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Se analiza el papel de la propiedad en materia agraria...

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Función Social de la Propiedad Agraria Profesor M.Sc. Juan Humberto Rodríguez Barrios

Investigación realizada por: Ingrid Cinthia Sánchez Calderón Jeisson Quiel Víctor Sábado 27 de julio de 2019

Introducción El acceso a la tierra conserva vital importancia, ya que se trata de un activo esencial para el sostenimiento de la alimentación básica y el desarrollo comunitario, el reforzar la actividad agraria permite reducir las desigualdades y la vulnerabilidad de los sectores más desfavorecidos de la sociedad. Como veremos en el presente trabajo, con el Derecho Agrario se pretende que las personas tengan libre acceso a la tierra, considerando ésta como de vital para el desarrollo de la Nación, considerándolo como un derecho social. Se pretende condensar las ideas principales sobre la función social de la propiedad agraria, asimismo, presentar una panorámica de las diversas disposiciones legales que sirvieron de base para regular en nuestro país lo atinente a la tierra, la agricultura, los animales y el ciclo biológico productivo. Se analizará la propiedad sujeta a una persona desde una perspectiva social, y como las ramas del Derecho Civil y Comercial, se quedaron atrás y fue necesario reformas, como se verá algunos autores consideran que el tema agrario es una configuración propia y autónoma, con raíces constitucionales de tipo social.

Función Social de la Propiedad Agraria

El Derecho Agrario nace con la promulgación de la Ley de Tierras y Colonización, y dentro de su estructura jurisdiccional se encuentran los Juzgados de Primera Instancia ubicados en cada localidad, un Tribunal de Segunda Instancia, y la Sala de Casación específicamente la Sala Primera. La propiedad privada es otra desde el punto de vista del Derecho Agrario, la cual gira dentro de lo que se conoce como la función social de la propiedad, en la cual se le destina al propietario del fundo un derecho a ejercer una actividad productiva, más que sólo el de ser propietario. Del desarrollo que se le da al concepto de función social de la propiedad en nuestro país, podemos encontrar que, el derecho de propiedad está protegido como un derecho constitucional, y una de sus características es la función social, nuestra Constitución Política no tiene definido este derecho, no obstante, sí permanece de rango Constitucional en virtud de los artículos que amparan ese derecho de propiedad sean estos el artículo 23 Constitucional que se refiere a la inviolabilidad de la propiedad, el precepto 41 Constitucional que se refiere a la reparación de los daños a la propiedad. De igual manera, es de vital importancia recalcar que, el derecho de la propiedad constituye la máxima expresión de la libertad económica de la ciudadanía, por ello, y, desde otrora, en la revolución francesa de 1789, se concebía a la misma, como un derecho absoluto, sagrado e inviolable, siendo que nuestro constituyente nunca se ocupó en delimitar el contenido esencial de dicho derecho, dejando tal labor al legislador, quien establece en virtud del principio de interés público, limitaciones legales al derecho de propiedad, en este sentido, nuestra Carta Magna en su numeral 45 establece que: “"La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia. Por motivos de necesidad pública podrá Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus

miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social.”, resalta de esta forma, como limitante del contenido al derecho de la propiedad el interés público, que en el caso que nos ocupa, en virtud de dicho interés público, podemos hablar, que no existe una única clase o naturaleza de propiedad, sino que, la distinta naturaleza y función de los bienes, conlleva a plantearnos la existencia de distintas propiedades. A nivel jurisprudencial se reconoce que la propiedad como institución jurídica es una sola, tal y como la reconoce nuestra Constitución Política, sin embargo, pero la propiedad como derecho subjetivo reconoce la existencia de varias propiedades. Lo anterior, en virtud, de las diversas funciones y utilidades a las que se somete los distintos bienes, es así como, nuestra jurisprudencia reconoce la diferenciación debido a su función y estructura, en otras palabras, podemos encontrar propiedad de naturaleza urbana, agraria, rural, forestal, ganadera y etc., en aras de ejemplificar lo expuesto, encontramos en nuestra realidad jurídica, que no es lo mismo los derecho y obligaciones de un titular de propiedad agraria, a los que tiene un titular de la propiedad urbana, ese conjunto de derechos subjetivos que surgen entre la persona titular de un bien sobre la función y utilidad de ese bien difieren debido a esa estructura, naturaleza y destino que dicho bien posee. Pero la función de dicho bien no sólo responde al titular, sino que existen fines superiores a los que se debe someter o limitar el contenido de dicho derecho subjetivo, límites que fueron reconocidos por nuestro constituyente al determinar en el numeral 45 de nuestra Carta Magna, la posibilidad que el legislador pudiera ante un interés social limitar el contenido del derecho de la propiedad, es de esta manera, que surge en atención a la función social de la propiedad, ya que esta no sólo responde al interés subjetivo de su titular, sino a un fin más alto, sea el de la colectividad. La Sala Constitucional reconoce el rango constitucional que posee el principio de la función social de la propiedad agraria, dicho Tribunal Constitucional, en sus sendos y reiterados votos ha admitido que dicho principio no constituye un límite que vacía de contenido el derecho a la propiedad, sino que más bien,

