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El derecho administrativo ...

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Contents TEMA 1 Aproximación al concepto de Administración Pública y de Derecho Administrativo......2 Tema 2. El ciudadano como administrado: derechos y deberes en sus relaciones con las Administraciones Públicas............................................................................................................9 TEMA 3 TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA..........................................................16 TEMA 9 LA POSICIÓN DE SUPREMACÍA DE LA ADMINISTRACIÓN: LA VINCULACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD........................................................................28 TEMA 10 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CÓMUN (ley 39/2015)...................................36 TEMA 11 EL ACTO ADMINISTRATIVO..........................................................................................51 TEMA 12 LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS..........................................................57 TEMA 13 LA EJECUCIÓN FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS (coacción administrativa) ...................................................................................................................................................58 TEMA 14 LA INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS........................................................60 TEMA 15 La inactividad de la administración.............................................................................62 TEMA 16 LA POTESTAD SANCIONADORA...................................................................................67 TEMA 17 LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.............................................................................72 TEMA 18 OTRAS FORMAS DE CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN.............................................77

BLOQUE I. La Administración y el Derecho Administrativo: bases constitucionales.

TEMA 1 Aproximación al concepto de Administración Pública y de Derecho Administrativo -El derecho administrativo es el derecho de las Administraciones Públicas. Regula cómo están organizadas, cuál es su actividad, qué medios tienen y cómo es su relación con otras administraciones o con los ciudadanos. En esta relación, uno de los sujetos goza de ciertas potestades (administraciones públicas) que no tiene el otro. El derecho administrativo es un concepto legal. Es un conjunto de normas referido a la administración. Es una disciplina, una ciencia, que designa a todo un conjunto de leyes que rige la actividad de la administración. Algunos ejemplos: - Ley 29/98 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. - Ley 39/2015 LPAC (Ley procedimiento administrativo Común) -Definición de administración: es un aparato organizativo a las órdenes del Gobierno dispuesta para la satisfacción de los intereses públicos. Dichos intereses le son definidos por las normas jurídicas y que debe cumplir con absoluta neutralidad, con eficacia y con sumisión al derecho. 

¿Qué se administra? No es una tarea fácil de responder porque el contenido de la administración ha cambiado a lo largo del tiempo. En los inicios del constitucionalismo, el estado se limitaba al simple control del orden público, hoy hablamos del estado social y democrático de derecho donde el contenido de la acción del estado se plasma en una multiplicidad de servicios que reciben los ciudadanos y sin los cuales la vida actual sería imposible. ej. En el sistema educativo o el sistema sanitario o de comunicaciones.

Los órganos administrativos son cada una de las unidades en que la persona jurídica se estructura por razones de división de trabajo. Los siguientes cambios tanto en el contenido en la acción de administrar como en la forma es lo que explica la crisis o el cambio permanente del derecho administrativo como disciplina científica: 

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Cambios político-constitucionales: cuando se cambia de régimen político (del régimen franquista a la democracia), y cuando se producen cambios en el marco constitucional. Por lo tanto, la CE como norma que regula las instituciones del estado supone un cambio radical en la configuración de los poderes y en la consideración de los ciudadanos puesto que tiene como principio la libertad. Cambios socio económicos: como aquellos derivados de la internacionalización o globalización. Los grandes movimientos de las empresas multinacionales, grupos económicos con mayor capacidad económica que la mayoría de los estados soberanos explican las crisis financieras, de materias primeras o la existencia de miles de personas que no tienen acceso a los sistemas públicos y a condiciones vitales adecuadas como consecuencia de la crisis económica. En el ámbito de las relaciones institucionales, tenemos la integración de España en la UE por la que España cedió atributos soberanos).

En este marco cambiante se despliegan las funciones de las administraciones.

1.1. La configuración constitucional de las Administraciones Públicas Hoy en día, existe una pluralidad de administraciones públicas que tienen su reflejo en el Derecho positivo. Tal y como se deduce del Título IV de la Constitución, estas administraciones públicas son controladas por el Gobierno. El Gobierno o Poder ejecutivo dirige la política general y la Administración. Además, tiene carácter dual : es Administración, porque en él culmina la organización administrativa y también es un órgano constitucional. El Gobierno cuando actúa como Gobierno no está sometido al Derecho Administrativo, mientras que cuando actúa como Administración sí lo está. El Gobierno solo actúa como Gobierno en los siguientes supuestos: en los actos relativos a las relaciones internacionales, los actos que se refieren a las relaciones del Gobierno con otros Poderes del Estado, los actos relacionados con las prioridades en el uso del Presupuesto…etc. Las administraciones públicas tienen personalidad jurídica propia única, es decir, son sujetos de derecho. Por lo tanto, pueden ser llevadas ante los tribunales. Además, toda su actividad está sometida al control judicial. Ese control corresponde a unos órganos judiciales: los de la jurisdicción contencioso-administrativa. Las consecuencias de tener personalidad jurídica:  

