Aulas Justiça Constitucional 2ª frequência- MCJF PDF

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Mestrado em Ciências Jurídico-Forenses – Justiça Constitucional 2ª Frequência Rute Daniela Sousa MartinsJustiça Constitucional – Aulas 2ª Frequência20 de Abril de 2021Capítulo II – O sistema português vigente de controlo da constitucionalidade e da legalidade reforçadaNeste capítulo vamos fazer um e...

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Mestrado em Ciências Jurídico-Forenses – Justiça Constitucional 2ª 1 Frequência Rute Daniela Sousa Martins Justiça Constitucional – Aulas 2ª Frequência 20 de Abril de 2021 Capítulo II – O sistema português constitucionalidade e da legalidade reforçada

vigente

de

controlo

da

Neste capítulo vamos fazer um estudo avançado deste sistema jurídicoconstitucional e vamos apreciar progressivamente todos os processos de fiscalização da constitucionalidade e da legalidade reforçada que temos na CRP. Hoje vamos ficar pelas questões comuns a todos esses processos – que serão estudados à luz de 4 categorias: o tribunal competente, a legitimidade processual, âmbito do controlo e os efeitos da decisão, para permitir uma comparação entre processos. Elementos comuns a todos os processos para apreciar quais são os órgãos de controlo e qual é o âmbito do controlo: Secção I – Órgãos e âmbito de controlo 1. Órgãos de controlo 1.1.

O Tribunal Constitucional e os restantes tribunais

Esta matéria acaba por ser uma remissão para matérias que já estudámos. Na nossa CRP, o órgão de controlo pode depender do tipo de processo em causa, o nosso sistema é um sistema de jurisdição constitucional autónoma onde, portanto, existe um Tribunal Constitucional, Tribunal com competência especial para a apreciar questões jurídicoconstitucionais. Este Tribunal Constitucional convive, porém, com a existência de tribunais ordinários que também têm a seu cargo o controlo da constitucionalidade. Isso acontece nos termos do artigo 204.º, no âmbito do processo de fiscalização concreta em resultado daquela herança do sistema tradicional de controlo da constitucionalidade português que é a judicial review. Os órgãos de controlo são todos os tribunais nos processos de fiscalização concreta, mas o nosso sistema é um sistema de jurisdição constitucional autónoma e, portanto, também tem um TC com as competências e composição previstas nos 221.º e ss. da CRP. Em termos de composição, o TC é composto por 13 juízes, 10 designados pela Assembleia da República e 3 cooptados por estes 10, 6 desses juízes são escolhidos entre juízes da carreira da magistratura e os outros dentro dos demais juízes – a ideia é ter uma composição que, não só que reflita a legitimidade democrática (daí a sua eleição na sua grande maioria pela Assembleia da República), mas também ter a composição através de diversas sensibilidades, não só exclusivamente juízes de carreira, mas também uma composição que alterne com juristas que não só necessariamente juízes, em regra, professores da universidade e outros juristas de reconhecido mérito. 1

Mestrado em Ciências Jurídico-Forenses – Justiça Constitucional 2ª 2 Frequência Rute Daniela Sousa Martins Portanto, temos: a) O Tribunal Constitucional, responsável pela fiscalização abstrata sucessiva, preventiva e pela fiscalização da constitucionalidade por omissão, além de um processo especial para a verificação da conformidade com convenção internacional; b) Os restantes tribunais, julgam os processos de fiscalização concreta, sem prejuízo de em sede de recurso eles seguirem para o TC. 2. Âmbito do controlo 2.1. Controlo por ação: A definição do âmbito do controlo é feita por referência a 3 descritores: o parâmetro de controlo, o objeto de controlo e a relação entre o objeto e o parâmetro A novidade vai existir quando olhamos para o âmbito do controlo. Concretamente o que controlam? Isso pressupõe que nós olhemos para três descritores: 1.

Parâmetro do controlo;

2.

Avaliar o objeto do controlo;

3.

Qual a relação entre o objeto e o parâmetro.

