Chapitre 1. L\'administration centrale PDF

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L'administration centrale...

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Partie 1 : L’administration d’Etat L’état est une personne morale de droit public qui comprend des organes centraux et des organes déconcentrés reliés entre eux par un lien hiérarchique.

Chapitre 1 : l’administration centrale Les organes de l’administration centrale peuvent être placés en 3 catégories : -les organes de l’administration active, sont concernés les organes qui ont le pouvoir de prendre des décisions administratives, -les organes de l’administration consultative, qui sont associés a la préparation des décisions, -les organes de l’administration de contrôle, qui contrôlent les décisions administratives. Il existe également une catégorie d’organes centraux qui par exception échappe au pouvoir hiérarchique des ministres. Il s’agit des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

Section 1 : l’administration active Selon la constitution du 4/10/1958, 2 organes sont investis au niveau central de compétences administratives. Il s’agit du président de la république et du 1 e ministre. Une partie de cette compétence est déléguée au niveau central au différents membre du gouvernement.

I. Le président de la république et le 1e ministre Les rapports entre le président de la république et le 1e ministre doivent être distingués selon que l’on envisage les questions constitutionnelles et politiques ou les questions administratives. Du point de vue constitutionnel et politique, les rapports entre ces 2 institutions ont été profondément altérés par la révision constitutionnelle du 6/11/1962. Avant 1962, le président de la république est élu au suffrage universel indirect. Il est conçu comme « la clé de voute des institutions », comme un « arbitre situé au-dessus des partis ». En 1962, la constitution révisée prévoit que le PR est élu au suffrage universel direct. M. Massot en 1962 : « l’arbitre devient capitaine » en d’autres termes, en dehors des périodes de cohabitation, l’exécutif est dominé par le PR. Du point de vue des institutions administratives, la situation est différente, M. Gohin : « même si le PR est un géant politique, il demeure un nain administratif ». Cette situation n’est pas illogique. En effet, administrer, c’est appliquer des décisions qui sont prises au niveau politique. Si le PR prend l’essentiel des décisions politiques, il revient au 1e ministre et aux membres du gouvernement d’administrer cad d’assurer l’exécution de ses décisions.

A. Le Président de la République 1. Les attributions du PR Constitution art 13 : « le PR signe les ordonnances et les décrets délibérés en conseil des ministres ». Il dispose dans ce cadre d’un pouvoir règlementaire ce qui lui permet de prendre des textes a portée générale. Il dispose également du pouvoir de prendre des décisions individuelles ce qui lui permet de

procéder a des nominations de fonctionnaires. En cas de crise, le PR dispose aussi de pouvoir exceptionnels, art 16 de la constitution.

a. Le pouvoir règlementaire -

Les décrets :

Tous les décrets ne sont pas l’œuvre du PR. En effet, certains décrets peuvent être pris également par le 1e ministre. Pour les distinguer on appelle les décrets du PR, décrets en conseil des ministres, ce qui s’explique par le fait que c’est le chef de l’état qui préside le conseil des ministres, et toutes les mesures décidées dans ce cadre sont signées par lui. Par exception, certains décrets du PR ne sont pas signés en conseil des ministres (ex : il peut s’agir d’un décret relatif au domaine de la défense ou des affaires étrangères). Dans certains cas, c’est la loi qui précise la nature de l’autorité qui est chargé de prendre ces décrets d’applications. Dans les autres cas en revanche, il existe aucun moyen de déterminer a l’avance quelle est l’autorité compétente pour prendre un décret. Cette question dépend des rapports de forces politiques. En période de concordance des majorités, cad lorsque le PR et le 1e ministre sont du même bord politique, c’est le PR qui fixe librement l’ordre du jour du conseil des ministres. Il peut donc attirer dans son champ de compétence toutes les matières dont il souhaite connaitre au détriment du 1e ministre. En revanche, en période de cohabitation, il dispose de moins d’altitude pour fixer l’ordre du jour du conseil des ministres. Il existe enfin des décrets pris en conseil d’état dont l’auteur peut être le PR ou le 1 e ministre, il s’agit de hypothèses ou la loi impose qu’un décret soit d’abord soumis pour avis au conseil d’état.

