Politique Sociale - cours PDF

Preview

Summary

cours...

Description

Le sp o l i t i q u e ss o c i a l e se nFr a nc ee te nRu s s i e

2012

Les politiques sociales France / Russie Gérard DUTHIL

UNIVERSITÉ DE R OUEN SECTION PROSPECTIVE CONSEIL ÉCONOMIQUE SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL DE RÉGION

HAUTE N ORMANDIE

Publication Université d'Etat Nijni-Novgorod RUSSIE

1

Le sp ol i t i q ue ss oc i a l e se nFr a nc ee te nRu s s i e

2

Le spo l i t i q u e ss oc i a l e se nFr a nc ee te nRu s s i e

3

Ce livre symbolise la coopération entre l'université d'Etat Lobatchesky de Nijni-Novgorod et l'université de Rouen, faculté Pasteur de droit et d'économie. Il souligne les échanges croissants d'étudiants, de professeurs et de travaux de recherches depuis 2006. Le thème de recherches est consacré aux politiques sociales menées en France et en Russie. Les politiques sociales en France et en Russie s'inscrivent dans des périodes de transformation des économies devenant régulées plus fortement par des mécanismes de marché. En France, les pouvoirs publics recherchent une meilleure efficacité des politiques sociales (retraites et santé notamment). En Russie, les politiques sociales ont été reconstruites, à partir des années 2000, suite à une décennie de désordre économique. Cette présentation des politiques sociales abordent des thèmes aussi diversifiés que les politiques des retraites, de santé et de la famille dans les deux pays , mais aussi les politiques de jeunesse, d'emploi et de formation, de lutte contre la pauvreté,.. menées dans l'un ou l'autre des pays.

Je voudrais enfin remercier Mme Olga Smirnova pour tout son temps et son attitude constructive dans l'élaboration des relations entre nos deux universités.

Le sp ol i t i q ue ss oc i a l e se nFr a nc ee te nRu s s i e

4

Le spo l i t i q u e ss oc i a l e se nFr a nc ee te nRu s s i e

5

Chapitre I - Les politiques sociales en France G. Duthil Construite sur les ordonnances de 1945, la sécurité sociale devait permettre de protéger les travailleurs et leur famille contre les risques sociaux liés à la santé, la vieillesse et la famille. Son champ d’intervention s’est élargi au risque de chômage, de la pauvreté et de l’exclusion, et au risque de dépendance. Ainsi, les politiques sociales constituent aujourd’hui un ensemble vaste aux contours imprécis et en constante évolution (D. Bouget, J.M. Dupuis, 1997). Ce chapitre a pour objectif de présenter, dans un premier temps, les différents modèles de protection sociales de façon à caractériser le modèle français, et dans un deuxième temps, d’analyser le contenu et l’évolution des diverses politiques de protection sociale. Section 1 – Les différents modèles de protection sociale Chaque politique nationale en Europe a sa spécificité et intègre, le plus souvent, des éléments des grands modèles de protection sociale. 1 – La typologie des modèles G. Esping-Andersen (1990) distingue trois grands systèmes de protection sociale. Trois grands modèles peuvent être clairement opposés : - Le modèle libéral de protection sociale (« liberal welfare state ») : ce système repose sur une intervention publique minimale dans laquelle les prestations correspondent à des transferts universels de faible montant, sous conditions de ressources, et dans le cadre d’une assurance sociale minimale. Le modèle libéral fonde le bien-être de la société sur deux piliers fondamentaux, à savoir le marché et la famille. Chaque individu doit trouver des solutions marchandes pour s’assurer contre les risques de la vie (assurances privées, capitalisation,

Le sp ol i t i q ue ss oc i a l e se nFr a nc ee te nRu s s i e

6

fourniture marchandes de services). Ainsi, seuls les ménages, dont le revenu est suffisant, ont la possibilité financière de pouvoir s’assurer. C’est pourquoi la famille a un rôle essentiel de protection des enfants (éducation) et de soutien aux personnes plus âgées. Dans le cas où celle-ci serait défaillante et que les revenus soient extrêmement faible, alors les bénéficiaires de la protection sociale peuvent percevoir une aide minimale et universelle. Les États-Unis donnent l’image du système libéral de protection sociale qui repose sur l’assurance privée et l’épargne volontaire. Étant à l’opposé d’un État providentiel, il souffre de critiques fortes comme la faiblesse de la couverture maladie, le caractère limité de la redistribution des revenus et de la lutte contre la pauvreté. - Le modèle corporatiste de protection sociale (« corpratist welfare state ») : à la base du système, on trouve le principe de subsidiarité qui règle les rapports entre la famille et l’État, et entre les partenaires sociaux et l’État. L’Allemagne est considérée comme le berceau des assurances sociales. De 1881 à 1889 à l’initiative de Bismarck, l’ensemble du système des assurances sociales a été bâti sur la base d’une mutualisation des risques dans un cadre de solidarité socioprofessionnelle. Le système est assis sur un mécanisme d’assurances sociales et de droits sociaux attachés à l’activité professionnelle. De ce fait, il est jugé comme corporatiste ou conservateur, en maintenant les différences de statut social, voir de classe sociale. Ce système, à l’état pur, nécessite le maintien d’un secteur public d’assistance aux plus démunis, ou qui ne sont plus en activité ou privés de droits… Ce modèle catégoriel s'impose toujours en France, en Allemagne, en Italie et au Benelux. Les assurances sociales sont obligatoires et le financement se fait majoritairement à partir des cotisations sociales. Les organismes de protection sociale sont plus ou moins indépendants de l'État et le plus souvent gérés par les partenaires sociaux. Les prestations, sous conditions de ressources, se sont également multipliées.

