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TEMA 10 EL PARLAMENTARISMO ESPAÑOL II: LA LEGITIMACIÓN DEMOCRÁTICA DEL GOBIERNO 10.1.- EL GOBIERNO DE LEGISLATURA. LA INVESTIDURA DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO 10.2.- LA MOCIÓN DE CENSURA CONSTRUCTIVA 10.3.- LA CUESTIÓN DE CONFIANZA. LA DISOLUCIÓN ANTICIPADA DE LAS CÁMARAS 10.4.- PREGUNTAS E INTERPELACIONES. PROPOSICIONES NO DE LEY. MOCIONES

1 LECCION 10. DERECHO CONSTITUCIONAL I: INSTITUCIONES CONSTITUCIONALES. UNIVERSIDAD PABLO DE OLAVIDE. DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO, AREA DE DERECHO CONSTITUCIONAL.

1.- EL GOBIERNO DE LEGISLATURA. LA INVESTIDURA DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO La historia político-constitucional de España (Restauración y II República) dejaron tan mal recuerdo que el constituyente del 78 se plantea dos cuestiones básicas: sacar a la Corona del proceso político y garantizar la estabilidad de los gobiernos. La evidencia de que el régimen político español es el parlamentario es la facultad del Poder Legislativo, en concreto al Congreso de los Diputados, de designar y destituir al Presidente del Gobierno. El principio general de la responsabilidad política del gobierno ante el Congreso de los Diputados viene formulado en el art. 108 CE: Artículo 108. El Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados. Desde los orígenes del Estado constitucional, la responsabilidad del Gobierno ante el Parlamento ha sido la verdadera piedra angular del parlamentarismo, una afirmación que hoy se sustenta en el hecho de que sin responsabilidad no se podría difundir la legitimidad democrática desde el Poder Legislativo hacia el Ejecutivo. Ya la teoría del "Pacto Social" de Rousseau, o incluso la del "consentimiento" promovida por algunos escolásticos medievales y por los teólogos españoles del siglo XVI, aun reconociendo el origen divino del poder, consideran que éste se encuentra residenciado en la totalidad del pueblo, que lo transmite a uno, varios o muchos. La Comunidad es la única auténtica titular del poder, la única que puede exigir responsabilidad al gobernante. De forma progresiva, los Parlamentos van a ir asumiendo la representación de la soberanía, convirtiéndose en los órganos receptores del poder emanado del pueblo, poder que canalizan al resto de los órganos estatales convirtiéndose por tanto en la fuente de legitimidad del sistema político en su conjunto. Si bien a lo largo del siglo XX algunos de los instrumentos de exigencia de la responsabilidad se debilitan en el contexto del conocido como "parlamentarismo racionalizado", el principio de responsabilidad sigue siendo una exigencia de la democracia misma. Sólo de esa forma puede entenderse la importancia de la responsabilidad del Gobierno y del artículo 108 C.E. El artículo 108 de la Constitución cuenta con dos proyecciones diferenciadas que tienen un valor crucial en nuestro parlamentarismo. La primera es la de la responsabilidad solidaria del Gobierno, una opción coherente con la forma clásica de gobierno parlamentaria 2 LECCION 10. DERECHO CONSTITUCIONAL I: INSTITUCIONES CONSTITUCIONALES. UNIVERSIDAD PABLO DE OLAVIDE. DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO, AREA DE DERECHO CONSTITUCIONAL.

