Skrypt prawo administracyjne Stahl admin PDF

Preview

Summary

Prawo...

Description

PODSTAWOWE POJĘCIA Powstanie prawa administracyjnego, sądownictwa administracyjnego: XIX w Źródło: prawo rzymskie POJĘCIE ADMINISTRACJI Administratio, administrare (łac. - zarządzać, służyć, posługiwać). Oznacza to kierowanie, służenie, gospodarowanie, zawiadywanie. Jest to prawo nowożytne, ale początków szukać należy już w Cesarstwie Rzymskim- wykształciło ono bardzo sprawną administrację. I) DEFINICJE NEGATYWNE - ze względu na ogromną rozległość administracji łatwiej jest powiedzieć, czym ona nie jest niż czym jest. ***to, czego nie umiem nazwać ( Lorenz von Stein ), ***klasyczna definicja "Wielkiej Reszty" ( Walter Jelinek, Otton Mayer )- ta część działalności państwa, która nie jest ani ustawodawstwem ani sądownictwem. Władza wykonawcza odpowiada za wykonywanie ustaw, zajmuje się rządzeniem i ponosi odpowiedzialność za stan państwa. - w granicach wyznaczonych przez prawo - pod kontrolą sądów II) DEFINICJE POZYTYWNE 1) ZE WZGLĘDU NA FUNKCJE - jednak tego nie podjął się określić nikt, gdyż zakres działań administracji jest tak wielki i tak dynamiczny w zależności od czasu i stanu prawnego, że definicja taka nie miałaby racji bytu ( np. nowe pola działań administracji- telekomunikacja ), 2)

PODMIOTOWE

– osoby fizyczne lub zespoły tych osób, zorganizowane w pewną całość w celu pełnienia określonych funkcji, wyposażone w pewien zakres uprawnień władczych i zawiadowczych, dysponujące określonymi środkami rzeczowymi, – organy administracji i inne jednostki organizacyjne, również wyposażone w uprawnienia oraz określone środki rzeczowe, – planowe zgrupowanie ludzi w celu pełnienia misji publicznej ( teorie organiczne, personalistyczne, przyjmują one za podstawę administracji człowieka działającego w ramach szczególnego układu organizacyjnego ). 3) PRZEDMIOTOWE ( aktywność podmiotów )- jedna z form realizacji funkcji państwa, polegająca na bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa, zmierzająca do osiągnięcia pewnych celów, nakierowana na przyszłość.

4)

MIESZANE ( PODMIOTOWO- PRZEDMIOTOWE )

a) zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje na podstawie ustawy i w określonych prawem formach. b) system złożony z ludzi zorganizowanych w celu stałej, systematycznej, skierowanej ku przyszłości realizacji dobra wspólnego jako misji publicznej, polegającej głównie ( choć nie wyłącznie ) na bieżącym wykonywaniu ustaw, wyposażonych w tym celu we władztwo państwowe oraz środki materialno- techniczne.

CECHY ADMINISTRACJI: 1) działanie w imieniu i na rachunek państwa lub innego, odrębnego od państwa podmiotu władzy publicznej, któremu państwo przekazało część swojej władzy ( IMPERIUM ), 2) możność działania w formach zastosowania przymusu państwowego,

władczych,

zabezpieczonych

możliwością

3) działanie w interesie publicznym ( w imię "dobra wspólnego", interesu społecznego ); 4) polityczny charakter- cele jej i działania i jego rezultaty ocenia się w kategoriach politycznych, wpływają one na kształtowanie się stosunku obywateli do podmiotów administracji; 5) działanie na podstawie ustaw i w celu ich wykonania- ( nie obowiązuje zasada: "wszystko co nie jest zabronione jest dozwolone" ) - administracja aby działać musi mieć wyraźną podstawę prawną; 6) aktywność, zwrócenie ku przyszłości, możliwość podejmowania działania z własnej inicjatywy ( w przeciwieństwie do sądów, które działają w wyniku impulsu zewnętrznego, administracja sama realizuje politykę państwa ); 7)

działanie w sposób stabilny i ciągły;

8)

oparcie się ( z reguły ) na zawodowym personelu;

9) charakter monopolistyczny- administracja, działając w ramach powierzonej jej kompetencji, występuje jako wyłączny gospodarz w określonej kategorii spraw; 10) charakter bezosobowy- w ramach administracji działają różne podmioty, lecz decyzję wydaje nie ktoś pełniący funkcję wojewody, ale organ administracji noszący nazwę "wojewoda"; 11) jednolitość struktur organizacyjnych- zakres samodzielności organizacyjnej samorządu nie jest szeroki i nie narusza podstawowych struktur; 12)

charakter nieodpłatny, jej celem nie jest osiąganie zysku ( ta cecha zanika-

agencje, opłaty za studia wieczorowe, komunikacja miejska- choć i tak administracja musi do niej dopłacać ), 13)

zorganizowanie i działanie na zasadzie kierownictwa i podporządkowania

14)

jawność i przejrzystość działania.

