Derecho Administrativo TEMA 3 PDF

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TEMA 3: LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA. 1.La potestad organizatoria de la Administración. La Administración Pública es una organización social, es decir, constituye un conjunto de medios materiales, personales y financieros dirigidos a la consecución de una finalidad social. Para atender mejor este fin, las Administraciones Públicas disfrutan de personalidad jurídica. La Administración Pública es la organización que crea el poder público para intervenir en el tráfico jurídico. Nuestro sistema concede personalidad jurídica a la Administración Pública porque la concibe como su instrumento de relación con los ciudadanos. La personalidad de cada Administración es única, lo cual significa que el conjunto de órganos pertenecientes a la misma forman parte de una sola unidad, y constituye un único centro de imputación, lo que permite distinguir unas Administraciones de otras. Asimismo, cada Administración tiene su propia personalidad jurídica distinta de las demás. Esto es, no existe una única Administración Pública, sino una verdadera constelación de Administraciones, cada una de las cuales goza de una personalidad jurídica diferente, que abarca a todos los órganos que la componen. Las Administraciones no actúan de ninguna manera si no tienen previas habilitaciones (vinculación positiva). Para que existan entes públicos, las Administraciones tienen que tener poder para ello, y ese poder es la potestad organizatoria, la capacidad conferida a los distintos poderes públicos para intervenir en el diseño de la organización administrativa. La potestad organizatoria es una habilitación a las Administraciones para organizarse (la materia doméstica, organizativa, es propia de reglamento). Es una potestad discrecional, por lo que tienen cierto margen de interpretación, a diferencia de las potestades regladas. Tener potestad discrecional no quiere decir que pueda hacer lo que quiera, está vinculada por la ley y el derecho, a los principios generales del Derecho. Entre ellos, la interdicción de la arbitrariedad, positivizado en el artículo 9 de la Constitución. Todo lo que haga, también en el caso de la potestad discrecional, tiene que hacerlo con una fundamentación, motivar por qué hace eso, explicarlo; precisamente porque esa es la manera de controlar que no actúa con arbitrariedad y de que actúa de acuerdo con el principio de legalidad (artículos 9.3 y 103.1 CE). Si no, corre el riesgo de que esa actuación se tilde de arbitraria. Asimismo, está sometido a los demás principios generales del Derecho. Con sometimiento a los mismos, la actividad organizativa se lleva a cabo a través de normas jurídicas de distinto rango, a veces también a través de planes o programas y de otros instrumentos jurídicos, como acuerdos o convenios bilaterales o multilaterales, o simples actos de ejecución. La potestad organizatoria está esencialmente repartida entre la práctica totalidad de los niveles de gobierno y entre las propias Administraciones públicas. No obstante, el ejercicio de la misma no carece de límites. El primero de ellos deriva de la reserva de ley en esta materia. El legislador no puede regular todos los aspectos de la organización; por eso, la mayoría de las normas que regulan la organización tienen carácter reglamentario. Es más, el ámbito interno o domestico de la Administración es donde encuentra su razón de ser el reglamento independiente. No obstante, los principales aspectos de la organización están sometidos a reserva de ley, bien material, bien formal.