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Les ordonnances :

Il existe plusieurs catégories d’ordonnances. Depuis la révision constitutionnelle de 1995, la catégorie des ordonnances de l’art 92 de la constitution a été supprimé. Ces ordonnances étaient depuis longtemps tombée en désuétude (on ne les utilisait plus), puisque leur objet était la mise en place des institutions de la 5e république. En revanche, la révision constitutionnelle de 2003 a créé une nouvelle catégorie d’ordonnances visées par l’art 74-1 de la constitution. Cet article autorise de façon permanente l’exécutif a étendre par ordonnance les lois en vigueur en métropole aux collectivités d’outre-mer et a la Nouvelle Calédonie. Il existe également une catégorie dégagée par la pratique au début de la 5 e république, il s’agit des ordonnances prises sur habilitation référendaire en application de l’art 11 de la constitution. Dans le texte de la constitution, il existe 4 autres catégories d’ordonnances : -Les ordonnances de l’art 16 qui permettent au PR de prendre des mesures qui ne relèvent pas normalement de sa compétence en cas de crise grave. -Les ordonnances de l’art 47 alinéa 3 : le parlement dispose d’après la constitution d’un délai de 70 jours pour adopter la loi finance, cad le budget de l’état. Si ce délai est dépassé, les dispositions du projet de loi de finance peuvent être mises en vigueur par l’exécutif par voie d’ordonnance. Ces dispositions n’ont jamais été utilisé. -Les ordonnances de l’art 47-1 de la constitution mettent en œuvre une procédure équivalente a celle de l’art 47 alinéa 3 pour ce qui concerne l’adoption de la loi de financement de la sécurité sociale.

-Les ordonnances de l’art 38 de la constitution qui sont les plus utilisées. Elles succèdent aux décretslois des 3e et 4e république. Les décrets-lois, comme les ordonnances permettent de faire exception a la répartition normale des compétences entre le législateur et le pouvoir règlementaire. Leur intervention est fréquente particulièrement lorsqu’un gouvernement veut faire adopter des réformes rapidement. Sous les 3e et 4e républiques le domaine de compétence du législateur est pratiquement illimité donc les actes règlementaires n’interviennent sauf cas particulier que pour préciser l’application des lois, c’est ce qu’on appelle le pouvoir règlementaire dérivé. En 1958 l’art 34 de la constitution délimite de façon limitative les domaines de compétences du parlement, l’art 37 précise quant a lui qu’en dehors des matières visées par l’art 34, c’est le pouvoir règlementaire qui est compétent. On assiste donc en 1958 a un développement important du pouvoir règlementaire autonome. L’art 38 permet de surcroit a l’exécutif d’intervenir pour l’une des matières en principe réservée au parlement par l’art 34. Dans un premier temps, le gouvernement va faire adopter par le parlement un projet de loi d’habilitation l’autorisant a prendre des mesures par ordonnances dans l’une des matières de l’art 34 pour une durée limitée. A l’issu de la période d’habilitation, le gouvernement doit déposer un 2e projet de loi en vue de la ratification des ordonnances. Une fois que ce projet de loi est adopté, les mesures prises par ordonnances se voient conféré rétroactivement une valeur législative. b. Le pouvoir de nomination L’art 13 alinéa 2 de la constitution précise que « le PR nomme aux emplois civils et militaires de l’état, ces nominations font l’objet de décrets en conseil des ministres. ». L’alinéa 3 du même art énumère les emplois de la fonction publique dont la nomination est réservée au PR (ex : conseillers d’état, préfets, officiers généraux des corps d’armée). Cette liste n’est pas limitative puisque l’alinéa 4 prévoit « qu’une loi organique détermine les autres emplois auxquels il est pourvu en conseil des ministres. ». En application de ces dispositions a été adopté une ordonnance du 28/11/1958. 3 hypothèses sont visées par ce texte, il énumère d’abord différents emplois qui font l’objet d’une nomination par décret en conseil des ministres (ex : procureur général a la cour de cassation, emplois de direction dans les établissements publics ou entreprises publiques les plus importantes). Sont également visés des emplois qui font l’objet d’une nomination par décret simple du PR (ex : magistrats de l’ordre judiciaire, professeurs de l’enseignement supérieur). L’ordonnance précise enfin que le pouvoir présidentiel de nomination s’étend aux emplois pour lesquels cette procédure est prévue par un texte de loi. En vue de mieux encadrer le pouvoir de nomination du PR, la révision constitutionnelle de 2008 a complété l’art 13 d’un 5e alinéa : « pour certains emplois le pouvoir de nomination du PR s’exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblé. ». Le même texte prévoit que le PR ne peut procéder a une nomination lorsque l’addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins 3/5 des suffrages exprimés au sein des 2 commissions (ex : cette procédure concerne les nominations par le PR de membres du conseil constitutionnel). La commission compétente de chaque assemblé est la commission en charge des lois constitutionnelles.