15)

kontrola sądowa.

PODZIAŁ I FUNKCJE ADMINISTRACJI 1) ADMINISTRACJA PUBLICZNA- jej podstawowe działy to: - spraw wewnętrznych ( obejmuje wszystkie pozostałe tereny administracji, stanowi treść pojęcia administracji w najściślejszym znaczeniu ), - spraw wojskowych ( obrony ), - sprawiedliwości - skarbowa, - spraw zagranicznych 2) ADMINISTRACJA PRYWATNA ( np. szkół, zakładów opieki zdrowotnej ) - zakres jej jest niewielki. Administracją prywatną w ogóle się nie zajmujemy. Podział podstawowy 1) ADMINISTRACJA PAŃSTWOWA, w tym RZĄDOWA. Działa w imieniu i na rachunek państwa. Odpowiedzialność za działanie administracji rządowej ponosi Skarb Państwa. 2) ADMINISTRACJA SAMORZĄDOWA- wykonują ją odrębne od państwa podmioty władzy publicznej, którym państwo przekazuje część swoich uprawnień. Działają samodzielnie i we własnym imieniu. Podział ze względu obszar działania 1)

CENTRALNA ( OGÓLNOPAŃSTWOWA ) - obszar działania obejmuje cały kraj

2) TERYTORIALNA a) terenowa administracja rządowa ( województwo, specjalne jednostki podziału terytorialnego ) b) samorząd wojewódzki ( regionalny ), c) samorząd powiatowy ( lokalny ) d) samorząd gminny ( lokalny ) Ze względu na zakres zadań administracji 1) ADMINISTRACJA OGÓLNA- zakres działania jest bardzo szeroki i najczęściej określony klauzulą generalną ( RM, wojewoda, samorząd gminny ) 2) ADMINISTRACJA SPECJALNA ( SZCZEGÓLNA )- wąski zakres spraw, najczęściej enumeratywnie wyliczonych- ministrowie, organy administracji specjalnej.

Ze względu na przedmiot: - celna - finansowa, - gospodarcza, - szkolna ( oświatowa ), - skarbowa, - ochrony środowiska, - rolnictwa, - porządku i bezpieczeństwa publicznego, - wojskowa, - górnicza Ze względu na charakter działań administracji: 1) ADMINISTRACJA WŁADCZA-( IMPERIUM/REGLAMENTACYJNA ) zadania reglamentacyjno - dystrybucyjne, realizowane za pomocą władczych form działania administracji, zabezpieczonych możliwością użycia środków przymusu państwowego. a) policja administracyjna - działania prawne i faktyczne podejmowane przez administrację dla odsunięcia niebezpieczeństwa grożącego takim dobrom, jak spokój, bezpieczeństwo i porządek publiczny, życie, zdrowie, często realizowane za pomocą przymusu bezpośredniego przez : - specjalnie powołane w tym celu organy jako korpusy i zorganizowane na wzór wojskowy, - Policja, - Straż Graniczna, - Straż Miejska, - straż górnicza - organy administracji cywilnej - Inspekcja Sanitarna, - policja pobytowa, - policja budowlana, - policja paszportowa b) administracja reglamentacyjna - wykonywanie ustaw i stosowanie prawa w formie aktów administracyjnych, zabezpieczone systemem gwarancji praw obywateli z sądownictwem administracyjnym na czele. Związane jest to z sytuacjami, gdy administracja reglamentuje dostęp do określonych dóbr czy świadczeń ( np. żywność na kartki )- ze względu na interes publiczny. c) – kształtuje uczestnictwo w określonych rynkach, rozwój konkurencji i ochronę wolnego dostępu do kluczowych gałęzi gospodarki → reglamentacja w zakresie usług powszechnych, np. telekomunikacja 2) ADMINISTRACJA NIEWŁADCZA ( GESTIA, ŚWIADCZĄCA, ZAWIADOWCZA )związana z funkcją organizacji usług publicznych, zobowiązaniem do tworzenia odpowiedniej bazy materialnej i świadczenia tych usług ( kształcenie dzieci, wywóz śmieci, pomoc społeczna ). Poprzednio administracja sprowadzana była do głównie do roli "stróża nocnego"gwaranta porządku ( czyli do administracji władczej ). Dopiero w miarę rozwoju

