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DERECHO ADMINISTRATIVO III – PROF. BERMÚDEZ Y PRIETO CAMILA SÁNCHEZ ABARCA CONTROL Y RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO UNIDAD I: LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN Y DE SUS FUNCIONARIOS LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO A. EVOLUCIÓN EN LA NOCIÓN DE RESPONSABILIDAD DE LA AD...

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DERECHO ADMINISTRATIVO III – PROF. BERMÚDEZ Y PRIETO CAMILA SÁNCHEZ ABARCA

CONTROL Y RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO UNIDAD I: LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN Y DE SUS FUNCIONARIOS LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO A. EVOLUCIÓN EN LA NOCIÓN DE RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO En cuanto a la responsabilidad, en esta área se aplican los mismos requisitos que en materia civil: - Acción u omisión  un órgano que forma parte de la administración del estado actúa o deja de hacerlo - Daño  pérdida, disminución o menoscabo en el patrimonio o la persona de un sujeto privado. - Nexo de causalidad  relación entre el acto u omisión con los daños - Elemento subjetivo – imputabilidad La responsabilidad de la Administración del Estado no ha sido igual a lo largo del tiempo, pudiendo destacar distintas teorías de responsabilidad de la Administración1: 1. Irresponsabilidad del estado En el ámbito público inicialmente se estimaba que la administración no era responsable cuando generaba un daño a sus administrados, lo cual proviene de la época de la monarquía en donde se estimaba que la corona no podía causar ningún daño, ya que se estimaba que el poder provenía de dios, y en virtud de dicha divinidad, era imposible que el rey generará algún mal. Con los estados liberales y la instauración de la separación de los poderes del estado, siguió vigente este principio, estimándose que la administración del estado tampoco es responsable por los daños que genere a los particulares, no porque su poder provenga de dios sino porque se entendía que el Estado era garante de un bien mayor, el interés público, y por lo tanto, todo lo que hiciese lo haría en miras de dicho interés público, sin tener que responder por un daño o lesión a los particulares. Por lo que, podemos señalar que en principio existía una teoría de irresponsabilidad del Estado. 2. Responsabilidad por el hecho propio o del funcionario Todo daño causado por los organismos públicos tiene su origen en la acción u omisión de una persona natural, en virtud de lo cual se establece la teoría de la responsabilidad

No es una evolución de la responsabilidad, pudiendo pasar de la teoría de irresponsabilidad del estado directamente a la responsabilidad por falta de servicio e incluso puede suceder que se mezclen. Lo que sí existe es un surgimiento cronológico de las teorías, pudiendo coexistir en un estado dos o más teorías.

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por el hecho propio, teniendo que responder la persona natural que ocasionó el daño o lesión. Sin embargo, seguimos ante una figura en donde no responde el Estado, sino que responde el funcionario público como persona natural con su propio patrimonio. Un problema que origina esta postura es que quien acusa o demanda al funcionario público es que se debe probar su culpa o dolo, lo cual es sumamente complicado y además el funcionario debe responder con su propio patrimonio, teniendo que determinar específicamente quién es el responsable, por lo que no se repara debidamente el perjuicio o daño ocasionado. 3. Responsabilidad por el hecho ajeno En virtud de esto, surge una tercera forma de responsabilidad, denominada responsabilidad por el hecho ajeno, surgiendo un deber de vigilancia y de elegir bien a la persona que está bajo su cuidado, aplicándose de igual manera el derecho civil. Los principios y límites establecidos por el Derecho común siguen presentes en materia de responsabilidad. Conforme a esta teoría se establece que el Estado debía hacerse responsable por los daños ocasionados por sus funcionarios, ya que este tiene un deber de vigilancia en el buen funcionamiento de los servicios, y al infringirlo debe indemnizar. Por lo que, se debe demandar conjuntamente al funcionario responsable y al Estado, teniendo que probar del dolo o la culpa del primero, complicándose de igual manera este tipo de responsabilidad. La mayor complicación que se produce es que no siempre es tan fácil quien fue el funcionario específico que tenía la obligación de cuidar o preocuparse de que ese daño no se origina, o quién la persona que originó ese daño, debido a que conforme a esta teoría es necesario identificar al funcionario específico para poder demandarlo. 4. Responsabilidad por falta de servicio – Francia Cuando se empiezan a generar todos estos problemas de la atribución de responsabilidad al Estado, se dan cuenta que lo que sucede es que se intenta resarcir un daño que, en la mayoría de los casos, no es reparable, por lo tanto se genera un cuarto tipo de responsabilidad que es la responsabilidad por falta de servicio (Culpa del servicio en francés). Esta es la primera vez que surge una acción directa al estado en cuanto a la responsabilidad, sin importar quién es la persona natural o funcionario público que originó el daño. Basta con que la administración haya originado un daño para poder demandar al Estado, en los servicios centralizados. En el caso de los servicios descentralizados se demandará a la persona física a cargo de esto.