Le spo l i t i q u e ss oc i a l e se nFr a nc ee te nRu s s i e

7

- Le modèle sociodémocrate de protection sociale (« sociodemocratic welfare state ») : ce modèle est fondé sur la volonté d’universalisme et de non recours au marché (démarchéisation). Il a été initié par Lord Beveridge en Grande-Bretagne après la deuxième guerre mondiale. Ce modèle repose sur un système universel de protection sociale, directement géré par l’État et financé par l’impôt. Il est donc caractérisé par trois règles, à savoir : - Universalité : toute la population a droit à une protection sociale, - Unité : la protection sociale est gérée par une seule institution, - Uniformité : les droits aux prestations sont fondés sur des besoins minimaux, d’où l’attribution de prestations minimales et uniformes. Les pays scandinaves (Suède, Danemark, Norvège et Finlande) ont adopté une logique universelle définissant leur système de protection sociale. Les prestations y sont forfaitaires et d'un montant élevé. Elles sont complétées par des prestations complémentaires servies à partir de régimes obligatoires et catégoriels. Le financement est d'origine fiscale. La Grande-Bretagne et l'Irlande ont un modèle de protection sociale beaucoup moins développé. Les prestations y sont forfaitaires et d'un montant faible. Ainsi, l'assurance se fait par le marché. Cependant, les prestations sous conditions de ressources sont très développées. Même si le financement est essentiellement fiscal, les cotisations sociales existent. Le système est géré directement par l'administration. L'Espagne, la Grèce, l'Italie et le Portugal ont des systèmes de protection sociale plus limités, mêlant les conceptions bismarckienne et beveridgienne. 2 – Le modèle français de protection sociale ème

Le développement de l'assurance au cours du XIX siècle a posé une nouvelle forme de contrat associant responsabilité individuelle et solidarité, sur la reconnaissance d'un risque. Ce choix historique français en faveur des assurances sociales sur la base de solidarités professionnelles résulte, selon R. Castel

Le sp ol i t i q ue ss oc i a l e se nFr a nc ee te nRu s s i e

8

(1995), non pas d'une adhésion politique ou collective au modèle bismarckien, mais d'un refus des partis politiques au pouvoir d'impliquer directement l'État dans le fonctionnement de la protection sociale et de l'échec des expériences de prévoyance individuelle promues par les libéraux et le patronat dans le cadre des entreprises. Toutefois, les lois de 1930 rendent l'assurance obligatoire en matière de maladie, de maternité, d'invalidité et de vieillesse, pour les salariés dont le salaire est inférieur à un plafond. Inspirées du programme de restructuration de la France du Conseil National de la Résistance, les ordonnances de 1945 instituent une protection sociale contre les risques les plus importants (santé et accidents du travail, famille, vieillesse), financée par des prélèvements sur le revenu du travail et gérée par les partenaires sociaux. Les grands textes législatifs de 1945-46 visent au moins trois objectifs, à savoir : - La généralisation de la protection sociale à toute la population, - L'unicité du système, - Le principe d'assurance obligatoire sur la base des cotisations professionnelles. Le financement par le système de cotisations sociales partagées entre les salariés et les employeurs ainsi que le caractère indemnitaire des prestations rattachent le système français au modèle bismarckien. Pourtant, le principe général de l'ordonnance du 4 octobre 1945 était proche du projet beveridgien : « L'organisation de la sécurité sociale est fondée sur le principe de la solidarité nationale ». Un des objectifs de la sécurité sociale reste la généralisation de la protection sociale à l'ensemble de la population (principe d'universalité), facilité par la période de plein emploi dite des « trente glorieuses » (1945-1975). Mais, le système de sécurité sociale n'est pas abouti. En effet, il demeure encore aujourd'hui morcelé entre une multitude de caisses de sécurité sociale (régime général, régimes spécifiques et catégoriels). Ainsi, les principes de solidarité professionnelle restent omniprésents. De plus, l'assistance publique, la prise en charge du risque chômage, la politique du logement, .... restent en dehors du système de