que además sirve para articular enormemente las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo. Por otra parte el artículo opta por residenciar la posibilidad de exigir esa responsabilidad exclusivamente en el Congreso de los Diputados y no en las dos Cámaras que componen las Cortes Generales. Así, la responsabilidad del Gobierno tiene una proyección política aún más pronunciada. De este principio se deriva la responsabilidad solidaria del Gobierno, principio que tiende a reforzar la unidad del Ejecutivo y a impedir las divisiones entre sus miembros o que estas divisiones se provoquen por la oposición en el Parlamento. Y, sobre todo, de la responsabilidad del Gobierno se desprenden dos de los instrumentos de mayor relevancia política de toda la parte orgánica de nuestra Constitución, la cuestión de confianza y la moción de censura. Adicionalmente, este artículo muestra la opción del constituyente por residenciar la responsabilidad del Gobierno en el Congreso de los Diputados. Se trata de una opción acorde con el esquema básico del parlamentarismo clásico que implica excluir al Senado de los procedimientos de otorgamiento y retirada de la confianza. Es una decisión que es coherente con el hecho de que la investidura del Presidente del Gobierno transcurre exclusivamente ante la Cámara Baja (artículo 99 de la Constitución), dado que de lo contrario podría darse el caso de que un Gobierno que gozase de la confianza del Congreso fuese destituido por el Senado generándose así una situación de inestabilidad. La limitación de la responsabilidad a una de las Cámaras puede entenderse además como una manifestación del parlamentarismo racionalizado en nuestra Carta Magna, pues al impedir que una pérdida de la mayoría en el Senado amenace la pervivencia del Gobierno se refuerza la estabilidad del Ejecutivo. Esto no quiere decir que la Constitución excluya al Senado de las competencias del Poder Legislativo, pues como luego veremos, ambas Cámaras ejercen la potestad legislativa, y el Senado puede utilizar los mecanismos de control al Gobierno como preguntas, interpelaciones, mociones, requerimientos de documentación, creación de comisiones de investigación,... A partir de estos principios, la Constitución irá desarrollando un sistema que como venimos diciendo debe denominarse como “parlamentarismo racionalizado”, muy distinto del parlamentarismo decimonónico liberal. En lo que respecta al nombramiento y cese del Ejecutivo, nuestro sistema parlamentario adopta el llamado gobierno de legislatura: el Gobierno cesa tras la celebración de las elecciones generales y la primera misión del nuevo Congreso es la investidura de un nuevo presidente del gobierno. Por ello, la campaña electoral que en realidad es para elegir a los miembros del Poder Legislativo aparece como una campaña presidencial, más intensamente cuanto más se aproxime nuestro sistema de partidos al bipartidismo. 3 LECCION 10. DERECHO CONSTITUCIONAL I: INSTITUCIONES CONSTITUCIONALES. UNIVERSIDAD PABLO DE OLAVIDE. DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO, AREA DE DERECHO CONSTITUCIONAL.

Pero además del cese obligatorio por la celebración de elecciones, ya sean por haber transcurrido los cuatro años de la legislatura o por que se produzca una disolución anticipada, el Gobierno también cesa por la dimisión del presidente, que puede ser voluntaria o provocada por la pérdida de una votación de confianza, o por el fallecimiento del Presidente. En todos estos casos, hasta la formación del nuevo gobierno, el gobierno que ha cesado se mantiene como “Gobierno en funciones” Así queda regulado en el artículo 101 de la CE: Artículo 101. 1. El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente. 2. El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno. La forma de elección del nuevo Presidente del Gobierno aparece regulada el art. 99 CE. Este artículo entra en juego no sólo tras la celebración de unas elecciones generales, sino en todos los supuestos que hemos visto antes: muerte, dimisión o pérdida de una votación de confianza del Presidente del Gobierno. Por otra parte, recordemos que para ser elegido Presidente del Gobierno deben cumplirse los requisitos que con carácter general se exige a todos los miembros del Gobierno: ser español, mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, y no estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme. No se requiere, sin embargo, que sea diputado o senador, si bien la costumbre política ha instaurado que el candidato a Presidente del Gobierno de todos los partidos encabece la lista al Congreso de los Diputados de su respectivo Partido. De ahí que hasta la fecha todos los Presidentes que ha habido desde 1977 han sido diputados. Dice este artículo: Artículo 99. 1. Después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás supuestos constitucionales en que así proceda, el Rey, previa consulta con los representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno. 2. El candidato propuesto conforme a lo previsto en el apartado anterior expondrá ante el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará la confianza de la Cámara. 3. Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, otorgare su confianza a dicho candidato, el Rey le nombrará Presidente. De no alcanzarse 4 LECCION 10. DERECHO CONSTITUCIONAL I: INSTITUCIONES CONSTITUCIONALES. UNIVERSIDAD PABLO DE OLAVIDE. DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO, AREA DE DERECHO CONSTITUCIONAL.

dicha mayoría, se someterá la misma propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza se entenderá otorgada si obtuviese la mayoría simple. 4. Si efectuadas las citadas votaciones no se otorgase la confianza para la investidura, se tramitarán sucesivas propuestas en la forma prevista en los apartados anteriores. 5. Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso. Así sobre la base de una mayoría sólida, el Presidente del Gobierno debería culminar su mandato hasta la disolución de las Cámaras por agotamiento de su mandato. Pero si se apoya en una mayoría débil o poco sólida es probable que el gobierno caiga antes de los 4 años, o que se ponga fin a la legislatura anticipadamente. Lo veremos a continuación.