responde al cumplimiento de fines superiores, el constituyente previó de vital importancia regular la relación no solo subjetiva del titular del bien con el bien mismo, sino que también, someter a través de la tarea del legislador el conjunto de intereses superiores o constitucionales a los que responde la propiedad, por lo que el derecho a la propiedad no es visto de manera absoluta o irrestricta, inclusive en artículo 45 de la Constitución Política, provee la posibilidad de que el Estado ante un interés legalmente comprobado pueda expropiar a al titular de su bien, siempre y cuando se compruebe la existencia de ese interés público, la función social de la propiedad agraria, deviene de esta manera, a responder a fines ulteriores al interés subjetivo del propietario de un bien, la Sala Constitucional lo establece de la siguiente manera: “ [...]El poder del propietario sobre la propiedad está determinado por la función que ésta cumpla. El objeto del derecho de propiedad ha sufrido transformaciones importantes. Actualmente, no sólo se tutela el derecho de los propietarios, sino también diversos intereses generales o sociales que coexisten con aquél […], como grupos consideramos, que la propiedad agraria responde a un fin mayor, que el simple hecho de la relación del titular del bien con el bien mismo, es decir, la función social de la propiedad agraria, responde al interés público, y constitucional, del adecuada distribución de las riquezas, además, de la producción de la empresa agraria, con el fin de facilitar el desarrollo sostenible de la sociedad y garantizar el acceso equitativo a esa distribución de las riquezas. También resulta de vital importancia recalcar que, la función social de la propiedad agraria, no se limita únicamente a la producción agrícola, sino que, se reconoce derecho fundamental proteger los recursos naturales, circunstancia que incide en la organización de la producción agrícola, ya que la protección de los recursos forestales, y del ambiente en general, componen la garantía constitucional del artículo 50, en cuanto dispone que el Estado debe organizar la producción (JOSÉ CASTAÑEDA CASTAÑEDA vs HACIENDA MANANTIAL CARIBEÑO S.A, 2003).

Por otra parte, tanto la jurisprudencia como la doctrina hace una distinción entre límites y limitaciones, así el Tribunal Agrario señala en lo particular: ¨(…) Según ALBALADEJO, el contenido normal del derecho de propiedad debe enmarcarse mediante la indicación de los límites del dominio: “A veces el límite consiste en que el propietario no puede hacer algo; otras en que tiene el deber de hacerlo, quitándosele así la libertad de omitirlo (por ejemplo, la de no revocar la fachada del inmueble o la de no cultivar la finca rústica)... Como los límites del dominio constituyen régimen normal del mismo, ni hace falta un acto especial para imponerlos a cada cosa en particular, ni hay que probarlos... sino que basta invocar (cuando proceda) la norma jurídica que los establece. Por el contrario, tratándose de limitaciones han de establecerse por un acto especial relativo a la cosa de cuya propiedad se trata, y, como son excepcionales, han de ser probadas, pues, en otro caso, la propiedad se presume libre de ellas.” ( ibid, página 262). Estos pueden establecerse por razones de interés privado, o por razones de interés público, siendo estos últimos los predominantes. Por ejemplo los establecidos en la Ley de Aguas o en

la

Legislación

especial

agraria

o

ambiental.

Nuestra

Jurisprudencia patria hizo la distinción entre los límites y limitaciones al derecho de propiedad: “Tradicionalmente se han usado como sinónimos “límites” y “limitaciones”, pero ya hoy día se hace la diferencia entre ambos términos, para entender como “límites” los que son impuestos por la ley en forma generalizada sin referirse a una cosa o a un propietario individualizados, se aplican a todos los que están en una misma situación; mientras que las “limitaciones” por regla general son impuestas voluntariamente por los propietarios, aunque sea con base en la ley, y siempre para casos concretos...(…) (JOSÉ CASTAÑEDA CASTAÑEDA vs HACIENDA MANANTIAL CARIBEÑO S.A, 2003).

