JAN Zimmermann Prawo Administracyjne Skrypt PDF

Preview

Summary

jan zimmerman prawo administracyjne 2 rok prawa szkola gdanska...

Description

JAN ZIMMERMANN PRAWO ADMINISTRACYJNE 3. WYDANIE SKRYPT

(bez Rozdziału jedenastego)

SPIS TREŚCI

CZĘŚĆ PIERWSZA – ZAGADNIENIA OGÓLNE Rozdział pierwszy Administracja i prawo administracyjne………………………………………………………..3 Rozdział drugi Tworzenie prawa administracyjnego – źródła prawa………………………………………….7 Rozdział trzeci Zasady ogólne prawa administracyjnego……………………………………………………..15 CZĘŚĆ DRUGA – USTROJOWE PRAWO ADMINISTRACYJNE Rozdział czwarty Podmioty administracji publicznej……………………………………………………………17 Rozdział piąty Struktura administracji publicznej i związki między jej podmiotami………………………...23 Rozdział szósty Administracja rządowa……………………………………………………………………….27 Rozdział siódmy Samorząd terytorialny………………………………………………………………………...34 CZĘŚĆ TRZECIA – ADMINISTRACJA PUBLICZNA WOBEC PODMIOTÓW ZEWNĘTRZNYCH Rozdział ósmy Podstawowe pojęcia………………………………………………………………………......54 Rozdział dziewiąty Formy działania administracji publicznej…………………………………………………….59 CZĘŚĆ CZWARTA – KONTROLA ADMINISTRACJI Rozdział dziesiąty Sądownictwo administracyjne………………………………………………………………..74

2

CZĘŚĆ PIERWSZA ZAGADNIENIA OGÓLNE Rozdział pierwszy Administracja i prawo administracyjne 1. Administracja publiczna Administracja publiczna – sprawowana przez państwo (lub przez wyodrębnione podmioty działające z upoważnienia państwa) i realizująca dobro wspólne, czyli interes publiczny po to, aby przynieść jakąś korzyść ogółowi (wspólnocie, państwu) albo też dba o interes indywidualny, reprezentując interesy całego społeczeństwa lub wspólnoty, lub ze względu na wyznawane powszechnie wartości. Prawo administracyjne nie zajmuje się administracją prywatną.

Interes publiczny – relacja między pewnym stanem faktycznym a jego oceną, zawierającą odpowiedź na pytanie czy stan ten może przynieść korzyść ogółowi. Pojęcie nie jest ostre, a problemem jest to, że przy używaniu pojęcia interesu publicznego samo jego pojmowanie zależy od elementów i uwarunkowań politycznych.

Administracja w znaczeniu podmiotowym (organizacyjnym) – struktura składająca się z organów administracyjnych i innych jednostek administracyjnych. Obok uprawnień typowo administracyjnych pojęcie to obejmuje uprawnienia sądowe i uprawnienia ustawodawcze administracji. Administracja w znaczeniu przedmiotowym (funkcjonalnym) – działalność o charakterze administracyjnym. Obok uprawnień organów administracyjnych obejmuje uprawnienia administracyjne sądów i uprawnienia administracyjne ustawodawstwa.

Definicje administracji publicznej (pierwsze trzy – tezy oddające trudności w jej definiowaniu) Lorenz von Stein: „to, czego nie umiem nazwać”; Ernst Forsthoff: „administracji nie można zdefiniować, można ją tylko opisać”; Jan Boć: „złudne jest przekonanie, że można wyznaczyć administracji granice jej ingerencji”; Otto Mayer (aprobował tę definicję Walter Jellinek): „administracją jest ta działalność państwowa, która nie jest ustawodawstwem ani wymiarem sprawiedliwości” (definicja quasi-negatywna lub „wielkiej reszty”); 5. Władysław Leopold Jaworski: „administracja to nie tylko wykonywanie ustaw, ale także działalność twórcza”; 6. Jerzy Stefan Langrod: „administracją jest planowe zgrupowanie ludzi w służbie pewnej misji publicznej, a dopiero potem – poprzez tych ludzi – suma urządzeń, którymi dysponują”; 7. J. Boć: „administracja to przejęte prze państwo i realizowane przez jego zawisłe ograny, a także przez organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach”; 8. Irena Lipowicz: „system złożony z ludzi zorganizowanych w celu stałej, systematycznej, skierowanej ku przyszłości realizacji dobra wspólnego jako misji publicznej, polegającej głównie (choć nie wyłącznie) na bieżącym wykonywaniu ustaw, wyposażonych we władztwo państwowe oraz środki materialno-techniczne”; 9. Franciszek Longchamps: „administracja jest zjawiskiem społecznym, które cechuje inicjatywa i działalność ukierunkowana na przyszłość”; 10. Eugeniusz Ochendowski: „administracja podejmuje konkretne środki do uregulowania spraw jednostkowych i urzeczywistniania określonych przedsięwzięć”; 11. Jerzy Supernat: definicja menedżerska, eksponująca znaczenie profesjonalnego zarządzania i efektywności. 1. 2. 3. 4.

