Temario Administrativo. Parte 1. PDF

Preview

Summary

Apuntes completos de la asignatura de derecho Administrativo 1. Incluye esquemas y aclaraciones....

Description

TEMARIO DERECHO ADMINISTRATIVO I TEMA 1 – El Derecho Administrativo 1. Concepto de Derecho Administrativo El Derecho Administrativo es la parte del Derecho Público que regula la organización y funcionamiento de la Administración Pública, su actividad y sus relaciones con los particulares (tanto personas físicas como jurídicas). El Derecho Administrativo existe porque los fines que se le asignan a la Administración son fines públicos. La Administración es una organización que sigue al interés general. Los fines que persigue son fines públicos. La Administración es más importante que una personas privada. Por eso, se sujeta a un derecho distinto ya que los fines que persigue son distintos. Sus fines y funciones son públicos frente a los fines y funciones de una persona privada. Organización instrumental propia del Estado que resulta necesaria para la consecuencia de los que fines que le son consustanciales. El Estado se articula y manifiesta a través de la Administración. Un instrumento, sin embargo, del que éste no puede disponer libremente, sin limitación alguna. Se apunta con claridad, por tanto, el criterio de que la actuación de la Administración no está sin más sometida al designio del Gobierno, sino ante todo y, en primer lugar, a la ley (principio de legalidad, que, además, expresamente sanciona el artículo 9.3 CE). Este carácter de la Administración Pública, como instrumento que dirige el Gobierno, ha llevado a denodados esfuerzos por determinar la esencia misma de las funciones que desarrolla, lo que se ha dado en denominar genéricamente «función administrativa», en estrecha relación con las responsabilidades atribuidas al Gobierno. Hay diversas teorías sobre el concepto del Derecho Administrativo para intentara definir con mayor precisión este derecho, aunque todavía no está del todo claro: - Objetivas. Se fijan en el objeto, en lo que regula el Derecho Administrativo. 

Teoría de la función administrativa. La esencia de la función es la ejecución de la ley. Sin embargo, supone un desarrollo de funciones y actividades administrativas no circunscritas a la mera ejecución (funciones normativas y quasi-judicial). También supone la imposibilidad de definición genérica de la función administrativa: heterogeneidad y variabilidad.



Teoría del servicio público (Duguit). Actividad cuyo cumplimientos debe ser regulado, asegurado y controlado por los gobernantes, al ser imprescindible para la vida social. Sin embargo, supone un desarrollo de actividades administrativas que no son servicios públicos (limitación-policía, fomento). Además, supone una prestación de servicios públicos por empresas privadas y por la Administración en régimen de Derecho privado.

- Subjetiva. Se fijan en quién es la Administración. La persona jurídica es una organización dotada de personalidad jurídica que se ordena al servicio de los intereses generales (art.103 CE). Quedan excluidos el Poder Legislativo (que crea Derecho, representa a los ciudadanos y controla al Gobierno) y

el Poder Judicial (que garantiza el Derecho). Esta teoría subjetiva no es perfecta pero si la más útil para definir el Derecho Administrativo. Para la teoría subjetiva, el Derecho Administrativo es el derecho que regula las singularidades especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administraciones Públicas sustrayendo estos sujetos singulares del Derecho Común. 1.1. Concepto de Administración: la doble posición del Gobierno (estatal y autonómico) Denominamos Administración Pública a un complejo organizativo personificado de carácter público dispuesto para el cumplimiento de determinados fines. Se trata, en efecto de una organización instrumental propia del Estado que resulta necesaria para la consecución de los fines que le son consustanciales. El Estado se articula y manifiesta a través de la Administración. Aunque, junto a ella coexisten otras organizaciones o estructuras organizativas que no son sino concreción de los diversos poderes del Estado: el Parlamento (función legislativa del Estado, representación de la voluntad popular), la organización judicial (estructurada en juzgados y tribunales de justicia que ejercen la función jurisdiccional) y el Gobierno (asume diversas funciones ejecutivas, entre ellas, la de dirigir la Administración Pública) Si fijamos la atención en la Administración Pública, ésta se configura como un instrumento para el desarrollo de las funciones que, de acuerdo con la CE y las leyes, el asigna el Gobierno. Sin embargo, no puede disponer libremente. Basta recordar que la CE afirma que el Gobierno dirige la Administración Civil y Militar, pero simultáneamente añade que la Administración sirve con objetividad los intereses generales con sometido pleno a la ley y al Derecho. Se apunta con claridad que el criterio de que la actuación de la Administración no está sin más sometida al designio del Gobierno, sino ante todo y, en primer lugar, a la ley. Este carácter de la Administración Pública ha llevado a denodados esfuerzos por determinar la esencia misma de las funciones que desarrolla, lo que se ha dado en denominar genéricamente función administrativa, en estrecha relación con las responsabilidades atribuidas al Gobierno. La Administración desarrolla diversas funciones y actividades que no se circunscriben a la mera ejecución de las leyes, al igual que las que lleva a cabo el Gobierno tampoco se agotan en la estrictamente llamada función ejecutiva. Por otra parte, la función de juzgar no es desconocida para la Administración, ni lo es, asimismo, la función normativa. Los fines y las actividades de la Administración son contingentes y varían en el tiempo. El Estado se enfrenta gradualmente con unos y otros fines que cumplir. Por ello, la determinación de los que necesariamente debe asumir viene dada por las necesidades que en cada momento se suscitan, siempre atendiendo a su valoración y relevancia sociales. El Gobierno y la Administración no son lo mismo. El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes. El Gobierno está a la cabeza de la