Le spo l i t i q u e ss oc i a l e se nFr a nc ee te nRu s s i e

Tableau 1 – Les différents systèmes de protection sociale

9

Le sp ol i t i q ue ss oc i a l e se nFr a nc ee te nRu s s i e 1 0

protection sociale. Enfin, le principe de la couverture d'un risque par l'assurance rendait pratiquement impossible le principe de l'uniformité des prestations. Ainsi, les pensions de retraite sont établies sur la base des revenus antérieurs ; elles maintiennent donc, au cours de la vieillesse, les inégalités antérieures de revenus. (Cf. Tableau 1). Les remises en cause du système de protection sociale passent par deux voies : - Pendant la période des « trente glorieuses », les acteurs sociaux pensaient que la généralisation de la sécurité sociale aboutirait à la disparition de l'aide sociale (l'assistance publique). La croissance permettrait de créer des emplois nouveaux mieux rémunérés et de dégager ainsi des moyens financiers, via les cotisations et l'impôt, pour lutter contre la pauvreté. Mais, il en a été autrement. La pauvreté existait dans les années 60 et touchait aussi les travailleurs. L'augmentation rapide du chômage, dans les années 70, a montré la défaillance du système. L'absence d'unité de ce dernier a fragilisé les différents régimes (comme par exemple, la caisse agricole où le nombre d'actifs cotisants s'est effondré), ne permettant plus de garantir le versement des prestations sociales. Ainsi, des systèmes de compensation entre les régimes ont dû être introduits. De même, le caractère indemnitaire de certaines prestations ne s'accordait plus au principe de couverture des besoins fondamentaux (prestations uniformes). - Les projets de réforme se sont inscrits dans des idéologies opposées, souvent en fonction du gouvernement en place et des problèmes auxquels étaient confrontés les États. Tout d'abord, les années 80 ont été marquées par une montée de l'idéologie individualiste (Le Reaganisme aux États-Unis, M. Thatcher au Royaume Uni.) ; les gouvernements, notamment européens, ont alors recherché à améliorer l'efficacité du système par une dérégulation des systèmes de protection sociale (bureaucratie de la sécurité sociale, perte de souveraineté du consommateur par le caractère obligatoire des assurances sociales). Mais, le développement du chômage et des inégalités sociales ont contraint les États à intervenir plus largement dans de nouvelles actions politiques nécessitant des

Le spo l i t i q u e ss oc i a l e se nFr a nc ee te nRu s s i e 1 1

moyens financiers plus importants (aides au logement, revitalisation des zones urbaines, aides sous condition de revenu,...). La politique sociale semble s'éparpiller avec une logique extrêmement conjoncturelle (du coup par coup) sans logique de longue période. Cependant, C. Zaidman (1995) souligne que « la recherche d'une plus grande équité ne peut se faire sans que l'on s'attache à limiter les sources d'inefficacité ». Ainsi, cette évolution a créé de nombreuses craintes et débats dans la population française. 3 – La recherche d'une plus grande efficacité du modèle de protection sociale La recherche d'efficacité du système de protection sociale est passée par trois voies différentes. 1 - L'adaptation des structures par le renforcement des mécanismes de marché, la décentralisation des institutions sociales, et l'évolution de la notion de solidarités « naturelles ». a - L'introduction des mécanismes de marché : Le développement de nouveaux produits et services marchands a été impulsé à la fois par les évolutions des coûts et le rationnement des services publics du côté de l'offre et l'augmentation du pouvoir d'achat des ménages du côté de la demande. Trois manifestations de cette tendance peuvent être développées : - La réduction du travail bénévole (congrégation) dans les hôpitaux et établissements publics pour personnes âgées et handicapées a entraîné une augmentation de leurs coûts se rapprochant du secteur privé et les mettant ainsi en concurrence. De même, le blocage des lits dans les établissements publics (hôpitaux) a conduit à une extension du secteur privé non subventionné (cliniques). - De nouveaux produits ont été introduits sur le marché (assurances complémentaires, assurance dépendance,...) ; ce qui a accru la part des mutuelles et des assurances privées dans le financement des dépenses de maladie au cours des années 1980 (C. Calzada, P. Volovitch, 1993). Dans le

