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La formación histórica y el concepto de derecho administrativo PID_00237829

Joaquim Ferret i Jacas Lluís Cases Pallarès Marc Vilalta Reixach

Tiempo mínimo de dedicación recomendado: 4 horas

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La formación histórica y el concepto de derecho administrativo

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La formación histórica y el concepto de derecho administrativo

Índice

Introducción...............................................................................................

5

Objetivos.......................................................................................................

6

1.

El derecho administrativo como fenómeno histórico..............

9

2.

La evolución histórica del derecho administrativo..................

10

2.1.

Los antecedentes más cercanos. El Antiguo Régimen .................

10

2.2.

El estado liberal y la génesis del derecho administrativo ...........

11

2.3.

La evolución hasta el estado social y democrático de derecho ...

13

El concepto de derecho administrativo.......................................

17

3.1.

Las concepciones funcionalistas .................................................

18

3.2.

La concepción orgánica y la subjetiva ........................................

20

4.

Las bases constitucionales del derecho administrativo...........

22

5.

La Constitución y la Administración pública............................

23

5.1.

3.

5.2.

5.3.

La cláusula de estado de derecho ...............................................

23

5.1.1.

El principio de legalidad ...............................................

24

5.1.2.

El control judicial ..........................................................

25

5.1.3.

El principio de la integridad patrimonial ......................

27

La cláusula de estado democrático .............................................

28

5.2.1.

El carácter vicarial de la Administración .......................

28

5.2.2.

El principio jerárquico ...................................................

29

5.2.3.

El principio de objetividad ............................................

30

La cláusula de estado social ........................................................

31

5.3.1.

El artículo 9.2 de la Constitución .................................

31

5.3.2.

Los principios rectores de la política social ...................

32

5.4.

La cláusula de estado autonómico ..............................................

33

5.5.

El régimen jurídico de las administraciones públicas .................

34

5.5.1.

El régimen jurídico de la actuación administrativa en la Constitución .........................................................

5.5.2.

6.

34

El desarrollo normativo del régimen jurídico de las administraciones públicas .............................................

36

Las perspectivas actuales.................................................................

38

6.1. 6.2.

La transformación del derecho administrativo por el proceso de integración europea ...............................................................

38

Una situación de cambio y de incertidumbre ............................

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La formación histórica y el concepto de derecho administrativo

Resumen.......................................................................................................

45

Actividades..................................................................................................

47

Ejercicios de autoevaluación..................................................................

47

Solucionario................................................................................................

49

Glosario........................................................................................................

50

Bibliografía.................................................................................................

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La formación histórica y el concepto de derecho administrativo

Introducción

Este módulo didáctico explica el origen histórico y la evolución de la noción de�derecho�administrativo. El punto de partida es la idea de que el derecho administrativo y la Administración son fenómenos históricos, de manera que en cada estadio de la historia se ha dado una definición, que entra en crisis al alterarse los condicionantes del entorno. Por esta razón, no existe un concepto estable y permanente de derecho administrativo. Las diversas concepciones que se han formulado han incorporado las sucesivas problemáticas que genera la actividad de las administraciones públicas. También expone primeramente la necesaria base�constitucional�del�derecho administrativo y se detiene a continuación en los principios estructurales que la Constitución española establece para el derecho administrativo.

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Objetivos

Los materiales didácticos de este módulo os proporcionarán los contenidos y los instrumentos procedimentales para la consecución de los objetivos siguientes:

1.

Conocer los elementos que determinan la presencia del derecho administrativo.

2.

Comprender la importancia de considerar el derecho administrativo y la Administración pública como un fenómeno histórico.

3.

Conocer la génesis del derecho administrativo en el estado liberal, teniendo en cuenta los antecedentes.

4.

Advertir la evolución del Estado hacia la configuración social y democrática de derecho y las implicaciones para la Administración pública.

5.

Conocer la evolución histórica de la definición de derecho administrativo a partir de sus principales concepciones.

6.

Comprender la trascendencia de la Constitución de 1978 en el derecho administrativo.

7.

Saber situar el derecho administrativo en el marco constitucional.

8.

Conocer las repercusiones estructurales para la Administración pública derivadas de la configuración de España como un estado social y democrático de derecho.

9.

Apreciar la trascendencia de la cláusula de estado de derecho para el derecho administrativo.

10. Advertir las implicaciones de la cláusula de estado democrático para el derecho administrativo. 11. Conocer la incidencia de la cláusula de estado social en el derecho administrativo. 12. Advertir la configuración del estado autonómico. 13. Advertir la transformación del derecho administrativo generada por el proceso de integración europea.

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14. Conocer el estado de cambio que se vive actualmente y las implicaciones más significativas para el derecho administrativo.

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1. El derecho administrativo como fenómeno histórico

La perspectiva histórica es esencial en el estudio del derecho administrativo y de la Administración pública. Este análisis no puede separarse artificialmente del entorno político, social y económico de cada momento.

