Jan Boć - Prawo administracyjne Skrypt PDF

Preview

Summary

Download Jan Boć - Prawo administracyjne Skrypt PDF

Description

PRAWO ADMINISTRACYJNE - prof. BOĆ 2007r. 1.POJĘCIE ADMINISTRACJI Administracja publiczna jest to przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach. Nazwa ta jest synonimem pomocy, służby, przewodnictwa, kierowania, prowadzenia, zarządu i zarządzania. W zależności od kontekstu termin ten może odnosić się do czynności lub osób je podejmujących, lub jednocześnie i do podmiotów i ich czynności. Wg najpotoczniejszego ujęcia pojęcie administracji występuje w trzech znaczeniach: -jako wydzielone w państwie struktury organizacyjne realizujące określone zadania publiczne -jako określona i o specjalnych cechach działalność podejmowana przy realizacji zadań publicznych -jako ludzie zatrudnieni w strukturach organizacyjnych państwa. Najczęściej spotykane w nauce polskiej i zachodniej modele określenia administracji: -definicja negatywno-przedmiotowa Administracja jest to podejmowana w publicznym celu działalność państwa i związków publicznoprawnych poza ustawodawstwem ustawodawstwem sądownictwem. -definicja negatywno-podmiotowa Administracja jest to działalność tych organów publicznych, które nie są organami ustawodawczymi i sądowymi. -definicja przedmiotowa pozytywna Administracja to działalność (celowa/ praktyczna/ rzeczywista/ konkretna/ planowa/ bezpośrednia/ władcza/ ciągła/ regulująca/ twórcza/ kontrolowana/ oparta na prawie/ trwała/ organizatorska/ kierownicza/ swoista), mająca na celu realizację potrzeb, zadań publicznych (państwa/ społecznych podmiotów samorządowych/ podmiotów publicznych/ wymagających ochrony/ konkretnych/ konkretnych zakresu ochrony interesów publicznych/ określonych ustawami) -definicja pozytywna podmiotowa Administracja jest to działalność organów administracyjnych. -definicja oparta na kryterium szczególnym np. Administracja jest to część działalności państwa, w wyniku której powstaje stosunek administracyjnoprawny. Administracja to taka bezpośrednia i konkretna działalność, którą przez czynności rzeczywiste realizuje się cele bezpieczeństwa, postępu i dobrobytu zbiorowości. 2/PRZESŁANKI ROZWOJU INGERENCJI ADMINISTRACJI Całość przesłanek można podzielić na: -przesłanki –warunki -przesłanki –cele Do najistotniejszych przesłanek-warunków zaliczamy: a)możliwości materialne państwa – zależą od rozwiązań systemu ekonomicznego państwa. Ważne jest czy organy państwa samodzielnie decydują o części dochodu narodowego 1

