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LES PRINCIPES DU BUDGET DE L’ÉTAT.Le budget de l’État s’appréhende au travers de grands principes... dites « règles budgétaires »: la règle de l’unité budgétaire, la règle de l’universalité budgétaire, la règle de l’annualité budgétaire, la règle de la sincérité budgétaire, la règle de l’équilibre b...

Description

LES PRINCIPES DU BUDGET DE L’ÉTAT.

Le budget de l’État s’appréhende au travers de grands principes… dites « règles budgétaires »: - la règle de l’unité budgétaire, - la règle de l’universalité budgétaire, - la règle de l’annualité budgétaire, - la règle de la sincérité budgétaire, - la règle de l’équilibre budgétaire?

Section I: La règle de l’unité budgétaire. Elle s’énonce simplement : toutes les dépenses et toutes les recettes de l’État doivent figurer dans un document unique soumis à l’approbation du Parlement. Art. 6 LOLF : « L’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracées sur un compte unique, intitulé budget général » Pour que la règle soit respectée, il faut donc que deux conditions soient remplies : - le budget doit recenser l’ensemble des recettes et des dépenses de l’État, sans exclusion d’aucune sorte, - celles-ci doivent aussi être rassemblées dans un projet de loi unique, sur lequel le Parlement devra se prononcer.

La justification de la règle de l’unité budgétaire? - Une justification politique, car il s’agit pour le Parlement d’être en mesure d’assurer son arbitrage, ce qui ne serait pas le cas si on lui soumettait successivement une série de plans financiers partiels, ou si l’on excluait du budget des éléments de dépenses ou de recettes qui devraient y figurer. - Une justification technique : le respect de la règle de l’unité permet seul de savoir si le budget est en équilibre, et s’il ne l’est pas, de mesurer l’ampleur exacte du déficit.

La LOLF 2001, consacre la règle de l’unité dans notre droit positif, mais elle comporte également de nombreuses altérations. Ces atteintes au principe ne sont pas nouvelles, mais elles s’expliquent aujourd’hui davantage par des raisons techniques, que par des raisons proprement politiques, et une volonté de dissimulation budgétaire.

Il existe à l’époque contemporaine deux types de démembrements budgétaires. Les uns sont des démembrements apparents, et ne remettent pas en cause l’existence et l’utilité de la règle de l’unité. Les autres, en revanche, sont des démembrements réels, et soulignent ce que cette règle, dans sa nature et sa portée, a aujourd’hui de relatif.

I. Le démembrement apparent du budget de l’État. On évoque un démembrement apparent du budget de l’État à propos de la structuration de la loi de finance, puisque le budget de l’État est tripartite et comporte trois séries de comptes : le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux.

A. Les budgets annexes. Avec la LOLF 2001, le champ d’application des budgets annexes a été très fortement restreint, en les limitant « aux seules opérations des services de l’État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestations de services donnant lieu au paiement de redevances » (art. 18 LOLF). Ont disparu ainsi ceux qui ne répondaient pas à cette définition (Budget annexe des prestations sociales agricoles, Ordre de la Légion d’Honneur, Ordre de la Libération); et on ne compte aujourd’hui, plus que deux budgets annexes: - Contrôle et exploitation aériens. - Publications officielles et informations administratives.

Les particularités des budgets annexes figurent à l’article 18 de la LOLF 2001: - La première particularité consiste à isoler les prévisions de charges et de ressources d’un service par rapport aux autres activités de l’État. Dans le budget général, il n’existe pas de corrélation entre les deux… - La seconde particularité prévoit des affectations de recettes pour chacune de ces des catégories de dépenses (dépenses de fonctionnement et dépenses d’investissement): les recettes provenant de l’exploitation sont affectées en principe aux dépenses de fonctionnement, alors que des ressources spéciales (redevances) sont destinées au financement de l’investissement. - Enfin, les services dotés d’un budget annexe peuvent éventuellement constituer des réserves leur permettant de faire face à des charges futures. Or, c’est précisément ce que ne peuvent faire les services ordinaires de l’État. La règle de l’annualité leur interdit la constitution de « réserves », et les reports de crédits ne sont qu’exceptionnellement autorisés.

B. Les comptes spéciaux. À l’origine, les comptes spéciaux, qui s’appelaient comptes spéciaux du Trésor, devaient retracer des mouvements de fonds provisoires. Ils constituaient de simples comptes de passage, et comptabilisant des opérations sans caractère définitif, ils ne figuraient pas dans le budget de l’État.