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Se establece que es una responsabilidad o falta anónima, ya que no interesa quien originó el daño, siendo una acción directa en contra de la administración pública. Como ya no existe una persona natural, ya no se debe probar la existencia del elemento subjetivo, pero si se tendrá que probar el actuar negligente del servicio, lo cual se traduce en tres hechos: - El servicio no actuó - El servicio actuó mal - El servicio actuó de forma inoportuna o tardía. Por lo tanto, la falta de servicio era considerada como una responsabilidad de tipo objetiva, lo cual ha sido declarado por la doctrina y jurisprudencia como tontamente falso, debido a que si bien no se prueba el dolo o culpa del funcionario, si se debe probar la falta de servicio o culpa del servicio (actuar negligente de la Administración pública). La responsabilidad por falta de servicio no es una responsabilidad objetiva, ya que se debe probar de igual manera la existencia de la falta de servicio. Esta falta de servicio implica un actuar anormal de un servicio público, por lo que se debe determinar caso a caso lo que se entiende por falta de servicio, sin ser posible determinar de manera a priori su sentido o significado, ya que esta dependerá de los recursos que cada servicio posea. Para poder determinar cuál será la falta de servicio encontramos el estándar normal de funcionamiento que lo posee cada servicio. Si su actuar está fuera de este estándar o nivel podemos hablar de falta de servicio, teniendo en consideración el caso en particular y los recursos que ese servicio posee. Ej. Si hay un accidente y una ambulancia se demora 1 hora en llegar y la persona se muere, para poder alegar su responsabilidad será necesario determinar cuánto es lo que normalmente se demoraría en llegar. La responsabilidad por falta de servicio es un actuar negligente por parte de la administración, que alude a acciones u omisiones ilícitas, las cuales van en contra de la actuación material o formal de la administración. Sin embargo, existen ciertas situaciones en que ante una actuación lícita de la administración pública igualmente se origina un daño o perjuicio, teniendo que responder, surgiendo en virtud de la teoría de la igualdad de las cargas públicas o sacrificio especial (Alemania), conforme a la cual se entiende que todos los particulares deben soportar ciertas cargas, sin embargo cuando esta igualdad de las carga se rompe porque sufre un perjuicio mayor o especial en su patrimonio y se ocasiona un daño o perjuicio, la administración debe responder a pesar de que la actuación fue lícita. En la teoría de la igualdad de las cargas públicas se invierte la carga de la prueba, ya que es la administración quien debe probar que el particular era quien tenía que soportar la carga pública. Este sistema es el que prima en Chile, el cual equivale a la culpa del servicio en el derecho francés, lo cual surge a raíz del caso arret blanco, esto es una mujer que fue

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atropellada por un camión fiscal de tabaco, quien demandó ante los tribunales civiles, y el funcionario se defendió sosteniendo que el tribunal era incompetentes, pues a quien le correspondía conocer de estos asuntos eran los tribunales contenciosos – administrativos, y además no se aplica el derecho común porque existe una relación especial entre el ciudadano y la administración. A partir de esto se distingue por primera vez entre falta personal del funcionario y falta de servicio a partir del Derecho que le es aplicable. 5. Responsabilidad objetiva o por riesgo2 - España Como el elemento subjetivo incide en materia probatoria, es que se buscó objetividad la responsabilidad del Estado, por lo que se prescinde del elemento subjetivo, bastando que se pruebe la existencia de una acción u omisión, el daño y el nexo causal. La responsabilidad por riesgo implica la imputación de la Administración por los riesgos creados por esta en pro de sus intereses, independiente de toda culpa, incluyéndose el caso fortuito o fuerza mayor. Por lo tanto: - Basta con que se prueben los tres elementos esenciales. - Para que exista responsabilidad es necesario que este señalado expresamente por la ley. - Normalmente existen normas que limitan el quantum de la responsabilidad. B. PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD Y SISTEMA DE RESPONSABILIDAD EN CHILE A partir de los principios del estado de derecho se puede desprender que la administración es responsable por los daños que cause, por lo tanto este siempre debe responder. Se ejerce una acción directa en contra de la administración. Fuentes normativas de la responsabilidad: 1. Constitución La responsabilidad de la administración del estado tiene su punto de partida en la CPR, base de todo el sistema y que crea una acción constitucional de reparación ante cualquier daño que pueda sufrir un particular por el actuar de la administración. i.