No fundo, o âmbito do controlo pretende responder a três perguntas: por referência a quê é que se controla? Parâmetro de controlo (o que é a constituição para este efeito). O que é se controla? O objeto do controlo (o que é norma para este efeito). Qual o tipo de relação entre o parâmetro e o objeto? As inconstitucionalidades e as ilegalidades qualificadas. 2.1.1. Parâmetro de controlo 2.1.1.1.

Controlo da constitucionalidade

2.1.1.1.1. O «bloco da constitucionalidade» Vamos tentar responder à pergunta por referência a quê é que se controla. Nós temos uma primeira resposta no 277.º/1 da CRP, que nos diz “são inconstitucionais as normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados”. Claro que a primeira resposta é mais ou menos evidente: controla-se por referência à CRP, às normas aí previstas, aos princípios que aí estão previstos. Mas o 277.º não se refere apenas à situação de infração, das normas que infrinjam o disposto na constituição, mas depois fala dos princípios nela consignados. Esta expressão remetenos para uma construção do conselho constitucional francês que utiliza a expressão de “bloco da constitucionalidade”. O que o conselho constitucional veio dizer é que o 2

Mestrado em Ciências Jurídico-Forenses – Justiça Constitucional 2ª 3 Frequência Rute Daniela Sousa Martins parâmetro do controlo não se reconduz apenas às normas da constituição escrita, mas também são parâmetro do controlo os princípios que sejam impostos ou reclamados pela ordem constitucional global. Não são apenas parâmetros de controlo as normas e os princípios que estão expressos na constituição, mas também outros princípios que sejam uma densificação ou uma regulação específica de outros princípios ou normas que estejam positivamente plasmados. Por exemplo, o princípio da proporcionalidade que é um princípio de direito constitucional, mas nós só o vamos encontrar em determinadas normas da constituição, como nas normas restritivas de DLG, temos uma concretização deste princípio, mas não temos uma norma que em geral diga que quaisquer atos do poder público estão vinculados por ele, mas não obstante isso, o princípio da proporcionalidade deve ser, em qualquer caso, considerado parâmetro de controlo. Como o princípio da proteção da confiança – nós não encontramos uma norma dedicada a este. Então onde vamos ancorar este princípio? No princípio do Estado de Direito que está previsto no artigo 2.º. Na verdade, o parâmetro de controlo não é, só as normas e os princípios que estão plasmados na constituição escrita, mas também todos aqueles que possam ser uma concretização ou densificação específica de outros princípios ou normas que estão constitucionalmente expressos. E é o que acontece, em geral, com todos os subprincípios do princípio do Estado de Direito e o princípio democrático. É para referir esta panóplia de parâmetros de controlo sob a perspetiva da constitucionalidade que o conselho constitucional nos fala do bloco da constitucionalidade, justamente para chamar à atenção que a constituição, para este efeito, é mais do que aquilo que está meramente escrito, envolve também todos os valores e princípios que são deduzíveis a partir da ordem constitucional de um determinado Estado. Há imensas decisões do TC em que se analisa o princípio da proporcionalidade, da segurança jurídica, da proibição do retrocesso social (que hoje se entende como ultrapassado), várias decisões no sentido da inconstitucionalidade ou não, que se basearam não necessariamente em normas, mas sobretudo em princípios que são decorrentes de outras normas. Controlo da legalidade Mas se olharmos para os vários processos consagrados nos artigos 267.º e ss. vamos verificar, por exemplo, no 280.º em que se fala de fiscalização concreta da constitucionalidade e da legalidade, e mesmo se fala no 281.º, fiscalização abstrata da constitucionalidade e legalidade. O nosso Tribunal Constitucional, nestes processos, não aprecia só a constitucionalidade, só situações em que há infração da constituição, mas também aprecia situações que se podem considerar como ilegalidades qualificadas . Em geral, o que acontece nestas hipóteses, é que nós temos entre a constituição e a norma constante do ato legislativo que está a ser controlado, normas interpostas e pressupostas, temos outras normas legislativas. Entre um determinado ato legislativo e a constituição existe outro ato legislativo que é pressuposto da prática do segundo. Por exemplo, as leis de bases e os decretos-lei de desenvolvimento – temos a CRP, as leis de bases e temos os decretos-lei de desenvolvimento que se destinam a desenvolver as bases 3