El derecho administrativo se ha ido adaptando a las nuevas funciones y finalidades que las concepciones del estado, que han ido variando, han atribuido a la Administración pública. En primer lugar, por lo tanto, debemos considerar el derecho administrativo como fenómeno histórico.

Prosper�Weil (1968) ha considerado acertadamente que: "El derecho administrativo no puede en ningún momento desvincularse de la historia y, muy especialmente, de la historia política; en ella encuentra su verdadero fundamento y de ella recibe su filosofía y trazos característicos. No se trata en absoluto de un mero recordar el pasado sino, por el contrario, de conocer el suelo del que el derecho administrativo ha extraído la savia con la que aún hoy día se nutre. El derecho administrativo se remonta sólo al último tercio del siglo XIX. Es pues un derecho joven que ha experimentado en menos de cien años una rápida evolución. Cada etapa franqueada le ha marcado de forma indeleble, y si resulta cómodo hablar en términos de tiempo y crecimiento quizá sea más exacto evocar una imagen geológica: a cada edad corresponde una edad diferente y el derecho administrativo actual posee elementos que corresponden a otras épocas y que son expresivos de concepciones muy diversas. La comprensión de este fenómeno es esencial para los que quieran conocer esta disciplina o, mejor aún, entender sus problemas fundamentales."

La historicidad es un dato esencial en el derecho administrativo. La concreción del derecho administrativo en un momento temporal determinado está fuerte e intensamente relacionada con la realidad social de cada momento. El derecho administrativo evoluciona de manera permanente para dar una respuesta mejor y más adecuada a las problemáticas sociales. El planteamiento de nuevas demandas o requerimientos sociales exige la adaptación de la formulación del derecho administrativo para afrontarlo. Cada estadio de la evolución que se produce no es un salto en el vacío, sino que se practica sobre los fundamentos anteriores. En este sentido, es un proceso de enriquecimiento incesante en el que las técnicas y los instrumentos van perfeccionando su virtualidad.

El derecho�administrativo está inmerso, por lo tanto, en un proceso evolutivo constante. Es un producto de la historia en constante mutación, y es imposible pensar en una formulación definitiva.

Lectura recomendada P.�Weil (1986). "Derecho administrativo". Cuadernos Civitas. Madrid: Civitas.

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2. La evolución histórica del derecho administrativo

La noción de derecho administrativo se ha ido modificando con los años. Sin embargo, se deben determinar las condiciones que permiten apreciar su existencia.

Se considera que las premisas�definidoras�del�derecho�administrati-

Ved también Consultad el apartado 3 de este módulo didáctico.

vo, que volveremos a tratar más adelante, son la existencia de un estado, la aparición de la Administración como parte de este estado y el sometimiento de ésta al derecho, que adquiere progresivamente notas específicas.

2.1. Los antecedentes más cercanos. El Antiguo Régimen 1

La existencia de un aparato�al�servicio�del�poder es un factor de larga tradición y que está presente en casi todas las sociedades. En el Antiguo Régimen se puede apreciar un doble factor especialmente destacable sobre momentos históricos anteriores: a) Por un lado, aparece un aparato administrativo que sirve a la monarquía absoluta para conseguir sus objetivos. En efecto, los Estados absolutistas conocieron una cierta administración central, repartida en unidades especializadas según sus funciones; ya fuera mediante un sistema de consejos (Consejos de Estado, ...) o bien con carácter unipersonal, en torno a la figura de los secretarios de Estado. b) Por otra parte, este aparato no está completamente desvinculado del derecho, puesto que existen normas jurídicas reguladoras de la organización y la actividad del aparato administrativo.

La noción central en este momento histórico es la de estado�de�policía, que procedía de muy antiguo, y perduró con el absolutismo monárquico de finales del siglo XVIII.

A.�Nieto (1986, pág. 74) indica: "La Policía no es sino la cosa pública que borra las diferencias estamentales y políticas y quien la invoca está aludiendo a intereses públicos, ajenos por completo a toda idea de particularidad y egoísmo (...). De esta forma la bandera regia va a tener un atractivo ideológico irresistible: el Monarca combate el orden feudal no en interés propio, sino en interés de la salud pública, articulada en unas bonne ordre et police."

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Aparato administrativo.

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Desde la óptica que ahora nos interesa debe advertirse que en el estado absoluto el sometimiento del aparato estatal al derecho deriva de una acción voluntaria del monarca. No constituye un imperativo invariable, como lo fue a partir de las revoluciones liberales.