c. Les compétences exceptionnelles Ces compétences sont visées par l’art 16 de la constitution. En cas de crise grave, le PR après consultation du 1e ministre, des présidents des assemblés et du conseil constitutionnel « prend les mesures exigées par ces circonstances ». Le PR peut donc prendre par ordonnances des mesures qui relèvent normalement de la compétence du 1 e ministre et du parlement. Ces dispositions n’ont été

utilisé qu’une seule fois, entre le 23/04 et le 29/09/1961 au moment du putsch des généraux en Algérie. 2. Les services du PR Ces services regroupent environ 1 000 agents qui sont nommés de façon discrétionnaire par la PR. Il n’existe aucun texte relatif a l’organisation de ces services. Le principal de ces services est le cabinet du PR. On trouve a la tête de ces structures un secrétaire général assisté par un ou plusieurs secrétaire généraux adjoints. Il est également composé de conseillers et de conseillers techniques qui ont pour missions de conseiller le PR dans des domaines précis. On trouve sous l’actuel PR 43 conseillers. Chaque conseiller est chargé de suivre l’actualité dans le domaine qui lui est affecté et il doit réunir toutes les informations utiles a la décision présidentielle (ex : conseiller diplomatique SHERPA G7 (éclaireur)). Le cabinet a aussi pour mission de préparer les conseils des ministres en liaison avec le secrétariat général du 1e ministre et les différents ministères. Il existe également au sein du cabinet un directeur de cabinet dont la fonction est plus administrative que politique. Il est chargé notamment de coordonner les différents services de la présidence et de préparer le budget de ces services. Le chef de cabinet a quant a lui pour mission l’organisation de la vie quotidienne du PR, ce qui implique la gestion de son emploi du temps et de ses voyages. En dehors des services civils de l’Elysée, existe également un état-major particulier du PR. En effet d’après l’art 15 de la constitution « le PR est le chef des armées ». Le PR est notamment compétent pour décider des actions extérieures en ayant recours le cas échéant aux forces nucléaires. Ce service regroupe des officiers généraux des différents corps de d’armée. Son rôle en matière militaire est équivalent a celui du secrétariat général en matière civile. Il doit donc informer le PR sur les questions de défense nationale et l’aider dans la prise de décisions relevant de sa compétence (ex : en matière de nomination d’officiers). Le chef d’état-major particulier relève de l’autorité directe du PR.

B. Le 1e ministre 1. Les attributions du 1e ministre S’il ne dispose pas de pouvoirs exceptionnels, le 1e ministre exerce une compétence de droit commun en matière administrative. Le domaine très étendu de cette compétence est une conséquence des art 20 et 21 de la constitution. Art 20 : « le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation, il dispose de l’administration et de la force armée », art 21 « le 1e ministre dirige l’action du gouvernement ».

a. La direction de l’action du gouvernement La direction effective de l’action gouvernementale dépend pour l’essentiel du rapport de force existant entre le PR et le 1 e ministre. Si en période de cohabitation la primauté du 1 e ministre est incontestable, elle est moins affirmée en période de concordance des majorités.

b. L’exécution des lois Le 1e ministre est titulaire du pouvoir règlementaire général alors que sous les 3e et 4e république, ce pouvoir appartenait au PR. Le 1e ministre est donc normalement compétent pour prendre les mesures règlementaires d’applications des lois.

c. Le pouvoir de nomination

L’art 21 alinéa 2 de la constitution précise que sous réserve des dispositions de l’art 13 le 1 e ministre nomme aux emplois civils et militaires. Cependant, le 1e ministre comme le PR exerce très largement la possibilité visée par l’art 21 selon lequel il peut déléguer certains de ces pouvoirs aux ministres. Les ministres peuvent, quant a eux, subdéléguer leur signature aux administrations centrales. Enfin le PR pour les emplois qui relèvent de sa compétence peut consentir une délégation au 1e ministre.

d. Le contreseing des actes pris par le PR L’art 19 de la constitution précise que les actes du PR sont normalement contre signés par le 1 e ministre et le cas échéant par les ministres responsables de leur application. L’exigence du contreseing est une contrepartie de la nature parlementaire de la 5 e république. Dans un régime parlementaire le chef de l’état a la différence du 1 e ministre est irresponsable politiquement. Donc en cas de désaccord politique, le parlement n’a pas la possibilité de renverser le PR. En contre signant les actes du PR, le 1e ministre endosse la responsabilité politique de ces actes, ce qui peut permettre le cas échéant au parlement de renverser le gouvernement.

2. Les services du 1e ministre a. Le cabinet Le cabinet du 1e ministre regroupe ses collaborateurs les plus proches qui vont l’assister dans l’élaboration de la politique gouvernementale. Il joue aussi un rôle de liaison avec les services de la présidence et les services des différents ministères. Le nombre d’agents affectés a ce cabinet est très variable, il se situe entre une quinzaine et une soixantaine de membres. L’organisation du cabinet est laissée a la discrétion du 1 e ministre. Toutefois on observe une constance dans les structures. Le cabinet a a sa tête un directeur et des directeurs adjoints qui vont coordonner l’activité des conseillers et conseillers techniques du cabinet. Il existe également un chef de cabinet dont le rôle principal est d’organiser l’agenda du 1e ministre.

b. Le secrétariat général du gouvernement Cet organe est dirigé par un secrétaire général, il comprend entre une 50aine et une 100aine de membres et assure 3 principales missions qui sont toutes d’ordre technique.