cywilizacyjnego wzrastały funkcje administracji. SŁUŻBA PUBLICZNA- określenie administracji świadczącej, jej celem jest aktywność pożyteczna społecznie, a nawet niezbędna w interesie ogółu, w danej epoce i w dany miejscu, taka, której niepodobna pozostawić inicjatywie i realizacji prywatnej. NEW PUBLIC MANAGEMENT ( publiczne zarządzanie )- menedżerskie podejście do administracji publicznej, które wykształciło się w latach 80- tych i 90- tych XX w. w Wielkiej Brytanii i USA, opierające się na założeniu, iż administracja publiczna powinna koncentrować się na osiąganiu wyników, a żeby je osiągnąć, powinna stosować sposoby i mechanizmy konkurencji rynkowej, w tym metody rachunku ekonomicznego, uzupełnione wartościowym lub etycznym administrowaniem, opartym na zasadach demokratycznego państwa prawnego. Obywatel stałby się wówczas konsumentem usług świadczonych przez administrację.

SPRAWA ADMINISTRACYJNA pojęcie związane ze stosunkiem aministracyjno – prawnym i formą działania administracji, polegającą na wydawaniu aktów administracyjnych (które regulowane są co do zasady KPA); jej przedmiotem jest kwestia o charakterze jednostkowym i konkretnym SPRAWA Z ZAKRESU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ: pojęcie występujące zarównow ustawie z dn. 30. VIII 2002 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (PPSA), ale i w ustawach samorządowych; ustawie o

samorządzie gminnym, powiatowym i województwa → akt można zaskarżyć (realizacja prawa do sądu) → akty z natury mające władczy charakter Ustalenie treści tego pojęcia ma doniosłe znaczenie, gdyż determinuje zakres prawa do sądu - jaka forma ochrony naruszonych praw i wolności nam przysługuje- czy możemy skorzystać z drogi sądowej przed organem administracyjnym. Jest to łączone z wynikająca ze stosunku administracyjno- prawnego możliwością określenia przez organ administracji praw i obowiązków innego podmiotu. SPRAWA Z ZAKRESU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ- Wg Art. 20 ust. 2 ustawy o NSA z 11.05.1995 ( już nie obowiązuje )- wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Podstawa do skargi powszechnej. Oceniając treść pojęcia z zakresu prawa administracyjnego publicznego, należy brać pod uwagę te aspekty, które związane są z daną sprawą. Badamy, czy: - organ, który tę sprawę załatwia, jest organem administracyjnym, - działa on w formach władczych ( bo jeśli tak, to sprawa na pewno ma charakter administracyjny - organ, który tę sprawę załatwia, kieruje się interesem publicznym, dobrem wspólnym, - w czyim interesie i na czyj rachunek działa. Jeśli załatwienie określonej sprawy będzie w imieniu i na rachunek państwa lub innego podmiotu władzy publicznej, utworzonego przez państwo, wtedy biorąc pod uwagę wszystkie cechy pod uwagę, możemy ocenić czy określona sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Wg orzecznictwa sprawą z zakresu organizacji publicznej jest: - cała działalność komunalna gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego wyrażona w formach publicznoprawnych, łącznie z rozstrzygnięciami o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym - wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego uprawnień właścicielskich w stosunku do mienia komunalnego, - uchwały organów gmin, nawet jeśli rodzą skutki cywilnoprawne, w sprawie: - określenia zasad gospodarki nieruchomościami, - określenia stawek czynszu regulowanego za najem lokali mieszkalnych i lokali użytkowych - zarządzenia przetargu jako formy postępowania poprzedzające zbycie mienia komunalnego i zatwierdzenia regulaminów przetargu - powołania i odwołania określonej osoby ze składu organu gminy - ustalenia wysokości opłaty targowej. – sprzedaży określonej osobie praw majątkowych, jeśli nie powoduje powstania, zmiany bądź ustania stosunku cywilnoprawnego – Procesy wpływające na przemianę prawa administracyjnego: → globalizacja *doprowadza do ujednolicenia standardów działania administracji; do tworzenia międzynarodowego prawa administracyjnego *prawo do dobrej administracji jako prawo podmiotowe, o wymiarze europejskim