L’article 19 de la LOLF a institué quatre catégories de comptes spéciaux: - Les comptes d’affectation spéciale, qui retracent des opérations budgétaires financées par des recettes particulières en relation directe avec les dépenses concernées. On dénombre 11 comptes d’affectation spéciale et parmi les plus importants. On peut citer: le compte des participations financières de l’État, le compte de gestion du patrimoine immobilier de l’État, le compte transition énergétique, etc… - Les comptes de commerce, qui retracent des opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l'État non dotés de la personnalité morale. On peut citer: les opérations commerciales des domaines, le soutien financier au commerce extérieur, - Les comptes d’opérations monétaires, qui retracent les recettes et les dépenses de caractère monétaire. On peut citer: la confection de la monnaie, les pertes et bénéfices de change, etc… - Les comptes de concours financiers, qui retracent, pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs, les prêts et avances consentis par l'État.

II. La démembrement réel du budget de l’État. A. La débudgétisation des dépenses. La débudgétisation constitue depuis longtemps une tentation pour les gouvernements car elle peut permettre de « dissimuler » certaines contraintes financières…

Par exemple, la pratique des budgets extraordinaires utilisée au XIXe siècle pour financer des opérations inhabituelles (guerre par ex.), a vite été détournée de sa signification, en camouflant un déficit budgétaire de grande ampleur. La technique des budgets extraordinaires est aujourd’hui tombée en désuétude à moins de considérer que certaines lois de finances rectificatives, particulièrement importantes, en tiennent lieu. En revanche, la débudgétisation a été largement utilisée à l’époque contemporaine.

B. La multiplication des budgets autonomes. Les budgets autonomes sont les budgets des personnes publiques distinctes de l’État, et ne sont donc pas intégrés dans les lois de finances annuelles. Il peut sembler logique d’exclure du budget de l’État les comptes financiers des personnes publiques qui en sont distinctes…. mais l’éparpillement des institutions publiques conduit à considérer que le vote d’une loi de finances initiales n’est pas le révélateur de l’ensemble des enjeux financiers de l’État: - Le poids financier des collectivités territoriales, qui votent elles-mêmes leur budget. - Le budget de la sécurité social qui est voté au travers d’une loi spécifique: la Loi de Financement de la Sécurité Sociale (LFSS) (voir séance sur la présentation des finances publiques et leur environnement). - De multiples services publics qui ne sont qu’un démembrement de l’État. Exemple du Musée du Louvre doté par un décret du 23 décembre 1992 du statut d’établissement public national à caractère administratif qui chaque année vote son budget.

Section II: La règle de l’universalité budgétaire. Comme la règle de l’unité, celle de l’universalité a une signification politique : donner tout son sens à l’autorisation parlementaire. Mais elle souffre aussi de certaines exceptions, justifiées par un souci d’efficacité administrative.

I. Que signifie la règle de l’universalité budgétaire? Unité et universalité budgétaires sont parfois difficiles à distinguer, puisque toutes deux exigent que toutes les dépenses et toutes les recettes de l’État figurent dans un même budget. Mais si elles répondent à une préoccupation similaire, les deux règles se distinguent cependant par leur contenu. - La règle de l’unité vise à rassembler dépenses et recettes de l’État dans un seul document budgétaire. Elle a pour conséquence d’interdire la multiplicité des budgets, et d’éviter que certaines dépenses ou recettes de l’État ne soient faites hors budget, et par là même soustraites au contrôle parlementaire. - La règle de l’universalité est plus subtile, car elle vise le contenu même de l’autorisation parlementaire. Elle implique, à cet égard, deux exigences distinctes, bien que voisines l’une de l’autre :

A. Le principe de non compensation. Principe qui suppose que soit inscrit dans le budget toutes les dépenses et les recettes de l’État sans qu’il puisse y avoir de contraction entre les unes et les autres. Art. 6 de la LOLF: « Le budget décrit, pour une année, l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l’État. Il est fait recette du montant intégral des produits sans contraction entre les recettes et les dépenses ».

Cette règle répond à une double justification:

- L’efficacité de l’autorisation budgétaire qui, pour avoir un sens, doit porter sur le détail des opérations, et non sur un simple solde. - La protection du consentement à l’impôt évitant que le financement de tel ou tel service public ne soit mise en cause.

