinde norme care stabilesc organizarea i func ionarea autorit ilor administra iei publice, a serviciilor publice, precum i a raporturilor dintre ele. • existen a unui ansamblu de reguli specifice activit ilor administrative, care se diferen iaz de cele care reglementeaz rela iile dintre particulari, reguli care constituie regimul juridic administrativ i care deosebe te dreptul administrativ de dreptul privat (dreptul civil). • dreptul administrativ este un drept al inegalit ilor, în care interesele generale au prioritate fa de interesele particulare. • dreptul administrativ este un drept dinamic. • normele dreptului administrativ au un caracter de mobilitate superior celor din dreptul privat, caracter care decurge din necesitatea adapt rii sale la specificul administra iei, acela de a servi interesul public aflat într-o continu transformare. Normele de drept administrativ Normele juridice administrative, asem n tor celorlalte norme de drept, reprezint o categorie de norme sociale, instituite sau recunoscute de stat, a c ror aplicare este asigurat de for a coercitiv a statului. Normele dreptului administrativ comport însu iri specifice care le individualizeaz în raport cu alte categorii de norme sociale, precum i în raport cu alte categorii de norme juridice. Astfel: a) Normele juridice administrative au un caracter general impersonal, abstract,

4 prescriind o conduit tipic i având o aplicabilitate repetat la un num r nelimitat de cazuri; b) Normele juridice administrative reglernenteaz o categorie aparte de raporturi sociale (raporturi administrative), raporturi care se nasc în cadrul i pentru realizarea activit ii executive a statului i a celorlalte organe ale administra iei publice. Norma juridic administrativ , fiind o prescrip ie stabilit în conformitate cu voin a de stat, are o structur intern de con inut (structura logico-juridic ) i o construc ie extern , care prive te forma de exprimare a normei (structura legislativ , tehnico-juridic ). Elementele structurii interne a normei juridice administrative (ipoteza, dispozi ia i sanc iunea) sunt identice cu a celorlalte norme juridice. Ipoteza normei juridice administrative poate fi detaliat i s - i g seasc desf urarea în primele articole din cadrul dispozi iei generale ale legii, care s corespund dispozi iilor mai multor norme de drept. Dispozi ia normei juridice administrative este bine conturat i are, în majoritatea cazurilor, un caracter imperativ, impunând o conduit obligatorie subiec ilor, o conduit reglementat atât de normele cuprinse în legile organice, cât i în cele ordinare. Sanc iunea poate fi subîn eleas , aplicabil unui num r mai mare de norme, ea poate fi stabilit pentru fiecare ramur juridic administrativ , dup cum ea poate lipsi (în cazul legilor organice). Raporturile juridice de drept administrativ Aceste raporturi sunt rela ii sociale reglementate de normele dreptului administrativ, a c ror formare, modificare sau desfiin are se realizeaz prin manifestarea de voin exclusiv a autorit ilor publice în cadrul i pentru realizarea activit ii executive a statului. Cuprinzând o larg i variat categorie de raporturi sociale, raporturile juridice administrative se deosebesc de raporturile juridice ale celorlalte ramuri de drept i, în special, de raporturile juridice ale ramurilor dreptului privat prin anumite tr s turi specifice: a) cel pu in unul dintre subiec ii raportului juridic administrativ este un organ sau o autoritate a administra iei publice sau, în anumite cazuri, un func ionar public (de exemplu, cazul func ionarului public care, în temeiul art. 16 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, poate fi ac ionat în justi ie). În mod excep ional, subiect poate fi o alt autoritate de stat ori o structur nestatal autorizat s presteze un serviciu public, al turi sau în locul unei autorit i a administra iei publice. b) subiec ii raportului juridic administrativ nu sunt egali în drepturi i obliga ii; c) obiectul raportului juridic administrativ este deterrninat de obiectul activit ii administra iei publice; d) raporturile juridice administrative se nasc, se rnodific sau se sting pe baza unei manifest ri unilaterale voin (din oficiu sau la cerere); e) raporturile juridice administrative se pot na te i din producerea unor elemente ale naturii sau din s vâr irea unor fapte materiale (cutremure, înz peziri, inunda ii, etc.); f) înc lcarea obliga iilor ce izvor sc din raportul juridic administrativ atrage