De esta manera, podemos establecer, que el principio social de la propiedad agraria, deviene definida como un límite del derecho de propiedad agraria, esto por cuanto obedece a un interés social y general establecido por la propia Constitución Política, el cual consiste en la obligación estatal de garantizar el acceso equitativo a todas la personas, tanto a los que posee bienes como a los que no los poseen, a la inserción del sistema productivo nacional, es decir, al derecho de producir a través de la tierra bienes agrícolas, aclarando que inclusive se puede establecer como parte de esta función social, el derecho a un ambiente ecológicamente equilibrado, es decir, la obligación no solo estatal sino social de proteger los recursos económicos de manera razonable. Ahora bien, ya habiendo definido que estamos ante un Derecho Constitucional, y que éste no está definido expresamente en nuestra Constitución, es necesario recurrir a las otras fuentes del Derecho sean las leyes, específicamente el Código Civil, que equipara este concepto de propiedad con el dominio, poder absoluto, control, al respecto dispone el numeral 291, que: “Puede también el propietario enajenar o trasmitir a otro el todo o parte de su propiedad.” , en cuanto a la modificación dispone el 292 ibídem, que: “Los derechos de transformación y enajenación son inherentes a la propiedad y ningún propietario puede ser obligado a transformar o no transformar, a enajenar o no enajenar, sino en los casos y en la forma en que la ley lo disponga (…)”. La disyuntiva se da cuando se pretende armonizar este poder absoluto y dominio del individuo frente a los intereses de la colectividad, imponiéndole al propietario la obligación de cumplir con la función social de la propiedad, es decir imponiéndole cargas al propietario, obligación que resulta ser en ambas direcciones por cuanto también al Estado que debe promover el acceso a los bienes productivos, se trata entonces de la distribución equitativa de la propiedad, quedando una obligación recíproca. Entre los principios del Derecho Agrario, también se encuentra la función social de la propiedad, que según resolución del Tribunal Agrario, mediante resolución del trece de setiembre de dos mil seis, la definió de la siguiente forma:

(…)

a

través de su

medio

procura

garantizar

el

"acceso"

a la propiedad a las personas que carecen de ella o la poseen en forma

insuficiente,

y

además la distribución

equitativa de los

productos, garantizando la alimentación de toda la población y una mayor justicia social en el campo. Uno de los presupuestos por los cuales la propiedad cumple

su función social,

radica

en la necesidad de dar a la tierra su destinación económica natural: el ejercicio de actividades agrarias de cría de animales o cultivo de vegetales en bienes de naturaleza productiva y aptitud agrícola, forestal o pecuaria (…). Dicho de otra manera, implica esa unidad económica de producción, uno de los recursos naturales más productivos es la tierra, que al trabajarla beneficia con producto agrícola o alimentación para el ganado, convirtiéndose esta unidad de producción una clave para una gestión sostenible. Podemos, entonces, establecer que el Derecho Agrario, regula la actividad empresarial de la cría de animales y el cultivo de vegetales, así como las actividades conexas a ésta (cuando las realiza el mismo empresario agrícola) de transformación, industrialización y comercialización de productos agrícolas; de esta manera tenemos que la propiedad como tal, ha evolucionado en el transcurso del tiempo, y actualmente, se regula o se norma no solo la relación existente entre el propietario del bien, sino la función que el bien cumple para con la sociedad o comunidad, vale decir, no interesa la titularidad del bien, sino el ejercicio o la actividad que se despliega con dicho bien. En atención a dicha evolución, surge así esa función social de la propiedad agraria, en el tanto que el Estado se encuentra en la obligación constitucional de velar por la debida, y podemos decir equitativa, organización de la producción, sea garantizar el acceso a los medios de producción a las personas que no lo poseen, en otras palabras, garantizar la inserción de las personas que no tengan los medios suficientes al proceso de producción, esta función social se encuentra establecida, dicho de otra manera, posee su basamento constitucional en el