Asimismo, dada la existencia de una doble potestad legislativa, del Estado y de las Comunidades Autónomas, en esta materia obliga a trazar un límite competencial entre ellas. El Estado, además de regular en exclusiva su propia Administración, puede dictar algunas normas básicas en materia de organización al amparo del artículo 148.1.18, si bien ha de respetar la autonomía organizativa propia de las Comunidades Autónomas. 2. Entes públicos y órganos administrativos. Clases de órganos administrativos; en especial, los órganos colegiados. La propia organización del Estado la fija la Constitución, aparece recepcionada en el principio de división de poderes, de qué se ocupa la organización del Estado, aparecen reconocidas las Administraciones públicas… Las Comunidades Autónomas son parte de la organización del Estado, tienen poder político, tienen competencias para satisfacer los intereses de la población de esos territorios y se ejercen con poder legislativo y reglamentario de sus propias administraciones. Municipios y provincias sólo tienen poder reglamentario, pero limitado, más que el de las administraciones de las Comunidades Autónomas. La CE dice cómo se organiza territorialmente el Estado (CCAA, provincias, municipios…) Las Administraciones públicas son poder público, por tanto, son también Estado. Ente público o entidad pública es todo aquel conjunto organizativo que forma parte de la organización de los poderes públicos y que está dotado de personalidad jurídicopública, que a su vez está formado por una pluralidad de órganos. Los entes públicos tienen una única voluntad, quienes inciden con las estructuras con las que se relacionan, son la propia Administración. La creación, modificación y extinción de entes públicos es materia reservada a la Ley. Nos encontramos en este sentido con reservas materiales y formales de ley. Es decir, la Constitución Española quiere que determinadas Administraciones estén reguladas por ley de manera completa, dejando por tanto un campo residual al reglamento. Ejercitando su iniciativa, el propio legislador ha congelado la materia. La creación, modificación y extinción de Administraciones autonómicas , que son organización territorial del Estado y poder político, pero también poder administrativo, y como tal se organizan como una Administración pública, se hace a través del correspondiente Estatuto de Autonomía. En este sentido, el artículo 81 de la Constitución dispone que son leyes orgánicas, entre otras, las que aprueben los Estatutos de Autonomía. Asimismo, el artículo 146 dispone que el proyecto de Estatuto de Autonomía será elevado a las Cortes Generales para su aprobación como Ley. El Estatuto, por tanto, es la norma que crea y puede modificar o suprimir las Administraciones. Respecto a las provincias, el artículo 141 de la Constitución Española contiene una reserva material de ley: las define como entidades locales con personalidad jurídica propia, determinadas por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado, y dispone que cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante Ley orgánica. Sólo pueden crearse, modificarse o extinguirse por leyes orgánicas.

Respecto a los municipios; la creación, modificación, extinción, fusión (cuando no tienen infraestructura personal y de recursos suficiente, podrían agruparse para prestar servicios, aunque también se debate acerca de fusionarlos, viéndose así reducido el número de municipios. Los municipios son entes abstractos, es el primer órgano que ordena allí donde vivimos, por lo que hacerlos desaparecer afectaría directamente a los ciudadanos y supondría una pérdida de identidad) corresponde a la Ley de Bases del Régimen Local, la norma esencial en cuanto a la Administración local. Es de 1985 y experimentó una reforma importante en 2013. A partir de esa reforma, la redacción vigente del art 13 atribuye a las leyes de las Comunidades Autónomas la competencia en lo referido a la creación, modificación y extinción de municipios. Dicho artículo dispone que la creación o supresión de municipios, así como la alteración de términos municipales, se regularán por la legislación de las Comunidades Autónomas sobre régimen local, sin que la alteración de términos municipales pueda suponer, en ningún caso, modificación de los límites provinciales. Hay reserva formal de Ley. En la medida en que es una reserva formal, hay más campo para el reglamento; en cualquier caso, es el que le atribuye la propia ley. Lo que no pude hacer la ley cuando hay una reserva formal es limitarse a lo básico y deslegalizar en el resto la regulación de la materia que sea. Si hay reserva formal, la ley tiene que tener contenido material. Todas estas son las Administraciones por excelencia, tienen los poderes generales para hacer reglamentos, para sancionar, para ser titulares de bienes, para expropiar…y sobre todo, tienen funciones en todos los ámbitos de la acción pública, es decir, tienen competencias generales, en medioambiente, en salud, en protección de la costa… satisfacen intereses generales y son las que más capacidad tienen de afectar a la situación jurídica de los particulares. Por eso se denominan Administraciones territoriales, no porque el territorio esté organizado de una determinada manera. Al otro componente de entes públicos no territoriales, se les denomina entes instrumentales. Se distingue entre los entes institucionales y los de base corporativa. Son otras personas jurídico-públicas con las que tenemos relaciones. Órganos administrativos Cada uno de estos entes, territoriales o no, tiene una estructura interna. La personalidad jurídica del ente es una, pero cada una de estas personas tiene organización interna, donde aparece el concepto de órganos, unidades, estructuras administrativas: Servicios, Unidades, Ministerios, Consejerías, Secretarias Generales Técnicas, Subdirecciones Generales… todo es estructura interna de la persona jurídica, cada una con su nombre. El poder para crear estas estructuras internas se reparte entre ley y reglamento, algunos solo pueden ser creados y suprimidos por ley, y hay otros en los que no hay claramente reserva formal, aunque se necesite una ley que habilite al reglamento para actuar. En este ámbito es donde se encuentra una debilitación de necesidad de ley que habilite. En cualquier caso, el reglamento que regule estos órganos siempre va a tener una ley de referencia, no caben los reglamentos independientes. Hay reserva material en relación al Gobierno (artículo 98) y al Consejo de Estado (artículo 107). Es decir, crear, modificar o suprimir al Gobierno solo lo puede