Funkcje administracji publicznej (na kanwie definicji O. Mayera) – rozróżnienie między sądownictwem (cywilnym) a administracją − −

sądownictwo realizuje porządek prawny (prawo prywatne), a realizacja prawa jest dla niego celem ostatecznym; administracja realizuje interes publiczny, a realizacja prawa (prawo publiczne) jest dla niej tylko pośrednim środkiem do tego celu.

3

Cechy administracji publicznej (w płaszczyźnie podmiotowej) 1. Działa w imieniu państwa i na jego rachunek. Administracja państwowa (rządowa) czyni to bezpośrednio, a administracja samorządowa pośrednio (wobec niej określenie „na rachunek państwa” jest bardziej umowne, gdyż działa ona głównie „na rachunek własny”, a będąc częścią administracji państwa, również na jego rachunek); 2. Działając w imieniu państwa może korzystać z przymusu państwowego i dysponować władztwem administracyjnym. Możliwość ta wynika tylko i wyłącznie z mocy prawa. Istotą władztwa administracyjnego jest to, że administracja publiczna jednostronnie decyduje o treści stosunku prawnego, jaki połączy ją z podmiotem stojącym poza jej strukturami, sama ustala jego prawa lub obowiązki i sama stosuje sankcje w razie naruszenia nakazów i zakazów. Rozstrzygnięcia, jakie podejmuje w tej kwestii korzystają z domniemania legalności. Elementem tego władztwa jest możliwość zastosowania przymusu, choć istnieją także formy niewładcze działania administracji publicznej; 3. Podział funkcji administracji publicznej ze względu na władztwo administracyjne jako jej cechę − administracja władcza („imperium”) i administracja niewładcza (zawiadowcza, tzw. gestia). Obecnie ma znaczenie historyczne, współcześnie obie funkcje administracji zazębiają się ze sobą i trudno je sobie przeciwstawić; − obecnie funkcja administracji władczej przyjmuje postać porządkowo-reglamentacyjnej, ponadto występuje funkcja administracji świadczącej, funkcja kierująca i właścicielska (w stosunku do majątku publicznego); 4. Działa w interesie publicznym; 5. Działa na podstawie ustaw i w granicach przez nie określonych i jest związana prawem (dozwolone w odniesieniu do administracji jest tylko to, co jest bezpośrednio dopuszczone przez ustawy); 6. Ma charakter wykonawczy − organy administracyjne wykonują i konkretyzują obowiązujące prawo; − jeżeli same formułują normy prawne, są to zawsze normy niższego rzędu, zależne od ustaw; 7. Wykonawczy charakter administracji publicznej nie przeszkadza w inicjowaniu przez nią swoich zadań i działań; 8. Organizuje życie społeczne na terenie, który podlega jej kompetencji; 9. Działa w sposób ciągły i stabilny; 10. Działa przez zawodowy personel – kadrę urzędniczą; 11. Ma w państwie charakter monopolistyczny. 2. Prawo administracyjne Definiowanie prawa administracyjnego w nauce niemieckiej – bazuje zazwyczaj na kryteriach organizacyjnych (prawo administracyjne reguluje działanie organów administracji publicznej). Normuje ono więc ustrój administracji publicznej, a także swoiste formy, w których organy te regulują władczo uprawnienia obywatela (system norm prawnych, które w specyficzny sposób obowiązują administrację – jej działalność, postępowanie administracyjne i jej organizację). Reguluje bardziej stosunki między administracją a obywatelem, uzasadniając jego prawa i obowiązki, ale tylko w stosunku do niej