Le sp ol i t i q ue ss oc i a l e se nFr a nc ee te nRu s s i e 1 2

domaine des retraites, le débat autour des principes de répartition (les actifs cotisent pour financer les retraites des inactifs) et de capitalisation (chaque actif constitue sa retraite par son épargne) s'éternise. Mais des incitations, notamment fiscales, amènent les actifs à se constituer, quand ils le peuvent, une épargne retraite. Enfin, le développement des prestations en espèces dans le domaine des services liés à la personne (aide ménagère pour les personnes âgées, soutien scolaire, ...) est passé à la fois par l'existence d'une demande de ce type de prestations, orientant l'offre sur le marché, et la « solvabilisation » de la demande par des exonérations de charges et des allégements fiscaux (G. Duthil, 2006). Cette tendance a été rendue possible par l'amélioration du pouvoir d'achat des ménages et pourrait, toutefois, s'inverser si une récession s'installait durablement dans notre économie. - Le renforcement des prix administrés (forfait hospitalier, ticket modérateur (Cf. tableau 2) et l'application d'une modulation tarifaire, en remplacement d'une politique de gratuité, (tarif des cantines, des crèches, des maisons de retraite,...), donnent des références accrues au marché. Cette tendance s'affirme également par la libéralisation de certains prix de soins médicaux (secteur médical 2). Tableau 2 : Le ticket modérateur La participation des ménages aux soins de santé peut prendre plusieurs formes : - Un paiement forfaitaire payé lors d’une prestation reçue (exemple franchise médicale) ; - Un montant proportionnel c’est-à-dire un pourcentage du coût total de la prestation payée par le patient. Prenons le cas d’une consultation chez un médecin du secteur 2 dit « libre ». Le tarif de consultation est de 30 euros contre 23 euros chez un médecin du secteur 1. L’assurance maladie remboursera sur le tarif conventionné soit : 0.7*(23-1) = 14.40 euros. Le coût total pour le patient, sans complémentaire santé est donc de : 15.60 euros décomposé comme suit : (7.60 + 1 + 7) euros. La complémentaire ne remboursera que sur la base des 7.60

Le spo l i t i q u e ss oc i a l e se nFr a nc ee te nRu s s i e 1 3

De ce fait, on a assisté à un transfert des méthodes de management et de gestion du secteur privé vers le secteur dit social, intégrant le principe de raisonnement en termes de coûts et d'avantages. Cependant, même si il est fait de plus en plus référence au marché dans les discours et les politiques sociales, il est difficile de dire que notre modèle social devient libéral. Les pouvoirs publics s'investissent plus amplement aujourd'hui dans le traitement des difficultés sociales parce qu'elles explosent et s'éparpillent et que l'État doit rationaliser son action (le fort endettement étatique devenant une contrainte à l'action sociale). b - La décentralisation La décennie 80 a été marquée, en France, par la volonté de l’État de décentraliser la politique sociale auprès des collectivités territoriales (région, département, ville). Cette décentralisation politique s’est accompagnée d’une décentralisation financière, ce qui a provoqué régulièrement des tensions entre l’État et les niveaux inférieurs de décision. Cependant, la décentralisation a divers avantages, à savoir : la réduction des excès d’une gestion bureaucratique des services, un raccourcissement des processus de décision, une meilleure adaptation des services aux besoins de la population, une recherche de formes organisationnelles plus efficientes, un contrôle des usagers sur les administrateurs efficace par la sanction politique ultérieure,… Mais, elle peut s’accompagner également d’une orientation marquée de la politique sociale au détriment des plus démunis, peu revendicatifs et sans pouvoir politique. Le risque de « vote à pied » peut entraîner également un comportement de rationnement spatial des services et des prestations par les élus locaux, voulant privilégier également toutes les populations (dilution de l’action et saupoudrage financier). En fait, la décentralisation des années 80 a eu un impact minime dans le secteur de la protection sociale sur l’aide et l’action sociale (prestation de services gratuits). Cependant, elle a pris de l’importance à partir du milieu de la décennie 90 après le plan Juppé de réforme de la politique sociale.

Le sp ol i t i q ue ss oc i a l e se nFr a nc ee te nRu s s i e 1 4

Le passage à une gestion décentralisée du revenu minimal d’insertion (RMI) a mis clairement en évidence les oppositions entre les deux niveaux publics et politiques. c - Les solidarités naturelles On assiste à une certaine désintégration de la vision collective de la famille : la cellule familiale se réduit (développement de la monoparentalité, notamment en ville), l’isolement des personnes s’intensifie (30% des français vivent seuls), les solidarités inter-générationnelles se diluent sous l’effet de la mobilité du travail notamment, mais aussi par l’accroissement de l’espérance de vie avec deux ou trois générations de plus de 60 ans. 2 – L’amélioration du financement de la protection sociale Elle passe par l’augmentation des cotisations sociales et un renforcement de la fiscalité. a – Le barème des cotisations sociales Sur la période 1945 – 1995, les taux de cotisations sociales, tant employeurs que employés, ont été régulièrement élevés pour faire face à la progression des prestations sociales. Toutefois, et surtout à partir du milieu des années 1980 avec l’ouverture des marchés, cette politique a eu une incidence ...