Administración. Por tanto, el Gobierno es a la vez poder del Estado y cabeza de la Administración. ¿Cuándo actúa como Poder del Estado y cuándo como Administración? Tradicionalmente, los actos del Gobierno como Poder, no estaban controlados por la jurisdicción contenciosa. Actualmente, los actos políticos no son políticos al cien por cien. Aunque la decisión es política, se puede controlar los procedimientos del propio acto. Si el Gobierno actúa como Administración, va a tener un control. El Gobierno actúa como Poder político cuando se relaciona con el legislativo así como en cuestiones internacionales. No obstante, incluso en estos ámbitos las normas pueden estar sujetas a ciertas limitaciones impuestas por el Derecho Administrativo. Hay varias Administraciones Públicas porque nuestro Estado es descentralizado. Las Administraciones Territoriales son: el Estado, las CCAA (17) y las Entidades Locales. A estas Administraciones se añaden las Entidades de Derecho Público (sector público institucional. Creadas por las Administraciones Territoriales para un determinado fin). Cada una de ellas tiene una personalidad jurídica independiente. Son organizaciones complejas con desestructuración jerárquica. Las Administraciones Territoriales crean otras Administraciones para que desarrollen unas actividades o cumplan ciertos fines. Esto es lo que se conoce como Administración Institucional. Hacen falta medios personales y recursos para desarrollar los fines. Estos medios y recursos salen de los impuestos. 1.2. Carácter estatuario del Derecho Administrativo El Derecho Administrativo es un derecho estatuario porque exige la existencia de una Administración. Pero, esto no significa que a la Administración no se le pueda aplicar otro tipo de Derecho. Una parte muy importante de la actividad administrativa está sujeta al Derecho Administrativo pero parte de su actividad también es posible que se sujete a otros derechos comunes: Civil y Laboral. ¿Cuándo es inexcusable el Derecho Administrativo? Cuando lo establezca el Poder Público. Tiene que existir una función típica que esté sujeta a este derecho y no a otro. Sin embargo, esta función típica administrativa no está aclarada en ningún lado. El Derecho Administrativo parte de la base en que la Administración está situada por encima de las otras figuras del derecho. Como la Administración persigue fines públicos, este objetivo propio hace que haya que situarla por encima y dotarla de una serie de privilegios que no tienen los demás. Cuando la Administración se sujeta al Derecho Administrativo, está por encima. Pero cuando se sujeta al Derecho Civil o al Laboral, no está por encima. La Administración Pública necesita disponer de un estatuto jurídico peculiar que la vincule y sujete a un régimen jurídico también singular que llamamos Derecho Administrativo. Se configura como persona jurídica que se estructura y actúa a través de órganos jerarquizados y a cuya disposición se ponen diversos medios personales y materiales.

