Derecho Administrativo TEMA 2 PDF

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DERECHO ADMINISTRATIVO TEMA 2: EL REGLAMENTO. Hay una serie de conceptos fundamentales que conviene conocer antes de entrar en este tema: -El principio de reserva de ley, en su doble diferenciación de reserva material y reserva formal: Nuestro ordenamiento jurídico ha consagrado el principio de reserva de ley entendido como materias donde el legislador, en este caso la Constitución, quiere que se regule por Ley. Pero ésta es la aproximación material. El hecho de que esas materias estén reguladas por la ley es por un motivo histórico pues son materias que inciden más directamente en la situación jurídica de los ciudadanos, pues la ley es expresión de la voluntad general, es donde se legitima el Estado. Se recepciona en el texto constitucional en este sentido, es decir, hay llamadas a la Ley en una serie de materias, por ejemplo, el artículo 8 (una ley orgánica regulará las bases de la organización militar). La reserva material se da siempre que el texto constitucional haga una llamada clara a la Ley (como en el artículo 8). El papel del reglamento estará más limitado cuando la llamada a la Ley en esa materia sea más contundente, y viceversa, como en el caso del artículo 6. Otra diferencia entre reserva material y formal está en relación con el concepto de deslegalización, que implica que una materia, que está regulada en una Ley hasta un determinado momento, se abre al reglamento, sin estar éste condicionado para la regulación. Es decir, se permite que sea el reglamento el que la regule. Significa que la materia deja de estar congelada y puede ser regulada por el reglamento. La deslegalización se relaciona con el principio de congelación de rango, y ambos se relacionan con la reserva formal de Ley. Automáticamente, cuando se produce la deslegalización, se descongela la materia y el reglamento pasa a ser protagonista. Las materias en cualquier momento pueden descongelarse, la deslegalización sólo va a operar cuando quiera el legislador. La ley puede entrar a regular algo a lo que no está obligada, pues no hay reserva material, se produce una reserva formal, no por razón de la materia sino porque ha ejercido su iniciativa. El papel del reglamento es muy limitado cuando hay reserva material, al contrario de lo que ocurre cuando hay reserva formal. -La delegación legislativa: estos principios vistos se alteran cuando acontece el fenómeno de la delegación legislativa, o legislación delegada. Cuando se habla de delegación legislativa es un fenómeno con arreglo al cual una ley autoriza, habilita a la Administración (al Gobierno, órgano superior de la Administración del Estado) para dictar una norma jurídica. Se distingue entre delegación recepticia y la remisión normativa, además de la deslegalización. El fenómeno de la delegación recepticia se da en el caso de los decretos-leyes y los decretos legislativos. Una ley que puede ser para elaborar textos refundidos o textos articulados. En la ley que autoriza al gobierno a elaborar el texto, se adelanta la fuerza que va a tener esa norma, serán normas con rango de ley. A la vez que delega, le da fuerza de ley. la Ley de habilitación establece unos límites que tiene que respetar el Gobierno. Si se superan esos límites y el Gobierno se excede, la fuerza de la norma que elabora el Gobierno será reglamentaria. Es lo que se conoce como ultra vires, es decir, la parte que se excede. Esa parte ya no va a ser controlada por el TC, va a estar abierto al control de la jurisdiccion contencioso-administrativa-

Distinto es el fenómeno de la remisión normativa lo que le cabe a la Ley en este caso es simplemente llamar al reglamento, se remite a él, quiere que el reglamento complete la regulación, pero en la medida en que quiere que sea un complemento, da ya regulación material, lo que no ocurre en el caso de la delegación recepticia. Es decir, ya hay una regulación, y el reglamento debe complementarla. Ese complemento del reglamento significa que el reglamento va a ser un reglamento ejecutivo. La ley llama al reglamento para que sea complemento de l regulación material que ya establece. En la deslegalización también hay llamada a la ley, pero a diferencia de la remisión normativa, en la ley de deslegalización no hay regulación material. Es una ley que simplemente declara la voluntad de descongelar esa materia, y es el reglamento el que regulará esa materia. Sólo cabe la deslegalización cuando hay reserva formal. TEMA 2: EL REGLAMENTO 1.Concepto y justificación de la potestad reglamentaria de la Administración. El reglamento es una norma jurídica escrita, uno de los componentes escritos del ordenamiento jurídico administrativo, aparato institucional que pervive por mucho que cambie el componente escrito. Es una norma escrita emanada del poder ejecutivo y subordinada jerárquicamente a las normas con rango y fuerza de ley. La construcción dogmática o teorización del reglamento cono norma jurídica escrita dista de estar pacíficamente asentada porque el hecho de que la Administración tenga poder para producir normas jurídicas es algo que escapa de la ortodoxia del principio de división de poderes, establecido con la aparición del constitucionalismo