2.- LA MOCIÓN DE CENSURA CONSTRUCTIVA Las Constituciones del XIX no recogían esta institución. Lo usual era que un revés parlamentario del gobierno provocará su dimisión. Las constituciones actuales han racionalizado las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, incluso un Título, el V, que no existía en constituciones anteriores: “De las Relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales”. Si las mociones, en general, son una manifestación política por la que una Cámara parlamentaria expresa una aspiración, una voluntad o un deseo, la moción de censura no es más que una de estas mociones, caracterizada por encerrar una crítica sustancial al comportamiento del Gobierno. Lo cual supone una condena, una censura, y de ahí su denominación de moción de censura. Como en los regímenes parlamentarios el Gobierno necesita la confianza de las Cámaras representativas para mantenerse en el poder, la aprobación de una de estas mociones implica que esa confianza no existe, obligando al Gobierno a caer. Aunque una votación negativa sobre aspectos básicos de la política gubernamental (proyectos de ley, Presupuestos Generales del Estado,...) puede provocar también esta caída del Gobierno, la moción de censura es una forma directa y expresa de transmitir este mensaje. A través de la misma la representación popular declara cancelada la relación de confianza con el Gobierno y provoca su caída. 5 LECCION 10. DERECHO CONSTITUCIONAL I: INSTITUCIONES CONSTITUCIONALES. UNIVERSIDAD PABLO DE OLAVIDE. DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO, AREA DE DERECHO CONSTITUCIONAL.

La moción de censura es de este modo, y junto a la cuestión de confianza, uno de los cauces específicos para exigir responsabilidad política al Ejecutivo. Durante el último tercio del siglo XIX y buena parte del XX la retirada de la confianza a los Gobiernos en diversos países europeos, por unos medios o por otros, era frecuente, provocando continuas caídas de los mismos y, en general, una situación de inestabilidad política. Tras la Primera Guerra Mundial, y como reacción frente a este estado de cosas, se observa en todo el parlamentarismo occidental un movimiento tendente a corregir el desequilibrio contrario al Ejecutivo, mediante lo que se ha llamado el “parlamentarismo racionalizado”, esto es, mediante la regulación de las relaciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, sentando unos límites y unas condiciones a las facultades del primero. Será a partir de entonces cuando surjan como categoría definida las mociones de censura, que son mociones que exigen responsabilidad política al Gobierno, pero dentro de un marco limitado. Ejemplos de estos límites son la exigencia de la mayoría absoluta para su aprobación, la necesidad de un número mínimo de diputados para su presentación, el establecimiento de un período de enfriamiento entre su depósito y su debate, el transcurso de un cierto plazo desde la votación de la anterior,.... Pero la limitación más extremada de la mociones de censura, y ese es el caso español, es el de las llamadas "mociones constructivas" de censura. Con ellas se cierra el paso a las mociones puramente negativas, que desembocan en la caída del Gobierno pero sin consideración alguna a la posibilidad de formar un equipo sucesor. Se requiere ahora que las mociones vayan acompañadas de un candidato a la Presidencia del Gobierno, de tal modo que su aprobación conlleve el nombramiento de éste como nuevo primer ministro. Así, la destrucción de un Gobierno va unida a la "construcción" de uno nuevo, evitándose los paréntesis tan peligrosos sin Ejecutivo. Y, desde luego, desincentivándose la presentación de estas iniciativas, tan favorecedoras de la inestabilidad política. Se trata de una técnica inaugurada por el artículo 67 de la Ley Fundamental de Bonn, sobre la que luego volveremos, con vistas a evitar la inestabilidad gubernamental que tantos estragos causó en el régimen de Weimar. Su ejemplo sería seguido por otras constituciones posteriores, como la española. La moción de censura constructiva implica, pues, una fuerte limitación al Parlamento para poder exigir la responsabilidad política al Gobierno. Son tan agravados los requisitos para su triunfo, que la destitución del Gobierno por las Cámaras se vuelve extremadamente difícil. Por otro lado, las mismas barreras dificultan incluso que la oposición utilice la moción de censura como un arma de crítica y desgaste contra el Gobierno y la mayoría que le apoya. 6 LECCION 10. DERECHO CONSTITUCIONAL I: INSTITUCIONES CONSTITUCIONALES. UNIVERSIDAD PABLO DE OLAVIDE. DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO, AREA DE DERECHO CONSTITUCIONAL.