Definiowanie prawa administracyjnego w nauce francuskiej – kładzie nacisk na kryteria funkcjonalne. Jego funkcją jest społeczne działanie (service public), przeciwstawione poprzednio obowiązującej koncepcji władzy publicznej (puissance publique) przez skupienie się na celach, a nie środkach działania administracji. W związku z prywatyzacją zadań publicznych proponuje się zastąpienie pojęcia służby publicznej pojęciem użyteczności publicznej (utilité publique) lub interesu ogółu (interêt général). Polskie definicje prawa administracyjnego 1. W.L. Jaworski: „prawo administracyjne reguluje działalność państwa, która jest kontrolowana przez jednostkę”; 2. J.S. Langrod: „dział publiczno-prawnego wewnętrzno-państwowego porządku, obejmujący w szczególności ogół hierarchicznie zbudowanych norm, odnoszących się do ustroju i aktywności administracji, a w zasadzie stosowanych – względnie nadto i stanowionych – przez nią z dwustronną mocą obowiązującą, twórczo, ale w granicach tego porządku i pod bezstronną kontrolą zachowania tych granic”; 3. F. Longchamps: „prawo administracyjne dotyczy administracji publicznej (pojętej jako pewna dziedzina kultury społecznej) i jest dla niej swoiste, to jest obejmuje to, co jest wytworzone właśnie dla organizacji i działania administracji publicznej, a nie zarazem dla innych dziedzin kultury społecznej”. Był też zwolennikiem poszukiwania definicji aksjologicznej (prawo administracyjne to zbiór norm prawnych, których racją obowiązywania jest bezpośrednia realizacja wartości wyróżnionych ze względu na dobro wspólne).

4

Cechy prawa administracyjnego 1. Jest częścią prawa publicznego, co oznacza, że ta gałąź prawa ma za przedmiot regulacji państwo jako podmiot władzy i służy uzasadnieniu i określeniu kompetencji państwowych (państwo ma charakter zwierzchni wobec innych podmiotów). W jego granicach są realizowane cele, interesy, dobro i zadania publiczne oraz są regulowane organizacja i działalność administracji publicznej. Tak rozumiane prawo publiczne (w tym administracyjne) przeciwstawiane jest prawu prywatnemu w ramach różnych teorii (w których widać, że „publiczność” prawa administracyjnego nie może być dzisiaj uznana za jego podstawową cechę i tak rozumiane można je nazwać „skonkretyzowanym prawem konstytucyjnym”) − teoria interesu (wywodząca się od Ulpiana) – prawo publiczne służy interesom publicznym, a prawo prywatne prywatnym; − teoria subordynacji – prawo publiczne polega na stosunkach władczych podrzędności i nadrzędności, a prawo prywatne wprowadza równouprawnienie podmiotów; − teoria podmiotowa – z prawem publicznym mamy do czynienia, gdy jedną ze stron stosunku prawnego państwo lub organ państwa; teoria przyporządkowania (odmiana podmiotowej) – do prawa publicznego należą normy, które odnoszą się do podmiotów dysponujących władztwem państwowym, a te które dotyczą każdego, należą do prawa prywatnego; − teoria fiskusa – stosunki mające za przedmiot majątek odnoszą się do prawa prywatnego; Jest prawem bezwzględnie obowiązującym (ius cogens) – brak wpływu woli stron na dyspozycje prawne, ale także podwójne znaczenie dla organów administracji publicznej w postaci upoważnienia i jednocześnie obowiązku działania; Reguluje strukturę i działanie administracji publicznej – regulacja stosunków między administracją publiczną a obywatelami (określa status obywatela w państwie, czyli jest prawem obywatelskim); Zawiera w sobie element władztwa poprzez upoważnianie podmiotów do jego użycia i regulacje zakresu i sposobu jego stosowania; Ustala treść zachowań swoich adresatów na dwa sposoby − norma prawna bezpośrednio („od razu”) określa uprawnienia i obowiązki – rolą administracji jest tylko dopilnowanie ich realizacji; − normy prawne wymagają konkretyzacji (wydania aktu), która powinna zostać w określonej sytuacji faktycznej podjęta przez organ administracji publicznej. Norma prawna wówczas pośrednio określa uprawnienia i obowiązki; Stosowanie i jego kontrola ma charakter niesporny − wydanie aktu konkretyzującego normę prawa administracyjnego nie zależy od rozstrzygnięcia sporu między organem administracji publicznej a obywatelem, ale następuje z zasady jednostronnie (władczo), przez narzucenie woli podmiotu administrującego adresatowi; − sądownictwo administracyjne ma co do zasady za zadanie kontrolę zgodności z prawem podejmowanych działań, a nie rozstrzyganie sporów. −

2. 3. 4. 5.

6.