5 angajarea r spunderii administrative; g) este un raport de putere public , care apare în sfera rela iilor reglementate de normele dreptului administrativ. Raporturile juridice de drept administrativ se nasc, se modific i se sting în activitatea de realizare de c tre organele administra iei publice a sarcinilor puteriii executive. Izvoarele raportului juridic de drept administrativ Raporturile juridice de drept administrativ se pot forma, modifica sau desfiin a ca urmare a efectelor produse de : a. actele administrative (individuale i normative) Actul administrativ individual creeaz , modific sau stinge drepturi subiective i obliga ii în favoarea sau în sarcina uneia sau mai multor persoane predeterminate i, în consecin , el constituie un izvor direct al raportului juridic administrativ (de ex. autoriza iile de construc ie, procesele verbale de constatare i sanc ionare a contraven iilor, dispozi ia de numire într-o func ie public etc.). Actul administrativ normativ stabile te reguli generale de conduit cu caracter impersonal, ceea ce înseamn c rela iile sociale pe care le reglementeaz au un caracter abstract, pentru concretizarea lor fiind necesar s intervin anumite fapte c rora legea le recunoa te relevan juridic (faptele juridice). Uneori, actele administrative normative pot genera drepturi i obliga ii subiective în favoarea sau în sarcina subiectelor de drept (de ex. obliga ia conduc torilor auto de a respecta normele privind circula ia pe drumurile publice). b. faptele material-juridice, reprezentând ac iuni sau inac iuni care fie sunt s vâr ite, fie, de i legea obliga la s vâr irea lor, nu au fost s vâr ite i de care norma de drept administrativ leag na terea, modificarea ori stingerea unui raport juridic administrativ. Aceste fapte includ atât ac iunile omene ti produc toare de efecte juridice, independent de existen a unei manifest ri de voin în acest scop (de ex. s vâr irea unei contraven ii), precum i fenomenele naturale (tr snetul, moartea etc.). c. în mod excep ional, direct în temeiul legii, f r s mai intervin vreun fapt juridic (de ex. Legea nr. 90/2001 privind organizarea i func ionarea Guvernului României i a ministerelor prevede c Guvernul exercit conducerea general a administra iei publice. Ca atare, direct în temeiul dispozi iilor Legii nr. 90/2001, iau na tere raporturi de drept administrativ între Guvern i ministere, având ca obiect conducerea i controlul activit ii acestora). Elementele raportului juridic administrativ Orice raport juridic este constituit din 3 elemente : subiec i, con inut i obiect. • Subiec ii raportului juridic administrativ. Raportul juridic administrativ presupune cel pu in dou p r i, dintre care cel pu in o parte trebuie s fie o autoritate a administra iei publice ori un func ionar public. Al doilea subiect poate fi o autoritate a administra iei publice, un func ionar public, o persoan fizic sau juridic , român sau str in .

6 • Con inutul raportului juridic administrativ îl formez totalitatea drepturilor i obliga iilor care revin subiec ilor acestui raport. Fiecare autoritate a administra iei publice îndepline te un ansamblu de atribu ii stabilite prin lege sau prin alte acte normative, care formeaz competen a acesteia. Acest ansamblu de atribu ii reprezint drepturile cu care respectivele autorit i administrative sunt învestite prin lege, a c ror exercitare este o obliga ie, iar la nevoie pot fi puse în executare prin for a de constrângere statal . • Obiectul raportului juridic administrativ îl constituie conduita, respectiv ac iunea sau inac iunea p r ilor din rela ia juridic . Clasificarea raporturilor juridice administrative Raporturile juridice administrative se clasific în dou mari categorii : A. Raporturi juridice administrative care se formeaz în cadrul sistemului administra iei publice În aceste raporturi, ambii subiec i sunt structuri ce apar in sistemului de administra ie public . Cuprinsul lor este alc tuit din : - raporturi de subordonare ierarhic ( de ex. Guvern – prefec i, ministere – servicii publice deconcentrate etc.). - raporturi de colaborare, în cadrul c rora subiec ii se afl pe pozi ii de egalitate i conlucreaz pentru îndeplinirea unor activit i administrative (de ex. colaborarea dintre diverse ministere). - raporturi de participare (de ex. participarea Pre edintelui României la edin ele Guvernului, ori participarea primarului la edin ele consiliului local). - raporturi de coordonare (de ex. consiliul jude ean coordoneaz activitatea consiliilor comunale i or ene ti, în vederea realiz rii serviciilor publice de interes jude ean). - raporturi de tutel administrativ (de ex. prefect – consilii jude ene/consilii locale/primari) - raporturi de conflict juridic (de ex. ac iunile introduse de prefect la instan a de contencios administrativ împotriva actelor nelegale ale autorit ilor administra iei locale autonome, consecin a controlului de tutel administrativ ). B. Raporturi juridice administrative în care un subiect apar ine sistemului administra iei publice, iar cel de-al doilea subiect este un particular (persoan fizic sau juridic din afara sistemului) - raporturi de subordonare – conformare a particularilor fa de prescrip iile cuprinse în actele administrative emise sau adoptate de administra ia public . - raporturi de colaborare i participare (de ex. participarea cet enilor dintr-o unitate administrativ-teritorial la edin ele publice ale autorit ilor autonome locale deliberative – consilii locale i jude ene) - raporturi de utilizare a serviciilor publice (ap , canal, înc lzire, s n tate, transport public etc.). - raporturi de conflict juridic (de ex. r spunderea contraven ional ori procedura contenciosului administrativ).