tras la caída del modelo de Estado absolutista. Cuando se estructura el nuevo Estado que surge tras la caída del modelo absolutista, en la base se encuentra la división de poderes. Sin embargo, la Administración dentro de ese nuevo Estado mantiene un poder para producir normas jurídicas, la potestad reglamentaria. Mantener esa potestad supone un resquebrajamiento de la dogmática política que está en la división de poderes, el principio democrático; es un pervivir del principio monárquico. La Administración mantiene alguno de los poderes del principio monárquico, entre ellos, el producir reglamentos. Ley y reglamento son normas muy distintas. Los principios que se proyectan sobre las leyes no son aplicables de la misma manera al reglamento. Primero, porque la esencia de la ley es su carácter soberano en la creación del Derecho, al proceder de los representantes de la ciudadanía, son una expresión de la soberanía popular; soberanía que no puede reconocerse a una norma inferior. La ley arranca la incondicionalidad de su contenido y la irresistibilidad de su eficacia por su legitimación en la voluntad de la comunidad. Por el contrario, el Reglamento no expresa una voluntad general, sino que es una simple regla técnica, a los que los órganos administrativos han dado expresión definitiva. La esencia de los reglamentos es ser simples reglas técnicas, algo imprescindible para alcanzar más eficacia en lo que haya sido expresión de la voluntad general, es decir, en lo que establezcan las leyes. La ley es la norma originaria por excelencia, el legislador puede hacer lo que quiera respetando el principio constitucional. En cambio, el reglamento siempre está limitado por lo que haya dicho la Ley. Además, nadie puede arrogarse un poder innato

para producir reglamentos, sólo los que tengan atribuida la potestad reglamentaria. El reglamento siempre es una norma secundaria, inferior, subalterna, complementaria a la Ley, obra de la Administración. En tanto que es producto de la Administración, el Reglamento es una norma necesitada de justificación, caso por caso, condicionada, con posibilidades limitadas y tasadas, libremente justiciables por el Juez. El reglamento siempre va a estar sometido, sujeto a lo que haya establecido una ley. Por tanto, el reglamento sólo tendrá lugar en los ámbitos en los que la ley le deje y sin contradecir a la ley, sin colisiones con ella. No puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos. A veces, la contraposición entre ambos no se percibe a simple vista, pero puede suceder que través de esa regulación reglamentaria se esté desnaturalizando lo que dice la ley, y eso sería una actuación reglamentaria no conforme a Derecho. El reglamento no puede desenvolverse autónomamente, entrar a regular lo que quiere, pues no existe un principio de reserva reglamentaria. La potestad reglamentaria es un poder que usa el órgano al que se le ha atribuido, pues requiere de previa habilitación. Es el poder en virtud del cual la Administración dicta Reglamentos. Es de uso extensísimo y generalizado, hasta el punto de que ha sobrepasado notablemente en volumen y en significación práctica al poder legislativo (legislación motorizada). Hay dos tipos de justificaciones para explicar la existencia de ese poder por parte de la Administración: una perspectiva material y una formal. Desde un punto de vista material, su origen se encuentra en el llamado principio monárquico, que buscó integrarse tras el fin del Imperio napoleónico en los esquemas democráticos alumbrados por la Revolución. Habría en el Estado un principio democrático, pero a su lado, con su fuente de legitimidad propia, un principio monárquico; el pacto de los dos sería la Constitución. Se justifica porque era imprescindible que tuviera ese poder para formar con arreglo al principio de poderes, el principio de igualdad… la sociedad y el ejercicio del poder, en el nuevo modelo de Estado. Sería el poder anteriormente ostentado por el monarca. Desde el punto de vista formal, se trata de determinar cuál es el fundamento jurídico de la potestad reglamentaria, debiendo partir de dos premisas. La tesis de la delegación del poder legislativo no vale pues reconoce a la Administración un poder reglamentario propio y general, y no vale tampoco afirmar que la potestad reglamentaria constituye un poder propio e inherente de toda la Administración, como manifestación más del poder de mando del que la Administración está dotada. No todos los órganos administrativos que tienen poder de mando están habilitados para dictar Reglamentos. El fundamento jurídico, por tanto, se encuentra en la Constitución: la Administración no puede ejercitar más poderes que aquellos que efectivamente le han sido concedidos; si ésta detenta un poder reglamentario independiente es porque se lo ha otorgado la Constitución. En nuestro ordenamiento, el fundamento constitucional resulta evidente. El artículo 97 de la Constitución reconoce la potestad reglamentaria al Gobierno. Asimismo, la norma suprema la configura como normalmente controlable por los Tribunales (artículos 106.1 y 150.3) y establece que los reglamentos son normas de rango inferiorm afectadas por el principio de jerarquía normativa (artículos 9.3 y 103.1).