Mestrado em Ciências Jurídico-Forenses – Justiça Constitucional 2ª 4 Frequência Rute Daniela Sousa Martins aprovadas pela Assembleia da República (198.º/1/c) da CRP). Ou leis de autorização legislativa, na matéria reserva a emissão de um decreto-lei autorizado, pressupõe a emissão prévia de uma lei de autorização (198.º/1/b) da CRP). Quando vamos olhar para as matérias de reserva relativa, vamos verificar que o 165.º/2/3/4/5 estabelecem quais são os requisitos que devem constar dessa lei de autorização que, depois, há-de conformar a atividade legislativa do governo. Temos, claramente, entre um decreto-lei de desenvolvimento e a CRP uma norma, a lei de bases; entre um decreto-lei autorizado e a CRP também temos outra lei, a lei de autorização e, depois, nos casos das RA entre uma lei da AR e um DL do governo ou um Decreto legislativo regional emanado pelas assembleias legislativas das Regiões Autónomas temos entre estes diplomas e a CRP os estatutos político-administrativos. No caso de legislação que tenha impacto nas RA entre os atos legislativos, sejam dos órgãos de soberania nacionais, sejam atos legislativos das assembleias legislativas das regiões autónomas temos um diploma intermédio que são os estatutos político-administrativos das regiões. Do que se trata de saber neste momento é se, nestes casos de normas interpostas entre a CRP e os atos legislativos sujeitos a controlo, que situações destas correspondem a uma ilegalidade suscetível de ser controlada pelo TC. Vamos aos casos mais complicados: relação entre lei de bases// decreto-lei de desenvolvimento e lei de autorização//decreto-lei autorizado Na relação entre lei de bases e decreto-lei de desenvolvimento pode colocar-se a questão de saber se quando o decreto-lei vai para além da lei de bases se isso corresponde a uma das ilegalidades qualificadas a que se reporta o artigo 280.º/2 ou 281.º/1/b). Porque as leis de bases, assim como as leis de autorização, são para efeitos do artigo 112.º/3 leis de valor reforçado, dentro do critério de leis que, por força da CRP, sejam pressupostos normativo necessário de outras leis ou que por outras leis devam ser respeitadas. Se nós olharmos para o 280.º/2/a) verificamos que é suscetível de controlo pelo TC as situações em que esteja em causa a recusa de apreciação de norma constante a da…. Por violação de lei com valor reforçado e no artigo 281.º/1/b) volta a estar essa mesma indicação. O primeiro ponto que devemos ter em atenção é saber se um decreto-lei de desenvolvimento violar uma lei de bases, se nós estaremos perante uma das hipóteses prevista nesta alínea, que possam ser qualificadas como ilegalidade para efeitos de controlo. Deve, quanto à relação entre decretos-lei de desenvolvimento e leis de bases, fazer-se uma distinção consoante a matéria em causa da lei de bases esteja ou não incluída na reserva da lei – artigo 165.º (e 164.º lei de bases do ensino). Vamos imaginar que a AR fez a lei de bases do sistema de segurança social e do SNS (lei de bases da saúde) e o decreto-lei de desenvolvimento veio contrariar o que estava disposto na lei de 4