przeznaczonego na inwestycje i konsumpcję. Możliwości materialne państwa i samorządów powinny być rozpatrywane także stosownie do podziału działalności administracyjnej, kształtowanie i przesuwanie świadczeń i dóbr materialnych. b)stan organizacyjny państwa - określić można jako zbiorczą grupę przesłanek odzwierciedlających elementy istotne związane ze strukturą organizacyjną administracji w kontekście jej sprawności c)treść polityki społeczno-gospodarczej- pojęcie polityki, jest to aprobowany przez organy państwowe i samorządowe, system pozaprawnych i postulowanych wypowiedzi o tym, gdzie, kiedy i jak korzystać z materialnych i organizacyjnych możliwości państwa i samorządów terytorialnych. Polityka wobec administracji może mieć wpływ na przedmiotowy zasięg jej ingerencji wszędzie tam, gdzie w wyniku jej respektowania organy administracyjne tworzą praw. Polityka w administracji ma następujące znaczenie:  wpływa na określony stan ingerencji w obrębie tego samego prawa,  decyduje o treści prawa,  wpływa na określony stan ingerencji w granicach nowego prawa. Przesłanki cele: Przesłanki cele – to takie wartości podstawowe, których realizacja leży w ostatecznym zamierzeniu podmiotów administrujących. Wartości te są celem działań administracyjnych i jednocześnie ich warunkiem. Do nich zaliczany: interes społeczny, interes indywidualny, interes państwowy. Przez interes rozumieć można określoną wartość motywacyjną ujawnioną lub ujawniająca się w razie kontrowersyjnego zbiegu dwóch zachowań przejawiających zależne, co najmniej przez dwa podmioty czy grupy podmiotów. W polskim prawie administracyjnym interes społeczny występuje w paru kontekstach: 1 jako przesłanka wydania przez organ administracyjny generalnego aktu prawnego (np. przepisów porządkowych przez rada gminy), 2 jako przesłanka warunkująca wydanie decyzji (np. naczelny organ może uchylić lub zmienić wadliwą decyzję), 3 jako wartość kształtująca odpowiednią treść decyzji, 4 jako przesłanka podejmowania pewnych zespołów niejednorodnych czynności administracji opartych na określonej koncepcji i celu praktycznym. Interes społeczny powinien sprzyjać realizacji interesu indywidualnego a nie odwrotnie. PRAWO ADMINISTRACYJNE 3/POJĘCIE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO Prawo administracyjne jest to zespół norm regulujący działalność administracyjną (administrację w sensie przedmiotowym) lub jest to prawo, które normuje administrację publiczną. Prawo administracyjne jest to prawo, które zawiera element władztwa, tj: cechy obrazującej możliwość jednostronnego rozstrzygnięcia sytuacji indywidualnych, rozstrzygania trwałego oraz zabezpieczonego przymusem państwowym, w razie gdy treścią rozstrzygnięcia jest nałożenie obowiązku..

2

Prawo administracyjne dotyczy administracji publicznej i jest dla niej swoiste, tj: obejmuje to, co jest wytworzone właśnie dla organizacji i działania administracji publicznej, a nie zarazem dla innych dziedzin kultury społecznej. 4/BUDOWA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO Normy prawa ustrojowego – regulują wszystkie najważniejsze elementy administracji publicznej. Dotyczą: -tworzenia i obsadzania organów administracyjnych i ich urzędów, -budowy wewnętrznej -wzajemnych relacji poszczególnych struktur organizacyjnych. Norma prawa materialnego – określają: 1)gdy realizacja prawa następuje przez wydanie decyzji – organy właściwe do jej wydania, a także określają treść decyzji co do praw i obowiązków przydawanych lub nakładanych. 2)gdy stosunki prawne (prawa, obowiązki) powstają z mocy prawa- ustalają skutki nieprzestrzegania norm tego prawa. Norma prawa procesowego –regulują tok czynności podejmowanych: a)przez organy określone prawem ustrojowym w celu: b)realizacji norm prawa materialnego. 5/PRAWO ADMINISTRACYJNE JAKO PRAWO PUBLICZNE. Nowoczesna geneza pojęcia prawa publicznego i jego rozwoju trwającego około trzysta lat wywodzi się z przeciwstawiania prawu prywatnemu. Elementy prawa publicznego budowane więc były w opozycji do elementów strukturalnych prawa prywatnego, choć zdarzyły próby budowy i systematyzacji prawa administracyjnego na wzór prawa cywilnego. -w prawie prywatnym regulowana nim działalność podejmowana jest jedynie w uzależnieniu od woli podmiotów tego prawa, to w prawie publicznym decyzja co do zastosowania jego postanowień jest wynikiem woli specjalnych podmiotów publicznych, adresat wypowiedzi tych podmiotów nie może się uchronić przez skutkami ich podjęcia. -w prawie prywatnym treść wzajemnych zachowań co najmniej dwóch podmiotów ustalana jest w zasadzie wspólnie przez te podmioty, to w prawie publicznym treść tę ustala jednostronnie podmiot publiczny i treść ta jest obowiązująca nawet w tym sensie, że może być wobec jej adresata uruchamiane postępowanie przymusowe zmierzające do wyegzekwowania nakazanego zachowania. -w prawie prywatnym podmiot tego prawa może zachować się niezgodnie z jego regulacją , to w prawie publicznym realizujący je podmiot publiczny ma obowiązek wykonania postanowień tego prawa. tj. zachowania regulowane prawem prywatnym nie muszą być podejmowane, a regulowane prawem publicznym są kategorią stałą, bezprzerwną, ujawniana stosownie do okoliczności określonych normatywnie. -w prawie prywatnym celem realizowanym przez sądy, jest realizacja normy prawnej regulującej dane zachowanie się, zaś w prawie publicznym przymuszona realizacja określonego zachowania się. -odpowiedzialność za realizację norm prawa prywatnego spada na podmioty tego prawa i na tym się kończy, a w prawie publicznym odpowiedzialność za realizację norm obciąża się podmioty publiczne. 3