numeral 50 de la Constitución Política que en lo particular señala: “El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.”, de ahí que se puede definir la función social como el deber y la obligación del Estado de dotar a todos los sujetos que no tengan bienes productivos, o los tengan en forma insuficiente, y ellos tengan capacidad para desarrollar una actividad empresarial, con esos bienes para que puedan los sujetos incorporarse al proceso productivo, desarrollándose humanamente en los planos social y económico. Este principio constitucional también es recogido por normas supranacionales tales como: el artículo número 23 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, que expresa: “Toda persona tiene derecho a la propiedad privada correspondiente a las necesidades esenciales de una vida decorosa, que contribuya a mantener la dignidad de la persona y del hogar”; en el mismo sentido, el artículo número 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica, establece: “Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes…”; es decir, el derecho de usar, percibir los frutos y disponer del mismo, sin otras limitaciones que las establecidas por la ley, tenemos de esta manera, que el principio social de la propiedad agraria, entendía como esa obligación del Estado de organizar de manera equitativa la producción nacional deviene regulado también por la normas de carácter internacional. Desde el punto del derecho agrario, el concepto de propiedad ha sido transformándose y evolucionando, en el tanto de que, como se estableció líneas atrás, la propiedad en materia agraria no es un concepto estático, sino que dinámico, en donde no tiene relevancia alguna la titularidad del bien, sino el ejercicio o la actividad que se despliegue con dicho bien, es por tanto, que dicho concepto se desdobla, donde, no solo ser regula y reconoce el derecho de la titularidad de la persona sobre el bien, sino la función o actividad que se despliega dicho bien, y aún más, la función social de la propiedad agraria no soló consiste o radica en la empresa agraria, sea la producción de bienes agrícolas, sino la obligación estatal de garantizar el acceso de dicha producción a aquellos que no

los posean o si los posean sea de manera insuficiente, garantizando de manera equitativa dicho acceso de todas las personas, es así, como el acceso a dicha empresa agraria constituye un derecho fundamental y determina per se la característica primordial de la naturaleza social de la producción agraria. De esta manera, la empresa se convierte en el instrumento que aunado con el trabajo humano, permite conducir a la actividad productiva agraria, sin el titular de la propiedad agraria no ejerce o respeta los fines o naturaleza del bien al cual tiene derecho, entonces podemos decir que se vulnera el principio constitucional de equitativa organización de la producción, pues este principio social no regula o protege la titularidad per se, sino que el acceso a dicho sistema de producción o la garantía de toda persona para acceder a dicho sistema, en virtud de ello se regla toda la actividad agraria, es decir, no puede existir propiedad agraria sin la función social de esta, tanto como el ejercicio de actividad agraria, como inclusive la protección de los recursos naturales. Esta razón de ser de la tierra dentro de un Estado Social y Democrático, permite garantizar el acceso a tierras a quien cumple con la explotación de la tierra generando bienes productivos, este acceso a las tierras permite a la comunidad que se eleve su condición social, repercutiendo en la economía de la Nación, con respecto a esta afirmación, dispone el artículo 3, de la Ley de Tierras y Colonización (ITCO INDER), que: De acuerdo con lo expuesto en el artículo 1º, la tierra ha de constituir, para el hombre que la trabaja, la garantía de su bienestar económico, de su libertad y de su dignidad y, por lo tanto, base del bienestar, de la libertad y de la dignidad de la Nación. Según (Zeledón Zeledón, 2015), dentro del concepto actual de la propiedad agraria, debe distinguirse mediante particularidades diferentes, expone el autor que el verdadero sentido de la función social se debe observar desde dos perspectivas sean estas la función objetiva y la función subjetiva, con respecto a la primera indica el autor:

Es la obligación del Estado, y por ende garantía social, y no sólo individual, de dotar a todos aquellos individuos con capacidad y conocimiento para incorporarse al proceso productivo a recibir bienes para cumplir tal fin, ya fuese porque carecen totalmente de ellos o bien por tenerlos en forma insuficiente. (pág. 149). Con respecto al segundo para el autor la función social subjetiva, se refiere: “a las obligaciones del propietario en cuanto tal, y se vincula el elemento económico.”. Como se puede observar el autor vincula la función del propietario con el aspecto económico, y es básicamente conforme lo expusimos líneas arriba, cumplir con el destino económico, mediante la utilización de su trabajo en la tierra, convirtiéndolo en bienes productivos, debe contribuir en evitar el desmejoramiento de su fundo, y buscando la conservación de los recursos naturales, debe verla por un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Con respecto a la objetiva específicamente es la...