B. Le principe de non affectation. Principe qui suppose qu’à l’intérieur du budget recettes et dépenses forment deux masses autonomes, isolées l’une de l’autre, sans que soit établie à l’avance une corrélation entre certaines dépenses et certaines recettes. Art. 6 de la LOLF: « L’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracées sur un compte unique, intitulé budget général. »

Cette règle répond à une triple justification: - Une justification juridique: tout système d’affectation risque d’aboutir à des autorisations de dépenses indéterminées. L’évaluation des recettes n’est, en effet, jamais limitative, et elle pourrait ainsi varier en fonction de la ressource affectée. - Une justification technique: la spécialisation des recettes est dangereuse pour la gestion des finances publiques, et risque d’engendrer des gaspillages, notamment si le service dispose de ressources supérieures à ses besoins… - Une justification politique: l’affectation met en cause une certaine conception de l’État, assurant la protection du consentement à l’impôt et plus globalement une certaine conception de l’intérêt général.

II. Les exceptions à la règle de l’universalité budgétaire? A. Les dérogations au principe de non compensation.

Outre l’hypothèse d’infraction au principe de non compensation, il existe aussi des exceptions légales au principe de non-compensation. Exemple le plus emblématique dans la présentation du budget de l’État (voir séance « définir le budget de l’État » et la présentation du budget) avec les prélèvements sur recettes, c’est-à-dire des sommes qui sont déduites du montant brut de l’ensemble des recettes et affectées à un type de dépenses spécifiques. Deux prélèvements sont ainsi opérés à ce titre, l’un au profit des collectivités territoriales locales (comprenant notamment la dotation globale de fonctionnement), l’autre au profit du budget de l’Union européenne représentant la contribution annuelle de la France à ce dernier.

B. Les dérogations au principe de non affectation. Les dérogations au principe de non-affectation sont prévues par l’article 16 de la LOLF: « certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d’un budget annexe ou d’un compte spécial ».

• Les budgets annexes.

• Les comptes spéciaux.

• Les procédures particulières. La LOLF prévoit également 3 procédures particulières permettant une affectation de recettes vers des dépenses publiques: - Les fonds de concours: il s’agit d’une part des fonds à caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d’intérêt public, d’autre part par les produits de legs et donations attribués à l’État. Les fonds de concours sont directement portés en recette dans la loi de finances, et que leur produit doit y être évalué, de même que les crédits dont ils sont la contrepartie. Très concrètement, il s’agit le plus souvent il s’agit le plus souvent de contributions versées par des collectivités locales, des établissements publics, des entreprises ou des associations en vue de la réalisation d’un ouvrage public.

- La procédure d’attribution de produits: il s’agit de recettes tirées de la rémunération de prestations fournies par un service de l’État. Les recettes ne peuvent être régulièrement affectées au service concerné que dans le cadre de la procédure dite d’attribution de produits, qui requiert un décret pris sur rapport du ministre du Budget. - La procédure de rétablissement de crédit: elle permet, non pas de rattacher une recette comme c’est le cas pour les fonds de concours, mais de restituer à un service donné des crédits consommés de façon erronée, ou ayant donné lieu à de simples avances. Il s’agit là d’une simple régularisation comptable, mais qui permet d’échapper au jeu normal de la règle de l’universalité.

Section III: La règle de l’annualité budgétaire. Art. 1 LOLF: « Dans les conditions et sous les réserves prévues par la présente loi organique, les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d'un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu'elles déterminent. L'exercice s'étend sur une année civile ».

Traditionnellement, cette règle se présente sous un double aspect, et concerne aussi bien la durée de l’autorisation budgétaire que l’exécution du budget lui-même: - Elle signifie d’une part que l’État choisit de limiter à un an son horizon financier. - Elle signifie, d’autre part, que le Gouvernement doit utiliser dans l’année les autorisations accordées.

La périodicité annuelle a jusqu’ici fait partie de nos dogmes budgétaires. Alors que l’ordonnance de 1959 consacrait, en théorie tout au moins, le maintien de l’orthodoxie, la loi organique de 2001 l’aménage de manière notable ; plus encore, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 introduit la notion de pluriannualité à l’article 34 de la Constitution.

La justification de la règle de l’annualité budgétaire? - Une justification politique: les exigences du régime représentatif ont imposé une périodicité suffisamment brève pour garantir l’efficacité du contrôle parlementaire sur les finances de l’État. La règle du consentement périodique et limité, qui s’est d’abord appliquée aux impôts, devait permettre au Parlement de surveiller de façon stricte la gestion gouvernementale.