La Administración podrá actuar en el tráfico jurídico en el ámbito de sus atribuciones y competencias. Podrá ser objeto de relaciones activas y pasivas. No podrán enfrentarse dos órganos de una sociedad entre sí. Los posibles conflictos competenciales los resolverá el superior jerárquico común.

La Ley otorga a las Administraciones Públicas un conjunto de potestades que no tienen los particulares: potestad reglamentaria, expropiatorio, sancionatoria, recaudatoria, el privilegio de la inembargabilidad de los bienes, la posibilidad de utilizar el procedimiento de apremio, la facultad de investigación y recuperación de sus bienes, la posibilidad del uso de la coacción directa y la propia fuerza…etc. Y el más importante El privilegio de Autotutela: en virtud del cual las AP no precisan acudir a un juez para aplicar sus actos. Dictan sus decisiones, las cuales son válidas, eficaces y su ejecución se puede imponer de manera forzosa. Aunque, puedan luego recurrirse. La configuración de las administraciones públicas como estado de complejo organizativo es fruto de la teoría del Estado de derecho, de la concepción: del principio de separación de poderes, de soberanía nacional, de legalidad y de la defensa de los derechos fundamentales. Su objetivo último es garantizar la libertad de sus ciudadanos, para ello (principio de legalidad): • •

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El origen del poder reside en el pueblo. En el plano jurídico, la fuente de poder son las leyes, las cuales son aprobadas en el Parlamento, y el derecho tiene su origen en la ley; el derecho es la ley como voluntad de sus ciudadanos. Se reconocen una tabla de derechos fundamentales los cuales garantizan la libertad a cada uno de sus ciudadanos. Se acepta el principio de separación de poderes para que no se de una tiranía en la que los ciudadanos vivan bajo una dictadura continua.

La administración se encuentra totalmente sometida a la ley: a)

La administración es una organización al servicio de la comunidad (art. 103 CE), al servicio de sus ciudadanos (aunque muchas veces esta idea no es percibida por éstos ya que piensas que son ellos los que están al servicio de la administración). Esto explica su neutralidad, objetividad e imparcialidad en sus actuaciones. Como bien dijo Max Weber, tiene una naturaleza burocrática que se caracteriza por su

b) c)

d)

e)

profesionalidad, independientemente del partido que se encuentre gobernando; los funcionarios son elegidos por mérito y capacidad, y no por su ideología. Tiene carácter servicial y está vinculada al principio de legalidad. La Administración Pública tiene una composición burocrática, cuya selección se realiza en base a los principios de mérito y capacidad, estando sometidos a un régimen estatutario de Derecho público y no laboral. Ligado a esto, la administración tiene un control judicial (art. 106 y art. 24 CE) gracias al cual se podrá solicitar amparo ante los tribunales ante cualquier actuación que no respete las normas. Además, tiene también una responsabilidad patrimonial a través de la cual, en el caso de que algún individuo vea alterados sus bienes o algún ciudadano haya ocasionado daño en alguno de los bienes de otro, podrá tomar medidas para que la situación se estabilice y podrá indemnizar a quien sea necesario si es que los bienes de algún individuo se han visto alterados por cualquier circunstancia.

Por otra parte, la Administración Pública ejerce funciones heterogéneas que globalmente calificamos como administrativas. Dichas funciones abarcan tanto actividades de ejecución y normativas (los reglamentos); incluso realiza otras funciones parecidas a las jurisdiccionales, como son las de resolución de recursos administrativos. También hay que decir que los actos de la Administración con los que se relaciona con otras personas se denominan actos administrativos. Actos que deben producirse siguiendo un procedimiento en aras de la garantía de que se dictan en aplicación de la ley porque la Administración sólo puede actuar en la medida en que la Ley lo permita. Ahí está la diferencia entre la Administración y los ciudadanos: éstos tienen libertad y pueden hacer todo lo que la ley no prohíba, mientras que, la Administración sólo puede hacer lo que la Ley le permita. (principio de legalidad) Eficacia y control: son los 2 pilares derivados del art. 103 de la CE sobre los que se monta la concepción constitucional de la Administración. Es importante diferenciar entre la jefatura del Estado y el gobierno del Estado ya que la Corona y Gobierno y la administración se regulan de manera separada (se debe puntualizar que el Rey, aunque forma parte de la Corona, no es administración): • •

Ley de gobierno de la nación (1997), para controlar al gobierno y al Estado. Ley de procedimiento administrativo común 39/2015.