-prawo publiczne reguluje uprawnienia jednostek, a nie tylko obowiązki. 6/CECHY REALIZACJI NORM PRAWA ADMINISTRACYJNEGO REGULUJĄCYCH SYTUACJE PODMIOTÓW ZEWNĘTRZNYCH. Przez sprawę administracyjną rozumiemy konkretną sytuację życiową, w której interes indywidualny i interes publiczny mają znaleźć wyraz na podstawie prawa po przeprowadzeniu prawem określonego postępowania. Sprawa administracyjna to nie jest jak nieraz się przyjmuje, zdarzenie prawne – sprawa to „causa” dotycząca konkretnej potrzeby społecznej, mieszcząca się w ramach ogólnych zadań administracji publicznej, a wymagająca władczego rozstrzygnięcia przez organy administracyjne. Działanie z obrębu realizacji prawa administracyjnego: -warunkuje czynność cywilnoprawną (np. umowa sprzedaży), przy czym jest to regulowane prawem administracyjnym, a nie cywilnym -zastępuje czynność cywilnoprawną (np. decyzja o przejęciu zabytku ruchomego) -ogranicza skutki cywilnego prawa podmiotowego czy czynności cywilnoprawnej -uwarunkowanie jest określonym cywilnym prawem podmiotowym bądź określoną czynnością cywilnoprawną. 7/WEWNĘTRZNE PRAWO ADMINISTRACYJNE Terminem tym określa się liczne i bardzo zróżnicowane dyrektywy powinnego zachowania się (nakazy, zakazy, przyzwolenia) tworzone i realizowane w organizacyjnych układach kierownictwa w administracji publicznej. Cechą dyrektyw jest ich ograniczony zasięg obowiązywania. Wydawane są na podstawie ogólnego upoważnienia do kierowania podporządkowanymi organami – a więc na podstawie nie poddanej rygorom formalnego i merytorycznego powiązania aktu wykonawczego z ustawą Wśród aktów takich wymieniamy: -zarządzenia, instrukcje, okólniki, wytyczne, polecenia służbowe, statuty, regulaminy, telegramy, zawiadomienia, karty dokumentów, arkusze kontroli, zapis dźwięku, dyskietki, komunikaty, konspekty, raporty. 8/ZAKRES ADMINISTRACYJNEGO PRAWA GOSPODARCZEGO Administracyjne prawo gospodarcze ma za przedmiot usystematyzowaną całość interwencji władz publicznych (organów administracji publicznej) w działalność gospodarczą i sytuację prawna podmiotów gospodarczych, i w jego zakresie leży ustalenie roli państwa co do treści i zasięgu regulacji działalności gospodarczej oraz ustalenie funkcji i wydolności prawnych narzędzi wpływu, którymi dysponują podmioty tej interwencji. 9/POJĘCIE MIĘDZYNARODOWEGO PRAWO ADMINISTRACYJNE Międzynarodowym prawem administracyjnym jest taki fragment porządku prawnego, o tym samym przedmiocie regulacji z zakresu prawa administracyjnego, który obowiązuje jednocześnie wszystkie podmioty w co najmniej dwóch krajach w sposób bezpośredni i trwały, i który na tych samych zasadach w obrębie jego zakresu zastosowania wywołuje odpowiedzialność i egzekucję realizowaną tak samo przez organy osobne lub wspólne. ŹRÓDŁA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO 10/CECHY ŹRÓDEŁ PRAWA ADMINISTRACYJNEGO 4