1.3. Actividad materialmente administrativa de órganos constitucionales En algunos casos, si se aplica el Derecho Administrativo a entes que no son la Administración. Ej: Congreso de los Diputados. Necesita alguien a cargo de la cafetería. Es una empresa privada que la contrata el Congreso. No es la función típica del Congreso pero la cafetería es una actividad auxiliar materialmente administrativa. Estas funciones materialmente administrativas que realizan órganos no administrativos también las va a regular el Derecho Administrativo (Congreso, Senado, Asambleas Legislativas CCAA, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, CGPJ). En resumen, son actividades de la administración y gestión de su patrimonio así como la administración de su personal. Todo esto da lugar a la sujeción de un conflicto de orden jurisdiccional contencioso-administrativo. 2. Caracteres del régimen de Derecho Administrativo La Administración goza de una posición privilegiada respecto al resto de sujetos del Derecho. Encontramos una desigualdad posicional por razón de fines asignados. Lo que da lugar a esto son las potestades administrativas (poderes jurídicos de actuación). La ley y las normas jurídicas le dan a la Administración unos poderes que ésta ejecuta. Sin embargo, la Administración está sujeta a límites y garantías en favor de los ciudadanos, que son: 

Principio de legalidad (vinculación positiva). La Administración está MUY sujeta a este principio. Los particulares estamos sujetos a este principió de vinculación negativa: todo aquello que no está prohibido se entiende que está permitido. Sin embargo, la Administración está sujeta positivamente, lo que significa que la Administración no puede actuar al menos que la ley lo dicte. Sólo puede hacer lo que la norma le permite. Sin habilitación normativa no puede actuar.



Respeto a derechos constitucionales.



Control jurisdiccional (art.106.1 CE). Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican. Es decir, la Administración está controlada. Su actuación se puede recurrir en los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. Anteriormente, no la controlaban los Jueces. Se autocontrolaba a través de otro órgano administrativo. Actualmente, está controlada por el poder judicial.



Responsabilidad patrimonial (art. 106.2 CE). Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Es decir, si la Administración haya causado un daño por su anterior actuación, está obligada a repararlo.

Estas garantías buscan el equilibrio entre privilegios y garantías para mantener la balanza.

3. Desplazamiento del Derecho Administrativo por el Derecho Privado. La huida del Derecho Administrativo Busca fórmulas para someterse al Derecho Privado con posiblle aplicación al mismo. Se pueden crear empresas jurídico-privadas por la Administración y estas empresas están sujetas al Derecho Privado. Al realizar un servicio, la Administración puede: - Externalizar los servicios. No supone la privatización total, es una cierta privatización parcial. - Crear entes con personalidad jurídica privada. Otro recurso del Derecho Privado es la privatización de personal, el personal laboral. No son funcionarios. Tienen contratos y si tienen algún problema, acuden al Juzgado de lo contenciosoadministrativo. ¿Cuándo es inexcusable el Derecho Administrativo? El problema es determinar la línea entre lo privado y lo administrativo. Es obvio que tiene sus límites y es inexcusable cuando la norma lo dicta.

TEMA 2 – La Administración Pública. La organización administrativa 1. Unidades y órganos administrativos. Clases de órganos Derecho de la organización Es parte del Derecho Administrativo como conjunto de normas que regulan: 

La estructuración de los entes



La distribución de las competencias y funciones



La creación, modificación y extinción de órganos y personas jurídicas



Los principios y técnicas de resolución de conflictos

Pluralidad de Administraciones Por un lado, se encuentran las Administraciones Territoriales. Tienen carácter universal. Desarrollan su actividad en relación con todo el territorio. Cuentan con poderes jurídicos públicos extendidos a toda la población junto con una universalidad de fines y potestades jurídicos. Se encuentran las Administraciones Públicas, la Administración del Estado, las Administraciones Autonómicas (provincias, municipios e islas) Por otro lado, se encuentran las Administraciones Instrumentales. El Derecho de la organización nos explica como se estructuran las administraciones. Sabemos que la Administración es una persona jurídica. Estructura - Unidades Administrativas. Art.56 Ley 40/2015. Son los elementos organizativos básicos con uno o varios puestos de trabajo: 