La Constitución Española se la atribuye al Gobierno y los Estatutos, a los Gobiernos autonómicos. 2. La distinción entre Reglamentos y actos administrativos. El principio de inderogabilidad singular de los Reglamentos. Hay que diferenciar los reglamentos de los actos administrativos. Cuando hablamos de actividad administrativa, las manifestaciones más representativas son actos y reglamentos, pero no son las únicas. Son dos de los principales instrumentos que la Administración utiliza para el cumplimiento de los fines que le son propios. La Administración puede vincularse con más sujetos y surgir contratos. Los reglamentos no son actos administrativos. No se les puede aplicar la teoría de los actos administrativos. Éstos son declaraciones intelectuales, de juicio, de voluntad, de deseo… los reglamentos, por su parte, son componente escrito del ordenamiento jurídico, regulaciones que se producen con voluntad de permanencia. La distinción más elemental entre ambos es que el reglamento forma parte del ordenamiento jurídico y los actos, no. Los actos son algo ordenado, producidos en el seno del ordenamiento y previstos por éste como una simple aplicación del mismo. El reglamento, en tanto norma jurídica, innova o transforma la ordenación de la realidad (dado que deroga otro Reglamento anterior, o crea normas nuevas, habilita relaciones o actos que no habían sido previstos, etc). El acto no innova, aplica la ordenación que haya dejado establecida el reglamento. Más allá de esto, la distinción pude hacerse visible a través de la forma que reviste cada uno de ellos. La estructura de una norma jurídica tiene un articulado, disposiciones adicionales, disposiciones finales… en definitiva, la estructura habitual de una norma jurídica. Por su parte, la forma de un acto no se parece a la de un reglamento, son declaraciones, no están estructuradas en un articulado. Sin embargo, hay actos administrativos que es difícil diferenciar de un reglamento: cuando estamos ante actos administrativos que tienen una pluralidad indiferenciada de destinatarios y no se ha respetado esa forma de articulado con el que una norma reglamentaria se produce, impropia de los actos administrativos. Es decir, hay supuestos en los que puede haber regulaciones reglamentarias que no se acomodan a la estructura clásica de una norma jurídica y otros casos en los que hay actos administrativos que no tienen un objeto individualizado, sino que proclaman una declaración con destinatarios no concretos, dirigiéndose a una pluralidad indeterminada; pueden ser actos cuya pluralidad de sujetos no se determina aunque sea determinable ( como la fijación de los turnos de vacaciones de los funcionarios) o actos administrativos de destinatario general, donde ni siquiera esa determinación previa o posterior resulta posible (por ejemplo, la convocatoria de elecciones). Encontrar una diferenciación clara está en función de lo siguiente. Producir un reglamento debe acomodarse a un procedimiento determinado y un acto administrativo, a un procedimiento distinto. Es decir, el cauce procedimental a seguir es distinto, así como es diferente el sistema de legitimación para su impugnación. Aun así, podemos encontrarnos con no saber si estamos ante uno u otro porque esos cauces procedimentales conducen en última instancia a que la exteriorización de lo que ha

querido hacer la Administración tenga el mismo vestido, aspecto, disfraz. Ese vestido en el caso de los reglamentos y actos de la Administración General del Estado pueden ser Reales Decretos y en el caso de la Administración autonómica, decretos. Otra distinción que puede darse entre ambos se fija en que la potestad reglamentaria sólo la tienen los órganos a los que el ordenamiento jurídico atribuye la potestad de dictar esos reglamentos, en tanto que la posibilidad de dictar actos administrativos corresponde a todos los órganos de la Administración. Otra distinción es que la ilegalidad de los Reglamentos implica su nulidad de pleno derecho, en tanto que la ilegalidad de los actos administrativos produce como efecto la anulabilidad de los mismos. No obstante, el elemento decisivo que diferencia acto de reglamento es el denominado criterio ordinamentalista, con arreglo al cual los efectos de un acto administrativo se agotan en la mera declaración, de manera que para situaciones semejantes habrá que volver a dictar otro acto y los efectos de un reglamento no se agotan con su cumplimiento. Se trata de una norma jurídica y, por tanto, innova el ordenamiento jurídico en alguna medida, por lo que, mientras está en vigor es susceptible de aplicación a una serie indeterminada de casos o supuestos. La inderogabilidad singular de los reglamentos es un principio general del Derecho. Es un principio positivizado, se ha llevado a una norma escrita y es un principio que se había visibilizado antes pro la doctrina y la jurisprudencia. En este momento está