-ich wielość i różnorodność w sensie składników gatunkowych. I to różni je od innych działów prawa. -to, że ich ewidentna kodyfikacja natrafia na najprzeróżniejsze przeszkody, a na dobrą sprawę w ogóle nie jest podejmowana: oczywiście poza procedurą. -to, że większość źródeł prawa administracyjnego pochodzi od samej administracji. 11/BADANIE ŹRÓDEŁ PRAWA ADMINISTRACYJNEGO Badanie źródeł prawa administracyjnego obejmuje tematy: a)podstawy prawnej, gdzie wyróżniamy ogólną podstawę prawną, kompetencyjną upoważniającą dany urząd organów do wydawania aktów normatywnych b)materii normowanych, gdzie chodzi o wyróżnienie takich przedmiotów regulacji, które mogą być normowane tylko określonymi rodzajowo aktami normatywnymi np. ustawami c)waloru prawnego, gdzie idzie o ustalenie, czy w oparciu o dany akt prawny można na podmiot zewnętrzny wobec administracji nałożyć w sposób legalny określone obowiązki publicznoprawne lub przydać mu określone uprawnienia. d)promulgacji, w której obrębie dokonujemy wszystkich ustaleń związanych z wymogami i konsekwencjami ogłaszania aktu normatywnego e)nomenklatury, gdzie dokonujemy porządku wśród znacznego rozgardiaszu w nazewnictwie aktów i nierzadkiej niemożliwości ich wyróżnienia w oparciu o tę tylko cechę. 12/ RODZAJE ŹRÓDEŁ PRAWA ADMINISTRACYJNEGO. KONSTYTUCJA : -w hierarchii źródeł prawa administracyjnego jest aktem normatywnym najwyższej rangi, -ustala podstawowe zasady ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego państwa -strukturę i kompetencje naczelnych, centralnych i lokalnych organów państwa -zasady i treść stosunków między obywatelami i państwem -bezpośrednie stosowanie konstytucji tzn. taki wyraz woli kompetentnego organu, który w sferze stosunków prawa publicznego lub prywatnego przy wyłącznym lub jednoczesnym wzięciu za podstawę normy konstytucyjnej ustala, że dany konkretny podmiot prawny jest do czegoś obowiązany lub uprawniony albo, że znajduje się w określonej sytuacji prawnej. USTAWA -jest aktem normatywnym uchwalanym przez parlament -w hierarchii źródeł prawa zajmuje miejsce bezpośrednio po konstytucji -nie może być sprzeczna z konstytucją -to źródło prawa powszechnie obowiązujące -warunkiem wejścia w życie ustawy jest jej ogłoszenie w Dzienniku Ustawa Rzeczypospolitej Polskiej. -tworzą dla administracji podstawy działania i ustalają granice działania. UMOWY MIĘDZYNARODOWE JAKO ŹRÓDŁO PRAWA ADMINISTRACYJNEGO -są źródłem prawa administracyjnego -przejawiają się w formie traktatów, umów, porozumień. -zawarcie umowy międzynarodowej oznacza ustalenie przez państwa wzajemnych praw i zobowiązań -umowa międzynarodowa staje się źródłem prawa po jej ratyfikacji i ogłoszeniu, -ratyfikacja oznacza, że państwo przyjmuje obowiązek przestrzegania umowy. -ratyfikacji dokonuje Prezydent RP, za uprzednią zgodą Sejmu. -Ratyfikowaniem umów międzynarodowych zajmuje się Prezydent, ale są wyjątki, które dotyczą:

5

-pokoju, sojuszy, układów politycznych i wojskowych, wolności praw i obowiązków obywateli, członkostwa Polki w organizacjach międzynarodowych, znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym – należy do parlamentu i odbywa się w drodze ustawowej. Niektóre umowy zatwierdzane są przez Radę Ministrów. Wszystkie umowy międzynarodowe podlegają ogłoszeniu w Dziennikach Ustaw a te, które nie wymagają ratyfikacji ogłaszane są w Dzienniku Urzędowym, tj: w Monitorze Polskim. 13/ŹRÓDŁA PRAWA UNII EUROPEJSKIEJ Źródła prawa pierwotnego i pochodnego. Do źródeł prawa pierwotnego zalicza się traktaty założycielskie Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej oraz tzw. ogólne zasady prawa. Do źródeł prawa pochodnego zalicza się akty poszczególnych instytucji, a także rozmaite umowy zawierane przez Wspólnoty, albo przez państwa członkowskie. Traktaty, na których opera się UE: → Traktaty założycielskie; do źródeł prawa pierwotnego UE zalicza się przede wszystkim tzw. traktaty założycielskie Wspólnot Europejskich i UE. Są to: Traktat o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali zawarty w Paryżu w 1951 r., Traktat o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej zawarty w Rzymie w 1957 r., Traktat o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej zawarty w Rzymie w 1957 r., Traktat o unii Europejskiej zawarty w Maastricht w 1992 r. ponadto do źródeł prawa pierwotnego zalicza się traktaty nowelizujące powyższe traktaty. Chodzi tu o JAE z 1986 r., Traktat z Maastricht z 1992 r., TA z 1997 r., a także TN z 2001 r. → Traktaty akcesyjne; w skład prawa pierwotnego UE wchodzą także traktaty akcesyjne, tj. traktaty mocą, których do UE są przyjmowane nowe państwa członkowskie. Traktatów takich było do tej pory pięć (z lat 1972, 1979, 1985, 1994, 2003), z tym, że ostatni z nich, obejmujący również Polskę, wszedł w życie 1 maja 2004 r. W wyniku tych traktatów liczba państw członkowskich wzrosła z sześciu do piętnastu, a po najnowszym rozszerzeniu Unii wyniosła dwadzieścia pięć. Akty prawa pochodnego WE: → Rozporządzenia; mają najszerszy zakres obowiązywania, tak pod względem geograficznym, jak i podmiotowym. Adresatami ich norm są nie tylko wszystkie państwa członkowskie, ale i jednostki. Rozporządzenia są przejawem najgłębszej ingerencji prawodawcy wspólnotowego w porządki prawne państw członkowskich → Dyrektywy; są one adresowane do państw członkowskich. Są instrumentem harmonizacji prawa państw członkowskich. → Decyzje; decyzja wiąże się w całości adresatów, do których jest kierowana. Mają one najczęściej charakter indywidualny i są porównywane do aktów administracyjnych w prawie krajowym. Adresaci decyzji; mogą być nimi państwa członkowskie, przedsiębiorstwa lub inne podmioty prawa. → Zalecenia i opinie; zalecenie i opinia to akty nie mające mocy wiążącej dla adresatów. Adresatami mogą być inne instytucje wspólnotowe, państwa członkowskie lub inne podmioty prawa. Wyrażają stanowisko danej instytucji wspólnotowej w pewnej dziedzinie lub konkretnej sprawie. Są one często stosowane w praktyce. → Akty nienazwane, (sui generis); noszą one różne nazwy, np. uchwały, rezolucje, deklaracje, wyjaśnienia, komunikaty, sprawozdania, zawiadomienia, memoranda, programy, plany. Charakter takich aktów jest niejednolity. Niektóre z nich wywołują skutki prawne ( te akty są często zwane uchwałami), w większości jednak mają charakter prawnie nie wiążący (np. rezolucje). Przedmiotem wielu aktów są sprawy wewnętrzne, organizacyjne WE i jej aparatu, a