Normy prawa administracyjnego (oprócz ustrojowych wszystkie skierowane do organów i podmiotów administracyjnych, których treścią są możliwości ich działania skierowane na zewnątrz) 1. Ustrojowe (strukturalno-organizacyjne) – za ich pomocą skonstruowany jest aparat administracyjny. Skierowane wyłącznie do podmiotów administracji publicznej; 2. Zadaniowe – określają zadania w powiązaniu z celem członów administracji publicznej oraz zadania i cele podmiotów administracji publicznej, co jest jednoznaczne z nałożeniem na nie obowiązku wykonania danego zadaniu lub osiągnięcia wyznaczonego celu (pośrednio wpływają na prawa obywateli, ponieważ mogą oni domagać się wykonania tych zadań). Odmianą norm zadaniowych są te, które nie wyznaczają wprost samych zadań, ale określają „urządzenia lub przedsięwzięcia” potrzebne do ich spełniania; 3. Kompetencyjne (regulujące właściwość) – zawierają upoważnienie do działania w określonych kategoriach spraw administracyjnych (właściwość rzeczowa), na określonym obszarze (właściwość miejscowa) lub na określonym szczeblu czy w określonej instancji (właściwość funkcjonalna lub instancyjna). Odróżnia się od nich normy określające zakres działania organów administracyjnych; 4. Określające zakres działania – regulują granice, w jakich dany organ powinien spełniać swoje obowiązki (realizować kompetencje); 5. Określające formy działania – przesądzające o wyborze danej formy działania lub dające wybór; 6. Materialnoprawne (ustanawiające formalnoprawne podstawy działania administracji publicznej) – określają treść uprawnień lub obowiązków (gdy robią to pośrednio, adresatem danej normy, choć w innym sensie jest również organ administracyjny); 7. Procesowe – uzupełniają normy materialnoprawne w obszarach, w których konkretyzacja normy materialnoprawnej wymaga wydania aktu administracyjnego; 8. Odsyłające; 9. Przejściowe.

5

Sankcje administracyjne – rzadko kiedy występuje w prawie administracyjnym sytuacja, że jeden przepis odpowiada jednej normie prawnej – stąd różnorodność „sankcji administracyjnych”. Jej przyczyną jest również częste posługiwanie się rozróżnieniem i oddzieleniem od siebie norm sankcjonowanych od sankcjonujących − norma sankcjonowana – nakazuje danym podmiotom określone zachowanie; − norma sankcjonująca – nakazuje organom państwa działanie sankcjonujące wtedy, gdy adresat normy sankcjonowanej zachował się w sposób z nią niezgodny. Typologia sankcji (pierwsze dwie – podstawowe) 1. Karna – przy wykroczeniu administracyjnym, połączona z normami zakazującymi określonych zachowań (konstrukcja typowa dla prawa karnego). Szczególnymi jej rodzajami są sankcje − dyscyplinarne i służbowe – dotyczy zachowań podmiotów powiązanych z administracją publiczną stosunkiem służbowym; − zakładowe – dotyczy zachowań podmiotów powiązanych z administracją publiczną tzw. szczególnym stosunkiem władczym; 2. Egzekucyjna – obowiązek administracyjny, sformułowany jako nakaz określonego zachowania, wynikający wprost z ustawy lub sformułowany przez akt konkretyzujący ustawę; 3. Nakaz konkretnego zachowania się, który grozi podmiotowi działającemu z naruszeniem norm prawa administracyjnego; 4. Polegająca na cofaniu przyznanych uprawnień; 5. Nieważności – skierowana do organów administracyjnych, które wydały akt obarczony kwalifikowaną wadą; 6. Odszkodowawcza (łącząca się często z sankcją nieważności) – również dotykająca organ administracyjny; 7. Inne – stosowanie dolegliwości ekonomicznych lub finansowych oraz tzw. sankcje ukryte. Podstawowy podział prawa administracyjnego 1. Prawo ustrojowe – kto i jak jest upoważniony do działania w zakresie prawa administracyjnego („kto”); 2. Prawo materialne – jaki jest przedmiot działania administracji publicznej („co”); 3. Prawo procesowe – jak działają organy administracji publicznej (także sądy administracyjne), realizujące (stosujące) normy prawa materialnego („jak”).

Podział na prawo zewnętrzne i wewnętrzne 1. Zewnętrzne – reguluje stosunki między podmiotami administracji publicznej i podmiotami do niej nienależącymi; 2. Wewnętrzne – reguluje stosunki wewnątrz administracji publicznej (odejście od teorii „internów administracyjnych” – głoszącej, że te stosunki są „wolne od prawa” – regulowane przez samą administrację).