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II.

Cet organe est le conseiller juridique du gouvernement, cette mission est assurée par un service législatif qui doit suivre la préparation des projets de loi, préparation des mesures réglementaires et décisions de nominations. Il dirige ensuite les services administratifs qui sont directement placés sous l’autorité du 1e ministre (ex : il s’agit de la direction de l’information légale et administrative, cette direction est a charge de la publication du journal officiel et du site internet Légifrance). Cet organe est chargé de la préparation du conseil des ministres et des comités interministériels.

Les membres du gouvernement

Il existe différentes catégories de membres du gouvernement qui sont dotés de pouvoirs plus ou moins importants. La plupart d’entre eux sont placés a la tête d’une structure administrative dont l’organisation est pyramidale.

A. Les différentes catégories de membres du gouvernement

Le nombre de membres du gouvernement est très variable d’un gouvernement a l’autre. En général cependant ce nombre est compris entre 20 et 30 (actuellement 29). Tous les membres du gouvernement n’ont pas le titre de ministre et parmi les ministres tous n’ont pas les mêmes pouvoirs en fonction de la catégorie a laquelle ils appartiennent. De nouvelle catégories peuvent apparaitre (en mai 2007, dans le cadre du gouvernement Fillon, M. Hirsch est nommé haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté). Ces particularités mises a part, il existe 4 catégories de membres du gouvernement : 1. Les ministres d’état Ce titre présente un caractère honorifique, il n’a d’effet qu’en matière protocolaire. L’attribution de ce titre peut être liée a 3 types de motivation. Il peut s’agir d’insister sur l’importance de tel ou tel ministère pour la politique gouvernementale. Il peut aussi s’agir de distinguer une ou plusieurs personnalités notamment lorsque le gouvernement est composé de membres de plusieurs partis politiques (dans le 1e gouvernement Phillipe, M. Bayrou es nommé ministre d’état garde des sceaux (de la justice)), ou il peut s’agir de distinguer une personnalité connue qui n’est pas issue du monde politique (ex : 1959, André Malraux (écrivain) devient ministre d’état, ministre de la culture, ou Nicolas Hulot est ministre d’état, ministre de la transition écologique et solidaire). Dans l’actuel gouvernement il y a un 2e ministre d’état, M. Collomb qui est ministre d’état, ministre de l’intérieur.

2. Les ministres Normalement, il s’agit du titre le plus répandu dans les gouvernements. Actuellement on a 19 ministres. Rien n’empêche, en l’application de l’art 8 de la constitution le 1e ministre de proposer au PR sa propre nomination comme ministre (ex : 1976, le PR Giscard nomme Raymond Barre 1e ministre, ministre de l’économie et des finances, François Fillon en 2012 devient 1 e ministre, ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement).

3. Les ministres délégués La plupart des gouvernements ont dans leur sein des ministres délégués. Toutefois dans l’actuel gouvernement comme dans le dernier gouvernement Valls, on ne trouve aucun ministre délégué. Il existe 2 sous catégories de ministres délégués. Certains sont rattachés et subordonnés au 1 e ministre ou a un ministre. Par ex, il est fréquent que le ministre d’économie et des finances ait sous son autorité un ministre délégué au budget. Dans cette hypothèse, le ministre délégué dispose de son propre budget et ses propres services administratifs. D’autres ministres délégués ne disposent pas d’une mission permanente, ils sont également placés sous l’autorité du 1e ministre ou d’un autre ministre qui vont leur confier des missions ponctuelles. Ces ministres délégués ne disposent pas de budget ni de leur propre service administratif, pour exercer leur mission ils vont donc utiliser les moyens financiers et humains de leur ministre de rattachement. Depuis le gouvernement Fabius de 1984, les ministres délégués participent au conseil des ministres, auparavant, ils n’y participaient que s’ils étaient invités, cad lorsque était traité en conseil des ministres une affaire relevant de leur compétence.

4. Les secrétaires d’état

Dans le gouvernement Phillipe, on dénombre 18 secrétaires d’états. On peut les répartir en 2 sous catégories :

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Certains sont délégués auprès d’un ministre ou auprès du 1 e ministre. Ils ne disposent d’aucun budget propre ni services administratifs en revanche leur missions sont pérennes, a la différence d...