6

inne akty są skierowane do adresatów usytuowanych na zewnątrz wspólnotowych struktur organizacyjnych. → Umowy międzynarodowe Wspólnoty; wiążą jej instytucje oraz państwa członkowskie. Powinny być zgodne z Traktatami (prawem pierwotnym), a zapewnieniu tej zgodności, jeszcze przed zawarciem umowy, służy specjalna procedura. Wymaga się, aby akty instytucji wspólnotowych (prawo pochodne) oraz prawo państw członkowskich było zgodne z umowami międzynarodowymi Wspólnot. → Umowy międzynarodowe mieszane; których stroną są, oprócz WE, także państwa członkowskie. Np. umowa o utworzeniu Światowej Organizacji Handlu z 1994 r. Najczęściej stosuje się ją w sytuacji, kiedy przedmiot umowy obejmuje materie mieszczące się w zakresie kompetencji zarówno WE jak i państw członkowskich, przy czym dodatkowo należy zauważyć, że granica tych kompetencji nie zawsze jest łatwa do przeprowadzenia. Jeśli omowa mieszana przewiduje stworzenie organów kolegialnych, składających się z przedstawicieli umawiających się stron, zdolnych do podejmowania uchwał wiążących strony, uchwały takie są traktowane jako źródło prawa wspólnotowego, dotyczy to szczególnie uchwał rad stowarzyszenia. → Porozumienia międzyinstytucjonalne; są bardzo istotnym instrumentem współpracy między instytucjami, albo wyrażenia wspólnego stanowiska na zewnątrz, w ważnych sprawach. Niekiedy ich celem jest ustalenie sposobu rozumienia pewnych przepisów traktatowych. Porozumienia nie są wiążące prawnie na, zewnątrz, ale są przejawem „samozwiązania się” instytucji zawierających je, pozwalające podmiotom zewnętrznym przewidzieć, jak instytucje te będą postępować w przyszłości. → Umowy międzynarodowe państw członkowskich z państwami trzecimi albo z organizacjami międzynarodowymi; nie są zaliczane do źródeł prawa wspólnotowego. Mają one jednak znaczenie z punktu widzenia WE i UE. Umowy takie mogą być, bowiem zawierane wyłącznie w dziedzinach i w sytuacjach, kiedy kompetencja taka nie przysługuje wyłącznie Wspólnocie. Umowy te muszą być zgodne z prawem wspólnotowym (pierwotnym i pochodnym). Umowy zawarte przed utworzeniem WE albo przed przystąpieniem państwa do WE (obecnie do UE) pozostają nienaruszone. → Umowy międzynarodowe zawierane między państwami członkowskimi; są zaliczane do prawa wspólnotowego. Wydają się one z jednej strony „czystymi” umowami międzynarodowymi państw, a z drugiej strony mają one istotne znaczenie dla wspólnego rynku wspólnotowego, a KE uczestniczy w procesie ich tworzenia. 14/AKTY PRAWNE STANOWIONE PRZEZ ADMINISTRACJĘ NACZELNĄ Zgodnie z konstytucją są n/wym. Akty prawne: -rozporządzenie z mocą ustawy, -rozporządzenia, -uchwały i zarządzenia podejmowane w zakresie wykonywanych przez te organy uprawnień -inne akty, w których wydaniu uczestniczą w określony sposób organy naczelne. ROZPORZĄDZENIA Z MOCĄ USTAWY -zastępują ustawy -muszą wykazać się stosownym umocowaniem, wywodzonym z innego aktu prawnego -może być wydawane tylko przez Prezydenta na wniosek Rady Ministrów Ministrów zakresie zakresie granicach określonych w dotyczących stanów nadzwyczajnych uregulowaniach. R...