hacer una ley, y crear, modificar o suprimir al Consejo de Estado, sólo una ley orgánica. En ambos casos, hay reservas materiales, por lo que el papel del reglamento será más limitado. Respecto a otras estructuras, el artículo 103.2 de la Constitución se limita a decir que serán creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. es decir, es necesaria una ley para el resto de estructuras que tenga la Administración General del Estado, pero esa ley puede dejar un campo amplio al reglamento. Es decir, se trata de una reserva formal de ley. Esa ley a la que hace referencia el artículo 103.2 y que, por tanto, regula el resto de órganos de la Administración General del Estado (1) anteriormente era la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), que establecía cómo está organizada internamente la Administración General del Estado, sus funciones, sus relaciones con los ciudadanos… No obstante, ha sido derogada por la letra c) de la disposición derogatoria única de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. En relación a los Ministerios, el artículo 57.3 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece que la determinación del número, la denominación y el ámbito de competencia respectivo de los Ministerios y las Secretarías de Estado se establecen mediante Real Decreto del Presidente del Gobierno. Es decir, hay una deslegalización, ya que es un reglamento el que organiza los ministerios. Para la creación, modificación y extinción de órganos inferiores a los Ministerios, cuando se trate de Secretarías de Estado, Subsecretarías, Secretarías Generales, Direcciones y Subdirecciones generales y órganos similares, se hará por Real Decreto del Consejo de Ministros, a iniciativa del Ministro interesado y a propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de acuerdo con el artículo 59.1 de la Ley 40/2015. A su vez, atribuye al Ministro respectivo, previa autorización del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, la creación, modificación y supresión de órganos de nivel inferior a Subdirección general, es decir, niveles de estructura organizativa menores. En cuanto a los entes instrumentales que pueda crear la Administración General del Estado, el artículo 91.1 de la Ley 40/2015 establece reserva formal para crear, modificar y extinguir Organismos Autónomos y Entidades Públicas Empresariales, mientras que la de sociedades mercantiles públicas se atribuye al Gobierno, a través de acuerdo del Consejo de Ministros, según el artículo 114 de la misma citada ley. Respecto a los órganos de las Administraciones autonómicas (2), hay que acudir a los Estatutos y lo que digan las leyes de las Comunidades Autónomas. Con carácter general, se necesita una ley autonómica para crear, modificar o suprimir Departamentos o Consejerías, así como para el caso de Organismos Autónomos de la Comunidad, correspondiendo la regulación de los órganos inferiores a los respectivos gobiernos autónomos. Asturias es la excepción, pues la función de creación de estos órganos está atribuida al Presidente de la Comunidad Autónoma. Además, pueden establecer reservas formales respecto otros órganos o deslegalizar.

Respecto a las entidades locales, las estructuras más importantes son los Municipios y las Provincias, que son personas jurídicas, no son órganos de la Administración autonómica. En este caso, la materia se encuentra reservada formalmente y la ley que ha regulado la estructura es la Ley de Bases del Régimen Local de 1985, con las excepciones de la organización de municipios y provincias en los territorios históricos, en los territorios insulares o en Navarra, en los que hay regímenes especiales respecto a los órganos de municipios y provincias. El régimen común para el resto de municipios y provincias es la Ley de Bases del Régimen Local. En los niveles inferiores de organización dentro de estos entes hay una remisión a los reglamentos. La Ley de Bases del Régimen Local remite al desarrollo reglamentario las estructuras administrativas más inferiores dentro de los municipios y provincias, tales como los servicios, unidades, secciones… Definición y clases de órganos administrativos Dentro de la organización interna de cada una de las Administraciones territoriales, aparecen los órganos administrativos como estructuras internas de la Administración publica, en particular de las Administraciones territoriales. Tendrán la consideración de órganos administrativos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o que cuya actuación tenga carácter preceptivo, dispone el artículo 5.1 de la Ley 40/2015. Los entes instrumentales no están organizados internamente en órganos administrativos. Se plantea la duda de a quién se le imputan sus decisiones a la hora de actuar, si a la persona física o jurídica. Ese problema dio origen a la teorización del órgano administrativo de la doctrina alemana. El órgano administrativo es el centro de imputación de las decisiones de la Administración, es decir, se hace a la persona jurídica no a la física. Los órganos administrativos aglutinan funciones, facultades, personas y bienes y medios económicos. La Ley los define, pero parece olvidar que la razón de ser de su existencia es saber a quién imputar la decisión de la Administración. Se imputa a la persona jurídica a través del órgano. En determinado momento se pensaba que había que imputárselo a las personas físicas, es decir, se aplicaba la teoría de la representación, pues se las consideraba representantes de las Administraciones, pero no actúan como tal, sino que ellas mismas son Administración, aglutinan todo el poder de la misma, por lo que cuando actúan, la imputación es a la propia Administración. Fue Gierke quien acuñó el concepto de órgano. Los servidores del Estado no deben reputarse personas ajenas al mismo, sino que se incrustan en la organización de la persona estatal como una parte integrante de la misma. El funcionario no es, pues, un representante que actúa para el Estado, sino que expresa su voluntad, de forma que lo que haga es directamente imputable a la Administración. De esta teorización nacen las relaciones que unen a los funcionarios con la misma, estando unidos en base a una doble relación: la relación orgánica y la de servicio. Desde el punto de vista de la relación orgánica, no hay diferenciación entre funcionario y Administración, lo cual implica que quien responde de los daños y perjuicios que puedan derivarse de la actuación funcionarial es la Administración; pero como personas físicas en sus relaciones laborales, existe relación de servicios.