Asignación de la función o tarea determinada



Asignación de medios materiales



Jefe común responsable del funcionamiento

La unidad administrativa se integra en lo que se llama órganos administrativos. - Órganos. Son los que pueden decidir con eficacia ad extra. Exteriorizan la actividad administrativa. Imputan su actividad a la Administración como persona jurídica. Ahora bien, cuando un órgano exterioriza su actividad, exterioriza la actividad de la Administración. Si yo no estoy de acuerdo con dicha voluntad, recurro en contra de toda la Administración, no sólo del órgano. Art.5.1 Ley 40/2015: Tendrán la consideración de órganos administrativos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo. Art.5.3 Ley 40/2015: La creación de cualquier órgano administrativo exigirá, al menos, el cumplimiento de los siguientes requisitos:

a) Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que se trate y su dependencia jerárquica. b) Delimitación de sus funciones y competencias. c) Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento. Clases de órganos 1. Unipersonales (se organizan en una sola persona física) y colegiados (se organizan en varias personas físicas, concurriendo todas ellas a la decisión del órgano). Los unipersonales, solo una misma persona es la que decide. Los colegiados se tienen que poner de acuerdo para tomar una decisión. El acuerdo de creación del órgano y las normas de su funcionamiento deberán ser objeto de publicación en el correspondiente Boletín cuando tengan atribuida la competencia de dictar resoluciones con efectos jurídicos frente a terceros. En todo órgano colegiado existirá un Secretario, que podrá ser miembro del propio órgano o una persona al servicio de la correspondiente Administración Pública, y al que corresponderá por la legalidad formal y material de las actuaciones, certificar las realizadas y garantizar que los procedimientos y reglas de constitución y adopción de acuerdos son respetadas. Por otra parte, cuando el cargo lo desempeñe quien a su vez sea miembro del órgano colegiado tendrá derecho a voto, pero no así cuando no ostente esta condición, asistiendo pues, a las reuniones con voz pero sin voto. Se admite que los órganos colegiados puedan constituirse, celebrar sus sesiones y adoptar acuerdos no sólo de forma presencial sino también a distancia, a no ser que, excepcionalmente y de manera expresa, el reglamento del órgano lo prohíba. La válida constitución del órgano, a efectos de la celebración de las sesiones, deliberaciones y toma de acuerdos, requerirá la asistencia del Presidente y Secretario o, en su caso, de quienes les suplan y además, de la mitad, al menos, de sus miembros. La regla general de la presencia de la metida al menos de sus miembros, también puede quedar alterada si en la regulación de las convocatorias se prevé una segunda convocatoria y se especifica para ésta el número de miembros necesarios para la válida constitución. La celebración de las sesiones de los órganos colegiados debe estar precedida, como regla general, de la correspondiente convocatoria, remitiéndose la misma, salvo que no resulte posible, a través de medios electrónicos, y figurando en la misma el orden del día y la documentación correspondiente, así como las condiciones en que se desarrollará la sesión. La adopción de acuerdos requiere la mayoría de votos. Los miembros del órgano que voten en contra o se abstengan, quedarán exentos de la responsabilidad que, en su caso, pueda derivarse de dichos acuerdos.

Órganos de la AGE Los órganos han de estar integrados como mínimo por tres personas y cu composición puede ser ministerial o interministerial, según que sus miembros procedan de los órganos de un solo Ministerio o procedan de diferentes Ministerios, aunque cabe también la posibilidad de que en dichos órganos pueda haber, además, representantes de otras Administraciones Públicas e, incluso, que en los mismos participen organizaciones representativas de intereses sociales y otras personas designadas por las especiales condiciones de experiencia o conocimientos que concurran en ellas, en atención a la naturaleza de las funciones asignadas a los correspondientes órganos colegiados. La norma o el convenio por los que se constituyan los órganos colegiados de la AGE deberán precisar los fines u objetivos de los mismos, su integración administrativa o dependencia jerárquica, la composición y los criterios para la designación del Presidente y restantes miembros, las competencias y funciones que asumirán, y la dotación de los créditos necesarios, en su caso, para su funcionamiento. La norma de creación revestirá la forma de Real Decreto cuando se trate de órganos colegiados interministeriales y su Presidente tenga atribuido rango superior al de Director General, mientras que los demás órganos interministeriales y ministeriales se crearán por Orden Ministerial conjunta o del correspondiente Ministerio. La modificación y supresión de estos órganos colegiados se llevará a cabo de la misma forma dispuesta par su creación. Cuando los órganos colegiados no dispongan de las competencias antes referidas y sus acuerdos no puedan tener en ningún caso efectos directos frente a terceros, dichos órganos tendrán el carácter de grupos o comisiones de trabajo y podrán ser creados por acuerdo del Consejo de Ministros o por los Ministerios interesados, procediéndose a su modificación o supresión de la misma forma. El órgano colegiado tendrá necesariamente un Presidente y un Secretario. Funciones del Presidente: 

Representación del órgano



Acordar la convocatoria de las sesiones ordinarias y extraor...