Por esta razón, la mayoría de la doctrina considera que las normas reguladoras de la actividad de aquel aparato administrativo constituyen un antecedente de la formulación del derecho administrativo, sin que se pueda llegar a considerar su existencia verdadera. 2.2. El estado liberal y la génesis del derecho administrativo La Revolución� Francesa y las posteriores revoluciones�liberales generaron un sistema político opuesto al estado absoluto, con unos fundamentos ideológicos y unas bases de organización del poder radicalmente diferentes. La actuación de la Administración pública en este sistema se produjo con sometimiento a los principios del estado�de�derecho.

La noción central de este momento histórico es la soberanía�nacional. La Declaración de los Derechos�del�Hombre�y�del�Ciudadano de 1789 establecía que el origen de la soberanía reside esencialmente en la nación. A partir de esta noción central se articulaban los grandes principios�de�la�revolución�liberal: libertad, garantía de los ciudadanos, legalidad y división de poderes. La singular interpretación realizada por los revolucionarios franceses del principio�de�división�de�poderes, entre el legislativo, el ejecutivo y el judicial, fue clave para la génesis del derecho administrativo.

En principio, cabe indicar que la división de poderes se conceptuaba como una pieza esencial del nuevo estado. La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano proclamaba que: "Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no está asegurada y la separación de poderes determinada, no tiene Constitución." Artículo 16.

La Revolución Francesa puso fin al Antiguo Régimen En la imagen, Demolición de la Bastilla, símbolo paradigmático del Antiguo Régimen. Acuarela de J. Houel (Museo Carnavalet, París).

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Montesquieu afirma claramente que es una experiencia eterna que todo hombre con poder tiende a abusar de él, de manera que, para que este abuso de poder no sea posible, es necesario que el poder limite al poder. La división�de�poderes es esencial para la garantía de los derechos de los ciudadanos. Esta garantía se concreta en el esquema: leyes, tribunales y orden público. Una sola ley, igual para todos los ciudadanos, emanada de la voluntad general y garante de la libertad individual; unos tribunales iguales para todos, encargados de velar por el cumplimiento de la ley; y una Administración�pública sometida a la ley, garantía del orden público y de la seguridad (E. García de Enterría, 1984). Montesquieu

El principio de división de poderes se interpretó de una forma singular, potenciando fuertemente el papel de la Administración pública y generó la configuración gradual del derecho administrativo. La separación de poderes implicó, en primer lugar, la no-intromisión�del�poder�judicial en la acción de la Administración pública.

Se separó el poder judicial del poder ejecutivo de modo que los tribunales no podían interferir en la actuación del aparato administrativo, ni citar a su personal. Bajo la formulación de que juzgar a la Administración es también administrar, se decidió la separación radical entre el poder judicial y el poder ejecutivo, con la consecuencia de que el poder judicial carecía de control sobre el poder administrativo. Sin embargo, la Administración pública actuaba sometida al derecho, como principio estructural del nuevo sistema político. Se planteó entonces la cuestión del control de esta sumisión, puesto que el poder judicial no podía atribuírselo, y se creó el Consejo de Estado como órgano de control.

El Consejo�de�Estado era un órgano instituido en el seno mismo de la Administración pública con el objetivo de controlar su funcionamiento y su actividad. Era un órgano especializado de la propia Administración que resolvía los conflictos entre los particulares y la Administración.

El Consejo de Estado se convirtió en un elemento de garantía imprescindible en el estado liberal. La sociedad burguesa emergente necesitaba disponer de mecanismos para asegurar la sumisión de la Administración al derecho en las operaciones negociales que ésta realizaba, que cada vez eran más numerosas.

La formulación del principio de división de poderes es obra, principalmente, de Montesquieu, que interpreta la percepción del sistema político inglés. En la imagen, retrato de Montesquieu.

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La formación histórica y el concepto de derecho administrativo

La configuración de un sistema de control interno en la propia Administración pública, alejado del sistema de tribunales ordinarios, generó de manera gradual y evolutiva la creación y el desarrollo de reglas�específicas�para�la�Administración.

El derecho� aplicable� a�las� relaciones� privadas se fue separando del derecho�aplicable�a�las�relaciones�entre�los�particulares�y�la�Administración�pública, controlado por el Consejo de Estado.

Finalmente, en la configuración de la Administración pública y del derecho administrativo debe destacarse la relevancia del reconocimiento�de�su�potestad�reglamentaria. Desde una perspectiva teórica, la división de poderes no admitiría que el poder ejecutivo tuviera capacidad para dictar normas jurídicas. En los inicios del periodo revolucionario la situación era la descrita, pero la consolidación progresiva del estado ha implicado un cambio muy significativo. La potestad reglamentaria del poder ejecutivo se acepta de forma expresa en el Estado liberal. 2.3. La evolución hasta el estado social y democrático de derecho Las revoluciones liberales configuraron un estado que no seguía estrictamente las tesis abstencionistas reclamadas por los postulados teóricos liberales. Sin embargo, desde la perspectiva actual se considera como un estado cuyos fines...