Mestrado em Ciências Jurídico-Forenses – Justiça Constitucional 2ª 5 Frequência Rute Daniela Sousa Martins bases da saúde: a lei de bases dizia que o pagamento de taxas moderadoras estava dependente do tipo de doenças de que o cidadão padece e o decreto-lei de desenvolvimento vem dizer que o pagamento de taxas moderadoras é independente o tipo de doenças que a pessoa padece – há uma contrariedade, como a matéria é de reserva da AR, quando o decreto-lei de desenvolvimento viola a lei de bases, na verdade, está, ao ter uma prescrição nova e diferente daquela que constava da lei de bases, está a ofender diretamente a constituição porque vamos ter o governo a legislar sobre uma matéria que cabia à assembleia da república legislar. Quando o decreto-lei de desenvolvimento contraria uma lei de bases, e esta é de matéria relativa não temos uma simples ilegalidade, temos uma inconstitucionalidade porque o decreto-lei de desenvolvimento está a invadir a competência da AR. Quando há uma lei de bases, o governo só tem poder legislativo dentro do quadro normativo que lhe foi traçado pela lei de bases, se o extravasar significa que está a invadir a competência da AR e temos uma inconstitucionalidade. Portanto, só existirá incompatibilidade suscetível de ser qualificada como ilegalidade nos casos em que haja matéria concorrente, isto é, em que a lei de bases, na verdade, não corresponde a uma das leis referentes ao 165.º/1 da CRP é uma lei de bases sobre determinada matéria de competência concorrente com o governo, portanto, a haver uma ilegalidade só haverá nestes casos (que são raríssimos, a AR quando tem competência concorrente com o governo ou esgota a matéria, não se vai limitar a fazer uma simples lei de bases, não é normal que isso aconteça). No fundo, apesar da lei de bases ser uma lei de valor reforçado, na maioria dos casos, a sua violação por um decreto-lei de desenvolvimento acaba por dar origem a uma inconstitucionalidade porque afeta diretamente uma norma constitucional de divisão de competências entre o governo e a AR. No caso do decreto-lei de desenvolvimento e lei de autorização e decreto-lei autorizado temos que fazer uma distinção porque há uma pequena controvérsia doutrinal: casos de defeitos de autorização e excesso de autorização. No defeito de autorização, o decreto-lei autorizado é emitido para além da duração da autorização, 165.º/2 obriga a que a lei de autorização fixe a sua duração. Temos um decreto-lei de autorização com defeito de autorização quando ele é emitido para além da duração da autorização, quando ele é emitido sem qualquer lei de autorização ou quando é emitido sem mencionar a lei de autorização legislativa . Nestes três casos, sem qualquer lei de autorização, tendo passado prazo da lei de autorização ou não tendo sido mencionada a autorização, temos uma situação de defeito de autorização que gera (não há dúvidas na doutrina) inconstitucionalidade e não uma mera ilegalidade. O exemplo mais flagrante: se o decreto-lei em matéria de reserva relativa foi emitido sem lei de autorização, então o governo foi emitir um decreto-lei em matéria de reserva da assembleia da república sem ter sido autorizado por ela, portanto ofendeu o artigo 165.º. Temos uma ofensa direta da constituição, não temos uma simples 5