→ ekonomizacja • wiąże się ze zjawiskiem prywatyzacji zadań publicznych i polega bądź na zmianie form administracyjnego wykonywania zadań (jak np. przekształcenie szpitali w l. 90'), bądź na powierzeniu wykonywania zadań administracji publicznej w szerokim zakresie podmiotom niepublicznych (przeważnie wykonują to podmioty prywatne, a publiczny to finansuje -np. zapewnienie noclegu bezdomnym) → społeczeństwo informacyjne • w XIX w działanie administracji o charakterze gabinetowym, proces dochodzenia do decyzji objęty tajemnicą; obecnie – istnieje wiele uprawnień, jak prawo wstępu na posiedzenie, tę tajemnicę łamiących • konieczność jawności i przejrzystości działania • każdy akt podlega kontroli śądowej – administracjia związana prawem • każdy akt zawiera uzasadnienie • administracja działa na podstawie i w granicach prawa, choć stopień związania prawem jest zróżnicowany w zależności od tego, czy chodzi o decyzje władcze, czy też nie. PRAWO ADMINISTRACYJNE powstało w interesie jednostki i w celu ochrony jej praw – służy jednostce do kontroli administracji I)

DEFINICJE NEGATYWNE

→ definicja "Wielkiej Reszty"- wszystkie normy, które pozostają po wyłączeniu norm regulujących działalność sądów i władzy wykonawczej. Problem skomplikował się w związku z reformą sądownictwa administracyjnego. II)

DEFINICJE POZYTYWNE

1) ze względu na pełnione funkcje ( tak jak administracje ), ale taka definicja jest nie do zbudowania, tak jak nie da się zbudować takiej definicji administracji. 2) w doktrynie francuskiej- zespół norm regulujących zadania, struktury organizacyjne administracji publicznej, pozycję jej funkcjonariuszy i relacje pomiędzy tą administracją a osobami prywatnymi 3) w doktrynie niemieckiej → dział prawa normujący ustrój administracji państwowej i jej władcze działanie wobec osób postronnych, którego centralną instytucją jest akt administracyjny, → dział prawa, który reguluje stosunki prawne między władzą państwową, a jednostkami jako jej podwładnymi należącymi do związku państwowego 4) w doktrynie amerykańskiej- poddane zróżnicowanej kontroli prawo ograniczeń władzy i działania administracyjnych agencji.

5) w doktrynie polskiej: → część prawa publicznego, określającego w ogóle stosunki w państwie i w przeciwieństwie do prawa państwowego, zajmującego się państwem w spoczynku ( budowa, organizacja, ustrój ), zajmująca się państwem w ruchu, czyli działalnością państwa i wszystkimi wynikającymi stąd stosunkami. → W. Jaworski- prawo administracyjne reguluje działalność państwo, a jego kontrola należy do jednostek. Prawo cywilne reguluje działalność jednostek, a jego kontrola należy do państwa. → ogół norm służący bezpośredniej realizacji bądź zadań państwa bądź też określonych wartości, w tym interesu publicznego. Przyjąć możemy, iż Prawo administracyjne to taka gałąź prawa, które normuje: → tworzenie, → strukturę organizacyjną, → zadania i zasady działania administracji publicznej oraz innych osób i jednostek wykonujących dla dobra wspólnego i jednostki zadania z zakresu administracji publicznej ( podmiotów administrujących ) → relacje zachodzące pomiędzy tymi podmiotami, → prawa i powinności podmiotów administrowanych przez podmioty administrujące, w tym poddanych pieczy lub nadzorowi administracyjnemu. GENEZA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO – w starożytnym Rzymie- Konstytucja Walentyniana I z 370- nakazywano studentów, którzy oddawali się hulankom i nie wypełniali swych obowiązków, wychłostać i wydalić z Rzymu, Wyodrębniło się: - pierwsze opracowania- XVIII w., - Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela 1789, - pierwszy systematyczny traktat o prawie administracyjnym ( G. D. Romagnosi1814 ), - ukształtowanie się konstytucyjnego państwa prawnego, - wyodrębnienie się wykonawczej funkcji państwa obok ustawodawczej i sądowniczej Zrodziło się i rozwijało w celu: a) gdy główną funkcją administracji była policja i reglamentacja zabezpieczenia jednostki przed arbitralną i despotyczną władzą administracji publicznej, - przekształceniu "mandarynatu administracyjnego" w zespół instytucji prawnych, - w interesie i dla potrzeb administrowanego, a nie administrującego. b) gdy zwiększała się rola funkcji świadczącej – ujęcia w ramy prawne całości działań organizatorskich i świadczących administracji