recogido en el artículo 37.1 de la Ley 39/2015 (LPACA): “Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquellas procedan de un órgano que tenga igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general.” La redacción que se le ha dado está levantando cierta polémica por decir cosas absurdas y desnaturalizar este principio (a pesar de que las leyes 39/2015 y 49/2015 reproducen prácticamente la ley 30/92). La interpretación que hay que darle a este artículo es lo que ha venido siendo siempre este principio, aunque venia mejor redactado en el artículo 52 de la Ley 30/92: “Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquellas tengan igual o superior rango a éstas.” Este principio significa que las resoluciones administrativas de carácter particular, es decir, los actos administrativos (las declaraciones intelectuales de voluntad, de deseo…) no pueden vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, es decir, un reglamento, aunque aquellas tengan grado igual o superior a éstas. Es decir, en ambos estamos ante actividad procedente de la Administración. Por ejemplo, los actos procedentes de un Ministro no pueden vulnerar lo dispuesto en un reglamento hecho por el propio Ministro. Es decir, un acto no puede dispensar lo que dice un reglamento, aun cuando ambos procedan de la misma autoridad. La excepción es que el reglamento posibilite la dispensa, en ese caso el acto administrativo puede hacer lo que el reglamento le ha permitido. Esta regla no se aplica sólo en el caso de la autoridad autora de la norma, sino incluso en cualquier otra de superior jerarquía. Por ejemplo, el Consejo de Ministros no puede dispensar válidamente a una persona

mediante un Decreto del puntual cumplimiento de un requisito impuesto a esa misma persona en una simple Orden Ministerial. La explicación de la regla de la inderogabilidad singular de los Reglamentos es el principio de legalidad, el sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. La Administración para dictar actos tiene que someterse a ellos, y también a los reglamentos. Según este principio, la Administración está sometida a todo el ordenamiento jurídico y, por lo tanto, a sus propios Reglamentos, con lo que al efectuar una dispensa particular no prevista en un Reglamento, está cometiendo, en rigor, una infracción de sus propios Reglamentos. 3. Clases de reglamentos Atendiendo a su relación con la ley, los reglamentos pueden ser reglamentos ejecutivos, independientes y de necesidad. - Son reglamentos ejecutivos o “secundum legem” aquellos cuya función es desarrollar, complementar y establecer las disposiciones necesarias para la ejecución de una ley, normalmente porque la Ley misma ha llamado e impuesto el dictado de un Reglamento de estas características. Como desarrollan lo dispuesto en las leyes, no pueden contradecirlas ni regular aspectos esenciales de la materia porque serían nulos de plenos derecho. Estos reglamentos se crean a través de la técnica de la delegación legislativa, en concreto, de la remisión normativa. En ocasiones, las leyes precisan los aspectos en que requieren un desarrollo reglamentario. Pero es muy frecuente que el reenvío se efectúe mediante cláusulas generales del tipo “se autoriza al Gobierno para adoptar todas las disposiciones necesarias para la ejecución de esta ley” o semejantes. Presentan una peculiaridad procedimental, que es el requisito del informe preceptivo del Consejo de Estado, orientado a controlar la fidelidad de la norma reglamentaria con la Ley que desarrolla. - Son reglamentos independientes o “praeter legem” aquellos que se dictan al margen de la ley, para regular materias o aspectos de las mismas que no han sido antes regulados por una ley. La Constitución no ha previsto la posibilidad de reserva reglamentaria. En nuestro ordenamiento, reglamentos independientes sólo pueden ser aquellos que regulen materias en las que no se ha producido una regulación por Ley que haya establecido una reserva formal y que, al propio tiempo, no estén protegidas por una reserva material de Ley. Estos reglamentos operarían, pues, en el ámbito de las materias organizativas o domésticas de la Administración, incluyendo como mucho las relaciones especiales de supremacía o sujeción, concepto que alude a las relaciones que la Administración mantiene con otros sujetos jurídicos situados, voluntariamente o no, en la órbita organizativa de la Administración y en una esfera particular de dependencia por razones funcionales, por ejemplo, los funcionarios o los estudiantes universitarios. - Son reglamentos de necesidad o “contra legem” aquellas normas que dicta la Administración con carácter excepcional y transitorio para hacer frente a situaciones calamitosas o de grave riesgo para personas y bienes, tales como epidemias, catástrofes naturales… Se justifican en función de un estado de necesidad, de una situación de emergencia cuya naturalez...