Articulo 6 y 7 CPR

Artículo 6. Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, y garantizar el orden institucional de la República.

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el solo hecho de que la actividad que se realice sea riesgosa, la ley establece expresamente que debe responder. Ej. Materia nuclear o marítima por contaminación.

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Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo. La infracción de esta norma generará las responsabilidades y sanciones que determine la ley. Artículo 7. Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley. Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes. Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale. A partir de ambos artículos encontramos un reconocimiento a la responsabilidad por infracción, en virtud de lo cual se establece que la administración actúa válidamente previa investidura regular, dentro de su competencia y en la forma prescrita por la ley. Esto constituye el principio de legalidad. Si los órganos de la administración actúan en contravención a lo establecido en dichos artículos, se generará responsabilidad respecto del mismo. En base al principio de legalidad podemos señalar que los actos contrarios a dichos artículos son nulos y generan responsabilidad, en virtud de lo cual se establece que el actuar irregular es ilegal, estando ante una responsabilidad. Dichos artículos no se refieren a ningún tipo de responsabilidad en particular, sino que solo establece la posibilidad de que los órganos de la administración respondan. ii.

Artículo 38 inciso 2 CPR

“Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño.” La versión original de este artículo señalaba que, el que se viera lesionado sus derechos podría reclamar ante los tribunales contenciosos administrativos y por lo tanto, le atribuía competencia especial a estos tribunales para determinadas materias. Sin embargo, estos tribunales nunca se crearon y las personas comenzaron a reclamar ante tribunales ordinarios, los que se declaraban incompetentes para conocer de este tipo de causas. Por lo que, el año 1989 se eliminó la referencia a los tribunales contenciosos administrativo, y se señaló “tribunales que establezca la ley”, pudiendo ser un tribunal ordinario o contencioso administrativo de materias especiales, por ejemplo el tribunal de la contratación pública, tribunal tributario y aduanero, tribunal ambiental.

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Parte de la doctrina, principalmente Soto Kloss, establecen que este art. establece un tipo de responsabilidad objetiva, ya que se señala que cualquier persona que sea lesionada en sus derechos podrá reclamar ante los tribunales que establezca la ley, y por lo tanto, basta con que exista un hecho por parte de la administración que cause un daño para que se pueda reclamar la responsabilidad, estableciendo un sistema de responsabilidad objetivo. La doctrina dominante, principalmente el profesor Pierry, señala que este inciso segundo no establece ningún tipo de responsabilidad, sino que atribuye competencia a los tribunales de justicia en materia contencioso-administrativa. El profesor Bermúdez señala que esta es una norma que plasma o concreta en materia contencioso administrativa el derecho de tutela efectiva, porque lo que establece en definitiva es la posibilidad de recurrir a los tribunales de justicia en los casos en que sus derechos resulten lesionados. En este artículo se consagra una acción constitucional de reparación, la cual es general, pues comprende todo daño provocado por cualquier órgano de la administración; directa, ya que se hace efectiva en el patrimonio del estado; a posteriori, pues busca la debida reparación del daño causado; y amplia, debido a que no distingue el origen de la lesión, que puede derivar de actos, omisiones o simples hechos materiales. 2. Ley de bases generales de la Administración del Estado i.