MIEJSCE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO WŚRÓD INNYCH GAŁĘZI PRAWA 1) prawo publiczne a prawo prywatne- należy do prawa publicznego. a) kryterium interesu- Ulpian - prawo publiczne- ochrona interesu państwa, - prawo prywatne- ochrona interesu jednostki b) kryterium swobody - prawo publiczne- ograniczenie swobód jednostki, - prawo prywatne- zawiera element swobód jednostki ( np. zasada swobody umów ) Jednak w związku z rozwojem gestii coraz częściej władcze formy administrowania zastępowane są formami niewładczymi, opierającymi się na formalnym partnerstwie. c) inne kryteria podziału: - rzecznika dobra, - techniki prawodawczej, - odmienności przepisów ( ius cogens- ius dispositivum ), - woli stron, - subiekcji/subordynacji ( podporządkowania ), - podmiotu, - fiskusa, - zadań, - kompetencji, - władzy publicznej, - tradycji, - właściwości sądowej, - sankcji, - mieszane. 2) prawo administracyjne a prawo konstytucyjne - bardzo silne powiązanie a) prymat Konstytucji- Art. 8 ust. 1 K- najwyższe prawo RP, b) wspólny przedmiot unormowań konstytucyjnych i administracyjnych c) prawo konstytucyjne ( statyczne ) wyznacza fundament różnych gałęzi prawa, a prawo administracyjne je konkretyzuje, zapewnia działania norm konstytucyjnych w praktyce ( dynamiczne ).

3) prawo administracyjne a prawo karne Prawo administracyjne- w największym stopniu nadaje kształt reguł życia społecznego ( normy sankcjonowane ) Prawo karne- określa, które zachowania naruszające te normy są karalne ( normy sankcjonujące )- prawo nieprzekraczalnych granic stosunków społecznych. Prawo wykroczeń- kombinacja prawa administracyjnego i karnego. 4) prawo administracyjne a prawo cywilne Podział ten ma duży znaczenie praktyczne, gdyż: - jeśli sprawa cywilne- to właściwy jest sąd powszechny, - jeśli sprawa z zakresu administracji publicznej ( zob. wyż. )- sąd administracyjny. a) kryterium interesu ( zob. wyż. ), b) kryterium majątkowe - prawo cywilne- interes majątkowy, - prawo administracyjne- interes niemajątkowy ( nie pozwala wyodrębnić- zob. zasada nieodpłatnego działania administracji ), c) kryterium władczości - prawo cywilne- równorzędność i autonomia podmiotów, - prawo administracyjne- subordynacja, organ administracji we władczy sposób przesądza sytuację podmiotów spoza administracji. Administracja wchodząca w stosunki cywilnoprawne jest zazwyczaj uprzywilejowana ( umowy adhezyjne ). 5) ścisłe związki i stosunek krzyżowania się zakresów prawa zachodzi także w relacjach prawa administracyjnego z innymi nie wymienionymi wyżej dziedzinami prawa, np. prawem ubezpieczeń społecznych czy prawem finansowym. SYSTEMATYKA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO 1) CZĘŚĆ OGÓLNA- normy, które dotyczą tworzenia struktur organizacyjnych administracji, wzajemnych relacji pomiędzy nimi i innymi podmiotami. 2) CZĘŚĆ SZCZEGÓLNA ( prawo materialne ) Ze względu na zakres obowiązywania norm: 1) PRAWO POWSZECHNE 2) PRAWO WEWNĘTRZNE 1) PRAWO KRAJOWE 2) PRAWO MIEJSCOWE 1) PRAWO USTROJOWE- reguluje organizację i zasady funkcjonowania organów administracji publicznej, 2) PRAWO PROCESOWE ( PROCEDURALNE, FORMALNE )- reguluje obowiązki oraz uprawnienia uczestników procesu administracyjnego ( postępowania administracyjnego ) i szerzej kwestie związane z tym procesem. 3) PRAWO MATERIALNE- obejmuje swym zakresem normy prawne zawarte w powszechnie obowiązujących- dotyczących wszystkich działów administracji publicznej- przepisach prawa administracyjnego, wyznaczających prawa i obowiązki adresatów tych norm. CECHY PRAWA ADMINISTRACYJNEGO: a) najobszerniejsza dyscyplina prawa o najbardziej zróżnicowanej i wielorakiej problematyce, stykamy się z nim codziennie- od momentu narodzin ( prawo o asc ) do zgonu ( prawo o cmentarnictwie i chowaniu zmarłych ).

b) zawiera normy o charakterze ius cogens, c) władczość, d) dynamika e) polityczny char...