Este sistema ha encontrado numerosos críticos, incluso en la República Federal Alemana. La razón de ello estriba en que favorece la estabilidad de los gobiernos, pero una estabilidad artificial, producto de una merma de los procedimientos de control, a la postre de un artificio jurídico, y no del respaldo del Parlamento. La consecuencia de la moción constructiva puede ser la existencia de gobiernos estables, pero al mismo tiempo débil, porque no sería la confianza parlamentaria lo que explicaría su mantenimiento en el poder sino el blindaje proporcionado por este mecanismo. En realidad, Lo que realmente posibilita la estabilidad del Ejecutivo es la disciplina y cohesión de los grupos parlamentarios. Si la mayoría que apoya al Gobierno es fuerte y disciplinada, las mociones de censura, aunque no sean constructivas, estarán destinadas al fracaso y se evitarán las crisis gubernamentales. En esas circunstancias, la presentación de mociones, carentes del incentivo de abrir paso a nuevos gobiernos, tenderá a ser más esporádica. Esta situación es típica del parlamentarismo actual, donde el elemento hegemónico no es ya el Parlamento sino el Gobierno. El Gobierno, a través de la disciplina de partido, domina la vida de las Cámaras, por lo que éstas raramente aprobarán una moción de censura. Por eso, en nuestro tiempo la inestabilidad gubernamental no es debida a la aprobación de estas mociones, sino a factores extraparlamentarios, principalmente a la ruptura de la unidad del partido gobernante o de las coaliciones que forman la mayoría. Los casos de la IV República francesa (en la que se sucedieron casi 100 gobiernos en 59 años) y de la Italia de la posguerra son patentes a este respecto, ya que la mayor parte de las caídas de gobiernos se ha debido a la división de los grupos integrantes de esa mayoría. En España, la dimisión del Presidente Suárez en 1981, curiosamente tras haber superado una votación de censura el año anterior, es otro ejemplo al respecto. En la medida que cualquier votación importante puede revelar la pérdida de la confianza parlamentaria, parece que si surge una nueva mayoría en el Parlamento la misma podrá recurrir a este procedimiento tan clásico y elemental para desencadenar la caída del Gobierno. El mejor ejemplo de esta condición, a la larga, superflua de la moción de censura constructiva se produjo en la propia España en 1995, cuando el rechazo de los presupuestos generales del Estado para el año siguiente provocó la caída del Gobierno y la convocatoria anticipada de elecciones, o la Moción de Censura de 2.018 al gobierno del Partido Popular presidido por Mariano Rajoy. La coyuntura política actual española va a ser muy interesante para analizar la eficacia de la moción de censura constructiva, pues aunque pueda ser razonablemente fácil articular 7 LECCION 10. DERECHO CONSTITUCIONAL I: INSTITUCIONES CONSTITUCIONALES. UNIVERSIDAD PABLO DE OLAVIDE. DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO, AREA DE DERECHO CONSTITUCIONAL.

una amplia mayoría contra el gobierno, resultará difícil articular una mayoría absoluta en torno a un candidato alternativo a la Presidencia del Gobierno. Teniendo en cuenta que la base de nuestro sistema de gobierno parlamentario es la relación de confianza LegislativoEjecutivo, una reiteración de derrotas de iniciativas gubernamentales en el Congreso, o la imposibilidad de sacar adelantes leyes tan importantes como la de Presupuestos, podrá conducir a la dimisión del gobierno o a la convocatoria de elecciones anticipadas, sin necesidad de que se plantee una moción de censura, por las razones antes explicadas. El procedimiento, tramitación y efectos de la moción de censura en nuestra Constitución aparece recogido en los arts. 113 y 114: Artículo 113. 1. El Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Gobierno mediante la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura. 2. La moción de censura deberá ser propuesta al menos por la décima parte de los Diputados, y habrá de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno. 3. La moción de censura no podrá ser votada hasta que transcurran cinco días desde su presentación. En los dos primeros días de dicho plazo podrán presentarse mociones alternativas. 4. Si la moción de censura no fuere aprobada por el Congreso, sus signatarios no podrán presentar otra durante el mismo período de sesiones. Artículo 114. 2. Si el Congreso adopta una moción de censura, el Gobierno presentará su dimisión al Rey y el candidato incluido en aquella se entenderá investido de la confianza de la Cámara a los efectos previstos en el artículo 99. El Rey le nombrará Presidente del Gobierno. MOCIÓN DE CENSURA A MARIANO RAJOY: Moción de censura al Gobierno presidido por don Mariano Rajoy Brey, que incluye como candidato a la Presidencia del Gobierno a don Pedro Sánchez Pérez-Castejón. (082/000002) Presentado el 25/05/2018, calificado el 28/05/2018 Autor: Robles Fernández, Margarita (GS) y 83 Diputados A la Mesa del Congreso de los Diputados

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“Las Diputadas y los Diputados del Grupo Parlamentario Socialista firmantes tienen el honor de dirigirse a esa Mesa, al amparo de lo previsto en el artículo 113 de la Constitución y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 175 del Reglamento del Congreso de los Diputados, para proponer a la Cámara que exija la responsabilidad política del Gobierno mediante la adopción de la presente Moción de Censura. Desde que la Audiencia Nacional inició en 2009 las investigaciones para esclarecer y enjuiciar los hechos delictivos conocidos como "caso Gürtel," que apuntaban a la comisión de una amplia variedad de deli...