1.2. La Administración como persona jurídica: pluralidad y diversidad de Administraciones. Caracteres Hay varias AP. Esa pluralidad deriva de la propia CE que concibe un Estado territorialmente plural en el que conviven la Administración General del Estado, las CCAA, las Provincias, los municipios y otros entes públicos. Administración territorial de las Administraciones Públicas La organización territorial de la administración pública se divide en: • •

Administración general del Estado (Central, Territorial y Exterior) Administración autonómica, regional.

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Administración de las entidades locales (provincias y municipios, islas, comarcas, mancomunidades, entidades ámbito inferior al municipio…)

CARACTERÍSTICAS DE LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES: -Cada una de ellas se encuentran regidas por normas jurídicas distintas de manera que una no puede interferir en el comportamiento de la otra -Cada una de estas administraciones tiene personalidad jurídica propia y única ya que desde el punto de vista político-organizativo se lleva a cabo una separación en los ámbitos de actuación de cada una de ellas de manera que cada acto realizado se le atribuye a su administración correspondiente. Existen otras personas jurídicas que dependen de alguna de ellas como, por ejemplo, la educación. -El territorio es un elemento constitutivo El territorio determina el ámbito de validez y aplicación de las normas administrativas, aunque el sujeto no sea del territorio. Por ej: las multas de tráfico (principio de territorialidad de las normas). Lo que diferencia a los entes privados de las administraciones públicas es que no pueden sancionar ni reconocer derechos, a la definitiva, no tienen potestades públicas. Por ello, algunos se privatizan para huir de los límites del derecho administrativo. a) La Administración General del Estado Se rige por la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público y algunos de sus órganos también por la Ley 50/1997 de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno. Dentro de ella están las siguientes Administraciones: . Administración Central del Estado -Gobierno o Consejo de Ministros formado por: Presidente, Vicepresidente, Ministros. -Comisiones Delegadas del Gobierno. -Ministerios: Ministro, Secretarías del Estado, Subsecretarías, Secretarías Generales, SG Técnicas, Direcciones Generales (subdirecciones Generales, Servicios, Secciones, Negociados). . Administración Periférica del Estado: -Delegados del Gobierno EN las CCAA. -Subdelegados del Gobiernos EN las provincias. . Administración del Estado en el Exterior: -Misiones diplomáticas. -Representaciones y Misiones permanentes. -Delegaciones. -Oficinas y Agencias consulares. b) Las Administraciones Autonómicas Las AA se contemplan en los Estatutos de Autonomía y se rigen por las normas organizativas de cada Comunidad. En el caso de LA RIOJA Administración de La Rioja (Ley 8/2003. de 28.10 y Ley 3/2003. de 3.3) . Administración Central de la CA: -Gobierno o Consejo de Gobierno: Presidente, Vicepresidente y Consejeros. -Consejerías: Consejeros, Viceconsejeros, Secretarías Generales, Direcciones Generales (Subdirecciones, servicios, Secciones y Negociados) . Administración Periférica: Delegados Generales DE la Comunidad Autónoma. -

Características de las Administraciones Públicas en las CCAA:

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Hay 6 Comunidades Autónomas uniprovinciales (ejemplo La Rioja), el resto son pluriprovenciales. • En las Comunidades Autónomas solo hay una cámara, frente a la realidad estatal que es bicameral (protagonismo congreso). • Hay pluralidad de administraciones Territoriales, es decir, el territorio es un elemento esencial porque determina el ámbito de validez de sus normas. Tienen su ámbito de actuación limitada a su territorio. Este modelo territorial comienza con la CE de 1978. • La Administración de las CCAA pueden adoptar la organización que estimen según el Principio de autonomía constitucional a través de los Estatutos de Autonomía (ley orgánica estatal, que reconoce la autonomía de una determinada región). Por lo tanto, el Estado no puede dictar normas en materia de organización de una Comunidad Autónoma porque son poderes diferentes. • En las CCAA el poder se divide entre poder legislativo y ejecutivo, pero no hay judicial. c) Las Administraciones Locales En España está dividida en 50 provincias y hay más de 8000 municipios y otras entidades locales. Todas ellas se regulan en general por la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local y por la Ley 1/2003 de La Rioja, en su caso. Las AL está formada por Municipios, los cuales no tienen potestad legislativa, pero sí pueden dictar reglamentos los cuales adoptan el nombre de Ordenanza, aunque también el de Reglamento. A cada una de las Administraciones territoriales tenemos vinculadas a La administración institucional o instrumental (conjunto de entes instrumentales) tiene también personalidad pública y está formada por organismos autónomos (IMERSO), entidades públicas empresariales (RENFE, AENA), agencias estatales (BOE) y entes públicos atípicos (Agencia Estatal para la Administración Tributaria). A estos entes instrumentales públicos se les encomienda la gestión concreta de una actividad especializada. Entonces dentro de la A. Instrumental hay unos entes que pueden crear otros entes que puedan tener personalidad pública o privada y estar sometidos o no al DA. La administración corporativa es también una forma de administración pública. La corporación tiene también personalidad jurídica propia a la cual se le reconoce verdaderas funciones públicas y una regulación propia. En ella se incluyen determinadas personas como abogados, la Cámara de comercio. Las normas administrativas pueden obligar a una persona a pertenecer a una corporación siempre y cuando esta persona tenga un interés público (art 22., libertad asociativa). 1.3. El Derecho Administrativo como derecho singular de las Administraciones Públicas El derecho administrativo es el derecho de las Administraciones Públicas. Regula cómo están organizadas, cuál es su actividad, qué medios tienen y cómo es su relación con otras administraciones o con los ciudadanos. En esta relación, uno de los sujetos goza de ciertas potestades (administraciones públicas) que no tiene el otro. Esto tiene las siguientes consecuencias:

1. El derecho administrativo forma parte del derecho público, luego es derecho público, el cual organiza a los poderes públicos de un Estado los cuales se encuentran vinculados con la Constitución de cada país. 2. El derecho administrativo es el derecho común y general de las administraciones públicas, es su derecho singular (en toda relación jurídico administrativa una de las personas jurídicas debe ser una administración pública). Esto plantea los siguientes problemas: a) El Gobierno es tanto un órgano de carácter constitucional como un órgano de carácter administrativo, y no por ello todas sus actividades ni decisiones están sujetas al derecho administrativo. b) Se ha producido una extensión en el ámbito de actuación del derecho administrativo ya que no solo es el derecho común y general de las administraciones públicas, sino que lo es también de determinadas actuaciones en materia de gestión y patrimonio o de personal de ciertos órganos que no son administración, son órganos constitucionales (Congreso de los Diputados, art. 58 de las leyes del Poder Judicial). c) Los particulares pueden ejercer actuaciones administrativas, cuando ese particular está realizando administración por delegación de las AAPP o por concesión de la administración pública. d) Si existen actividades administrativas de los particulares, el derecho administrativo también sería aplicable en este ámbito y no solo en el de las administraciones públicas. A veces, la administración utiliza el derecho privado ya que el derecho de las administraciones públicas es un derecho mixto que se compone de: -

Derecho administrativo, el general.

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Derecho civil, penal, mercantil.

¿Cuándo es libre para elegir si aplicar el derecho administrativo o los demás? (El derecho administrativo tiene una dimensión práctica de extraordinario alcance debido a todas las normas que lo regulan y una dimensión procesal importante ya que cada derecho tiene sus propias normas). Esta cuestión ha recorrido la historia del derecho administrativo. El criterio a llevar a cabo viene a decir lo siguiente: Siempre que en una relación jurídico-administrativa haya una administración o una persona jurídica propia que ejerza potestades administrativas, se aplicará el derecho administrativo. 1.4. Caracteres y criterios de aplicación del Derecho Administrativo 1.4.1. Caracteres del D.A. -

Derecho de prerrogativas y privilegios de la Administración Pública: el Derecho le otorga una serie de privilegios que la sitúan en un plano de supremacía jurídica sobre

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el ciudadano. Uno de estos privilegios es el de presunción de legitimidad (principio de auto-tutela) de los actos administrativos que traslada la carga de instar su invalidez al administrado, con la consecuencia de tener que recurrirlos....