La creación de los órganos administrativos exigirá el cumplimiento de los requisitos que fija el artículo 5.3 de a Ley 40/2015, es decir: determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que se trate y su dependencia jerárquica, delimitación de sus funciones y competencias y dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento. Hay muchas clasificaciones de órganos administrativos. Se recoge en los artículos 5, 6 y 7 de la ley 40/2015. Una posible clasificación de los órganos administrativos es, por ejemplo, órganos unipersonales y colegiados. Es una diferenciación importante. En los órganos administrativos unipersonales, una sola persona física es la titular del órgano, la que tiene la mayor autoridad. Por ejemplo, una Dirección General, una Secretaría general… En los colegiados, el titular es un conjunto de personas físicas, que actúan con una sola voz. Por ejemplo, el Consejo de Ministros, el Pleno del Ayuntamiento, Comisiones delegadas del Gobierno, Consejo de Estado, consejos consultivos de las CCAA… La Administración moderna recurre con más frecuencia a los órganos colegiados. En parte por la tendencia al trabajo en equipo, pero también por la heterogeneidad y complejidad de las tareas administrativas, que requieren con frecuencia la intervención de órganos de estudio y asesoramiento, y como forma o medio de participación social en las funciones administrativas. La regulación de los órganos colegiados se encuentra en la ley 40/2015. Contiene una regulación general para todos los órganos colegiados de todas las Administraciones Públicas y una particularizada para los órganos colegiados de la Administración General del Estado. La regulación general se encuentra en los artículos 15 a 24 de la misma, y respecto a los de la Administración General del estado, en el Título I a partir de los artículos 54 y siguientes. Los arts. 15 a 22 Ley de Régimen Jurídico del Sector Público contemplan la regulación de los aspectos estructurales de los órganos colegiados, "sin perjuicio de las peculiaridades organizativas de las Administraciones Públicas en que se integran". El régimen ahí establecido no resulta aplicable, según la Disposición Adicional 21ª de la LSP, a los órganos máximos o directivos de cada Administración: Gobierno de la Nación, Gobiernos autonómicos, y Plenos de los Entes locales. La Ley, por lo demás parece haber introducido un doble régimen jurídico para los órganos colegiados, de forma que podría distinguirse entre: - Los que podríamos llamar órganos colegiados comunes: integrados por autoridades o funcionarios de una misma Administración que se insertan en la estructura jerárquica de cada Administración. - En segundo término se encuentran aquéllos en los que participan organizaciones representativas de intereses sociales, así como los compuestos por representaciones de distintas Administraciones: que si bien quedan integrados en la Administración Pública que corresponda, no participarán en su estructura jerárquica, salvo que así lo establezcan sus normas de creación, se desprenda de sus funciones o de la propia naturaleza del órgano colegiado. Estos órganos colegiados podrán establecer o completar sus normas de funcionamiento.

-También podrían distinguirse, a nivel de Administración General del Estado entre órganos Ministeriales e Interministeriales (art. 21.1 Ley de Régimen Jurídico del Sector Público). El Presidente es la figura central en los órganos coleg...