Artículo 4

“Artículo 4°. El Estado será responsable por los daños que causen los órganos de la Administración en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de las responsabilidades que pudieren afectar al funcionario que los hubiere ocasionado.” Este artículo no especifica un tipo de responsabilidad, sino que establece de manera general que la administración es responsable por los daños que cause, descartando la teoría de la irresponsabilidad. Además, agrega la figura de la responsabilidad del funcionario con carácter residual, en virtud de la cual el funcionario público puede tener responsabilidad. Se hace una distinción entre la responsabilidad del Estado (acción directa) y la responsabilidad de funcionario público. Este artículo se establece dentro de las normas generales de la ley, por lo que se aplica a todos los órganos de la Administración del Estado, es decir todos aquellos órganos que se mencionan en el artículo 1 de la misma.

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Artículo 42

“Artículo 42. Los órganos de la administración serán responsables del daño que causen por falta de servicio. No obstante, el Estado tendrá derecho a repetir en contra del funcionario que hubiere incurrido en falta personal”. Establece un sistema de responsabilidad por falta de servicio, es decir que opera cuando la administración actúa mal, no actúa o actúa de manera inoportuna. El particular tiene una acción directa respecto del estado no respecto del funcionario público, debido a que el mismo art. señala que la administración podrá repetir en contra del funcionario, por lo tanto al particular le es irrelevante quién es el funcionario involucrado. El problema de este artículo es que está situado dentro del título II, el cual no tiene consagración general, sino que solo se aplica a ciertos órganos de la administración (ministerio, intendencias, gobernaciones, servicios públicos centralizados o descentralizados creados para el cumplimiento de la función administrativa – art. 21 en relación al art. 1). Sin embargo, a pesar de esto no podemos decir que son irresponsables, ya que encontramos la consagración de la responsabilidad en el art. 4, pero los órganos fuera de este título no responden por falta de servicio, siendo necesario recurrir a su propia ley orgánica que puede establecer su propio tipo de responsabilidad, y si esta no dice nada, al derecho común, específicamente a los art. 23143 y ss., 2320 y 23224 CC que aluden a la responsabilidad extracontractual. El problema del CC es que requiere que se pruebe la culpa o dolo del funcionario, lo cual recae sobre el particular. Sin embargo, el Profesor Pierry señaló que en virtud de estos artículos podemos estar frente a una responsabilidad por falta de servicio por los daños que ocasione la administración del estado al hablar de “culpa”. Ej. El art. 152 LOCMUN establece que las municipalidades van a responder principalmente por falta de servicio, lo cual nos lleva a concluir que las municipalidades no sólo responden por falta de servicio, sino que podrían responder por otro tipo como las normas de derecho común u otro cuando no hay falta de servicio. Por lo tanto, las municipalidades responden por falta de servicio pero no respecto del art. 42, sino respecto del art. 152 LOCMUN. En los casos en que no existe una norma que expresamente establezca que responde por falta de servicio, Pierry ha establecido que si la falta del servicio se entiende como “culpa del servicio”, al aplicar los artículos del CC que establecen un sistema subjetivo, debemos entender que cuando se pide culpa respecto de las personas jurídicas, se está aludiendo a la falta de servicio de estas, incluyendo a los órganos de la administración que no están incluidos en el art. 42 LOCBGAE (Caso Segel con Fisco). Por lo tanto, se

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Establece una responsabilidad subjetiva, ya que compara entre delito y cuasidelito. Responsabilidad por el hecho ajeno

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unifica el sistema aplicándole a los demás órganos la falta de servicio a partir del derecho común. En virtud de la responsabilidad por el hecho ajeno y la culpa que incluye el art. 2314, se aplica la diferencia entre la falta de servicio y falta personal. Esta noción de falta de servicio hace una diferencia con la falta personal de funcionario, ya que la falta de servicio alude a la culpa, negligencia o dolo de la persona jurídica (órgano responsable), en virtud de lo cual se posee una acción directa en contra del Estado. Se produce una objetivación de los supuestos en que la responsabilidad debe responder por los daños que ocasione, ya que no será necesario comprobar la negligencia del funcionario ni muchos menos identificarlo, sino que basta con que se encuentre en alguno de los supuestos constitutivos de la misma. El hecho de que se objetive la responsabilidad supone que se desprenda al funcionario o del elemento subjetivo que se querrá probar, pero esto no implica que sea una responsabilidad objetiva, pues siempre será necesario probar la falta en el servicio público. La acción constitucional que se posee contra el estado se caracteriza por ser: - Una acción directa en contra del Estado - Es una acción ...