Mestrado em Ciências Jurídico-Forenses – Justiça Constitucional 2ª 6 Frequência Rute Daniela Sousa Martins ilegalidade, temos uma inconstitucionalidade, o mesmo se pode dizer mutatis mutandis, se o decreto-lei foi emitido para além do prazo da autorização do prazo, quando aprovar o decreto-lei já não terá lei de autorização que terá caducado, assim tudo se passa como se a lei de autorização já não existisse. Se não existe lei de autorização, mais uma vez o que temos é o governo a invadir a competência da AR e o mesmo se passa quando não há uma menção da autorização legislativa porque nos termos jurídico-constitucionais o governo está obrigado a mencionar a autorização legislativa que lhe permite legislar em matéria de reserva. Relativamente a este aspeto há uma consonância de que esta é uma inconstitucionalidade. No excesso de autorização já há, no entanto, uma divergência. No excesso de autorização, o decreto-lei autorizado não observa os limites materiais da lei de autorização. É um problema de conteúdo – há uma contrariedade entre aquilo para o qual foi autorizado e aquilo que o governo legislou. Por exemplo, imaginemos que se tratava de uma lei de autorização legislativa em matéria de proteção da natureza e espaços verdes e se previa que era admissível que o governo viesse punir determinadas condutas com contraordenações e no decreto-lei resolve-se punir essas condutas como crime, não foi observado o limite que constava da lei de autorização. Aqui há uma divergência. GOMES CANOTILHO entende que nos casos em que houve uma inobservância dos limites materiais da lei de autorização temos um caso de ilegalidade qualificada, entende que é, verdadeiramente, uma das hipóteses que cabe nestes artigos, resultante da violação de normas constantes de atos legislativo com fundamento em lei com valor reforçado. A maioria da doutrina, incluindo o TC, discordam e entendem que estas hipóteses ainda devem ser consideradas como inconstitucionalidades, porque dizem que se não são observados os limites materiais que decorrem da lei de autorização, então, mais uma vez, o que vamos ter é o governo a invadir a competência da AR. Se AR deu autorização para o governo legislar mediante a previsão de contraordenações, não deu autorização para legislar em matéria criminal e, portanto, quando legislou em matéria criminal o governo foi ultrapassar os limites da lei de autorização e veio invadir a competência – entendem que é inconstitucionalidade. Há outras hipóteses para além destas 2, em que há violação de lei de valor reforçado. É o que acontece, por exemplo com as leis de enquadramento como a orçamental – uma lei que tem que ser observada pelas leis anuais do orçamento. Se a lei anual do orçamento violar a lei de enquadramento orçamental, então a lei do orçamento de estado padece de uma ilegalidade qualificada suscetível de ser controlada pelo TC. Aqui já não se põem problemas de competência porque o órgão que aprovou a lei de enquadramento orçamental, é o mesmo órgão que aprova a lei anual do orçamento que é a AR, portanto, neste caso, é um caso típico de ilegalidade qualificada que é suscetível de ser controlada pelo TC. Importa salientar que no âmbito do controlo das ilegalidades qualificadas, o parâmetro são leis de valor reforçado, mas com exclusão daqueles casos que vimos das leis de bases em matéria reservada e das leis de autorização porque essa ofensa não vai 6

Mestrado em Ciências Jurídico-Forenses – Justiça Constitucional 2ª 7 Frequência Rute Daniela Sousa Martins implicar uma ilegalidade qualificada, mas uma inconstitucionalidade que vai consumir a ilegalidade. Leis de valor reforçado: leis de enquadramento e os estatutos políticoadministrativos das regiões autónomas. Em termos de parâmetros de controlo, no contexto da ilegalidade qualificada, é nestas duas dimensões que nos devemos centrar. Em suma, parâmetros de controlo: se estiver em causa uma situação de inconstitucionalidade é o bloco da constitucionalidade, a constituição e os diversos princípios que estejam ou não expressos na constituição e que possam ser concretizações de princípios que estão na constituição. Ilegalidade qualificada, leis de valor reforçado, essencialmente outras que não leis de bases ou de autorização, como por exemplo as de enquadramento e estatutos político-administrativos das regiões autónomas. Vamos verificar se para além destes dois parâmetros de controlo, nós também devemos ter um parâmetro internacional ou europeu de controlo. Isto é, se o nosso TC também controla a violação de normas de direito europeu ou de normas de direito internacional Direito da União Europeia Naturalmente que os tribunais têm o dever de interpretação do direito nacional em conformidade com o direito da união europeia. Trata-se de um cânone interpretativo, muito próximo daquele que já conhecemos – interpretação em conformidade com a CRP – a ideia agora é, também por força de unidade do sistema jurídico, garantir que quando os tribunais interpretam as normas de direito nacional, o fazem escolhendo de entre os sentidos possíveis, aquele que se compatibilize com o direito da união europeia de forma a evitar que haja aqui um conflito normativo. O que permitirá já reduzir uma série de conflitos. Em caso de conflito entre o direito nacional e o direito da união europeia, os tribunais nacionais, em geral, têm o dever de não aplicação do direito nacional que seja desconforme com o direito da União Europeia. Mas isto não significa que esteja em causa um controlo do direito nacional em função do direito da UE ou que esse controlo integre a justiça constitucional....