7 2. Izvoarele dreptului administrativ Izvoarele dreptului administrativ reprezint formele de exprimare a normelor de drept administrativ, care nasc, modific sau sting raporturi administrative. Izvoarele formale ale dreptului administrativ sunt urm toarele: a. Actele constitutive ale Uniunii Europene b. Constitu ia României c. Legile (organice i ordinare) d. Decretele Pre edintelui României (atunci când au caracter normativ i con in norme de drept administrativ). e. Ordonan ele i hot rârile Guvernului f. Ordinele i instruc iunile mini trilor i ale conduc torilor celorlalte organe de specialitate ale administra iei publice centrale cu caracter normativ g. Actele juridice cu caracter normativ ale conduc torilor autorit ilor administra iei publice centrale autonome h. Ordinele prefec ilor i. Actele juridice emise de conduc torii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administra iei centrale (decizii, dispozi ii) j. Actele juridice adoptate sau emise de c tre administra ia public local i jude ean autonom (hot rârile consiliilor jude ene i consiliilor locale, dispozi iile primarilor) k. Actele juridice emise de conduc torii serviciilor publice subordonate consiliilor jude ene i consiliilor locale l. Tratatele i conven iile interna ionale m. Cutuma (obiceiul locului) n. Jurispruden a Cur ii Constitu ionale a României III. Realizarea activit ii de administra ie public A. Actele de drept administrativ (actul administrativ, actul administrativ de autoritate) 1. No iune, terminologie. Locul actelor administrative în cadrul formelor concrete de realizare a activit ii administrative Actul administrativ constituie principala form de realizare a activit ii administra iei publice, pricipalul izvor al raportului juridic de drept administrativ. Acestuia i se adaug , ca forme de realizare a sarcinilor ce revin administra iei publice, faptele administrative i opera iunile tehnico-materiale. Unii autori definesc actele juridice administrative ca fiind „acte juridice unilaterale‚ obligatorii i executorii, emise în temeiul puterii de stat, prin care se organizeaz executarea sau se execut în concret legile i celelalte acte ale organului statului"1. În opinia altor autori, prin act administrativ se în elege acea form juridic principal a activit ii organelor administra iei publice care const într-o manifestare 1

I. Iov na , Drept administrativ i elemente ale tiin ei administra iei, Ed. Didactic Bucure ti, 1977‚ pag. 219.

i pedagogic ,

8 unilateral i expres de voin de a da na tere, a modifica sau a stinge drepturi i obliga ii, în realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instan elor judec tore ti2 sau "acea form a activit ii adrninistrative a statului care const în manifestarea expres de voin ce eman de la un organ al administra iei de stat în realizarea puterii de stat i prin care se d na tere, se modific sau se sting drepturi i obliga ii"3. Fa de opiniile exprimate în doctrina de specialitate, consider m c actul administrativ poate fi definit ca fiind o manifestare unilateral de voin care eman de la o autoritate public , de regul din sfera puterii executive, cu scopul de a da na tere, modifica sau stinge drepturi i obliga ii în regim de putere public i care, la nevoie, poate fi pus în executare în mod direct, prin for a de constrângere a statului. 2. Tr s turile actului administrativ •

•

• • •

•

Actul administrativ este un act juridic, el producând efecte juridice prin faptul c d na tere, modificã sau stinge un raport juridic administrativ. Producerea de efecte juridice de cãtre un act juridic administrativ este condi ionatã de îndeplinirea tuturor condi iilor prevãzute de lege, în caz contrar el nefiind decât un fapt juridic. Actul administrativ este o manifestare unilateralã de voin ã ce provine, în principal, de la o autoritate administrativ . Dac la emiterea sau adoptarea unui asemenea act participã mai multe persoane, actul administrativ rãmâne o manifestare unilateralã de voin ã, fiind expresia unei singure voin e (cea public ), acordatã în propor ii diferite, prin lege, diferitelor organe sau autoritã i administrative. Drepturile i obliga iile pãr ilor, în cazul actului administrativ, nu au la bazã un acord de voin e, ci sunt...