I. La pluriannualité masquée. Le problème de la pluriannualité dans notre droit budgétaire est présenté généralement dans les termes suivants : l’annualité est la règle, la pluriannualité l’exception. Mais en réalité, il s’agit là

d’une version déformée de la réalité. Le principe de l’annualité existe certes dans les textes, mais si on analyse le contenu des autorisations budgétaires, on arrive à des conclusions tout à fait différentes. L’essentiel de la loi de finances est en fait constitué d’« engagements pluriannuels » .

Quelques exemples : - La création d’emplois nouveaux dans la fonction publique: lorsque l’État crée un emploi budgétaire, et recrute sur le poste ainsi créé, il prend en fait un engagement pluriannuel, puisqu’il s’engage à payer le traitement et la retraite du fonctionnaire pour une très longue durée ; - La charge de la dette publique: lorsque l’État émet un emprunt, il s’engage à en régler les intérêts pour toute la durée des annuités. Par voie de conséquence, on peut dire que la pluriannualité est la conséquence d’une opération d’emprunt. - Même si l’autorisation parlementaire est formellement annuelle, les dépenses de l’État sont le plus souvent pluriannuelles par nature. Certes, elles sont formellement reconduites d’une année sur l’autre : le principe de l’annualité est donc sauf. Mais le Parlement ne peut guère échapper à cette reconduction, imposée par la continuité de l’État. Notons toutefois que la loi organique de 2001 a supprimé la notion de services votés (voir infra, no 238) et que juridiquement du moins ce dernier est chaque année libre de décider au premier euro.

II. La pluriannualité organisée. A. La généralisation des autorisations d’engagement (AE). La LOLF 2001 a substitué à la notion d’« autorisation de programme » celle d’« autorisations d’engagement » qui, désormais, s’applique aussi bien aux dépenses de fonctionnement, à l’exception importante des dépenses de personnel, qu’aux dépenses d’investissement.

Dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, l’ensemble des dépenses de l’État fait l’objet d’une double autorisation parlementaire, qui plafonne les crédits et encadre la chaîne de la dépense : les autorisations d’engagement et les crédits de paiement.

Les autorisations d'engagement (AE) constituent « la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées ». Elles sont entièrement consommées dès l'origine de la dépense, c'est-à-dire lors de la signature de l'acte juridique engageant la dépense de l'État. Les autorisations d'engagement sont le support de l'engagement de dépenses qui peuvent s'étaler sur plusieurs années, comme par exemple pour des investissements, dont la réalisation et le paiement peuvent être échelonnés sur plusieurs exercices. Les crédits de paiement (CP) représentent « la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement ». Ils sont le support de règlement de la dépense engagée au préalable. Dans le cas d'un engagement juridique s'exécutant sur plusieurs exercices, la consommation des CP est échelonnée sur plusieurs exercices budgétaires, jusqu'à atteindre le total des autorisations d'engagement initiales.

Là réside l’innovation essentielle de la réforme qui donne une souplesse indéniablement plus grande aux gestionnaires. Toutes les dépenses, à l’exception des dépenses de personnel, peuvent donc être engagées de manière pluriannuelle, sachant que la règle de l’annualité est conservée. Elle l’est d’une part pour les crédits de paiement qui représentent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés, d’autre part pour les AE non consommées par un engagement juridique qui font l’objet d’une annulation dans le cadre de la loi de règlement. En outre pour les dépenses de personnel, le montant des autorisations d’engagement ouvertes est égal au montant des crédits de paiement ouverts, ce qui revient à conserver un caractère strictement annuel à ces dépenses. Des possibilités de report sont toutefois ouvertes. C’est ainsi que les crédits de paiement peuvent être reportés sur l’année suivante dans la limite de 3%. Pour les AE non consommées il est éventuellement possible de les reporter après négociation. Avec la généralisation de la technique des AE, le Parlement a vu son contrôle renforcé car il autorise ainsi l’engagement (en votant les AE) sachant qu’il vote également le règlement de la dépense, c’est-à-dire les crédits de paiement.

B. Les lois de programme.

La LOLF ne fait plus mention des lois de programme. Dans la mesure où celles-ci restent cependant prévues par l’article 34 de la Constitution, il ne semble pas entièrement cohérent qu’elles soient passées sous silence dans un texte d’a...