6

Rozdział drugi Tworzenie prawa administracyjnego – źródła prawa 1. Zagadnienia ogólne Źródła prawa według J.S. Langroda – ustala hierarchię norm prawa, a nie hierarchię źródeł prawa w tradycyjnym tego słowa znaczeniu (koncepcja bliska poglądom Hansa Kelsena i Adolfa Merkla), dzięki czemu możliwy jest przegląd wszystkich elementów prawa administracyjnego w układzie hierarchicznym. Źródła prawa sensu stricto (źródła prawa w rozumieniu formalnym, zgodnie z którym są nimi akty stanowienia prawa) – źródła wskazane i wyodrębnione przez Konstytucję jako powszechnie obowiązujące (tzn. ustawodawca miał możliwość skierowania aktu do wszystkich, jednak konkretny krąg adresatów aktu zależy od celu, jaki ustawodawca chce osiągnąć).

Źródła prawa sensu largo – akty prawa wewnętrznego, wymienione w Konstytucji w rozdziale „Źródła prawa” oraz różnorakie fakty prawotwórcze, dopełniające konstytucyjny katalog.

Akt normatywny – obejmuje źródła prawa sensu stricto oraz wszystkie te akty, które zawierają w sobie normy określające uprawnienie lub obowiązek adresata nieokreślonego powszechnie, ale również niewskazanego indywidualnie. Grupa ta może być wyznaczona przez sam akt, jak i poprzez określenie sytuacji faktycznej, w jakiej ma się znaleźć osoba, mająca być adresatem aktu.

System źródeł prawa – uporządkowany system, w którym ustalona jest hierarchia i wzajemne relacje pomiędzy źródłami prawa.

Zamknięty system źródeł prawa – katalog źródeł prawa wskazany jest przez samo prawo (Konstytucję) i tylko zmiana tego prawa, dokonana zgodnie z regułami zawartymi w nim samym może doprowadzić do jego modyfikacji. Konstytucja nie wyróżnia jednak przepisów administracyjnych, będących normatywnymi aktami stosowania prawa, które są typowe i konieczne do bieżącego wykonywania zadań administracyjnych. Są one źródłami prawa w prawie administracyjnym, ale w znaczeniu konstytucyjnym są jedynie formami działania administracji. Koncepcja otwartego systemu źródeł prawa – przyjmuje, że zmiany systemu prawa mogą następować także na podstawie nieokreślonych w nim sposobów. Otwarcie to może następować „od góry" (czynniki pozaprawne, na przykład koncepcje prawa natury itp.) i „od dołu” – można tu zakwalifikować wspomniane przepisy administracyjne, a także normy wewnętrzne i tzw. źródła niezorganizowane (zwyczaj, normy pozaprawne, prawo sędziowskie, orzecznictwo sądowe, poglądy doktryny). Są to czynniki, które mają nieformalny (rzeczywisty, praktyczny) wpływ na funkcjonowanie administracji publicznej. Źródła prawa zewnętrznego − − − − −

Konstytucja; ustawy; ratyfikowane umowy międzynarodowe; rozporządzenia; akty prawa miejscowego.

Źródła prawa wewnętrznego (zaliczono do nich tzw. uchwały samoistne Rady Ministrów, wydawanymi bez konkretnego upoważnienia ustawowego, jedynie na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej. Nie mają one zewnętrznej mocy obowiązującej) − uchwały rady ministrów; − zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów, które obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty.

2. Konstytucyjne kategorie powszechnie obowiązujących źródeł prawa administracyjnego Znaczenie niektórych zasad konstytucyjnych dla prawa administracyjnego 1. Zasada demokratycznego państwa prawnego – rodzi dla administracji publicznej obowiązek działania na podstawie i granicach prawa, a organy administracji publicznej muszą przestrzegać praw i wolności jednostek;

7

2. Zasada praworządności i legalności – zasada praworządności oznacza, że każde działanie mieści się w granicach prawa, a zasada legalności, że każde działanie powinno mieć podstawę prawną (powinno być oparte na normie ustawowej). Zasady te maja swoje gwarancje formalne w postaci rozwiązań proceduralnych (art. 6 i 7 k.p.a.) i w formie kontroli administracji, opartych właśnie na kryterium zgodności z prawem. Zasady legalności nie można mylić z kryterium celowości przy kontroli nad administracją – można n...