Einführung in die Verwaltungswissenschaft PDF

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Verwaltungswissenschaften – Döhler Sitzung 1-2: Grundlagen – Was ist Verwaltungswissenschaft? (S. 1-2) Zentrale Fragestellungen der Verwaltungswissenschaft - Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung (Steuerung vs. Autonomie) - Modernisierung (Leistungsfähigkeit) und Wandel - Staatstätigkeit und Verwaltungshandeln (Vollzugsprobleme, Bürgerbeteiligung, Aufgabenzuwachs durch EU) - eng verknüpft mit Policy-Analyse (Implementationsforschung, Politikfelder/pol. Steuerung) - Verwaltungswissenschaft betrachtet Verwaltung als „arbeitenden Staat“ und Akteur auch im pol. Prozess -> Gegensatz zu Verwaltungslehre o. Public Management, da ist Verwaltung eher kontrollbedürftiger Agent oder Objekt (Problemperspektiven im Vergleich) Das Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung Warum ist das ein Ewigkeitsproblem der Verwaltungswissenschaft? 1) Problem der Machtausübung - demokratisch legitimierte Herrschaft (P) vs. Bürokratische Expertise (V) - Willensbildung (P) vs. Willensausübung (V) - Ideal d. neutralen Verwaltung vs. Politisierung -> „Herrschaft des Gesetzes“ verliert an Wirkung 2) Keine eindeutigen Bewertungskriterien - Abgrenzung von P und V schwierig, Grauzonen - Hierarch. Beziehung passend für alle Fälle? - NPM-Empfehlung (klare Arbeitsteilung) realistisch? - Autonome Verwaltung zur Unterstützung von Glaubwürdigkeit - Beurteilungsspielräume 3) Verhältnis kontinuierlich im Wandel - Neue Probleme, neue Anforderungen (Spezialisierung, Verwissenschaftlichung) - Regelungsdichte nimmt zu - Externe Anforderungen (EU, WTO usw.) steigen

Prinzipal-Agent-Konzept dient als Erklärungsansatz -> bildet Vertragsbeziehung ab. 1. Auftraggeber (P) delegiert eine Tätigkeit an einen Auftragnehmer (V) 2. Unsicherheit, weil der Agent andere Interessen verfolgt als der Prinzipal 3. Prinzipal hat vers. Probleme: Hidden information (Informationsasymmetrie), Hidden action, Adverse selection Probleme des Prinzipal-Agent-Konzepts können überwunden werden durch: - Ex ante-Kontrolle: u.a. Regeln, Anreize, Strafen - Ex post-Kontrolle: u.a. fire alarm, police patrol, Zustimmungsvorbehalte

Doch: Weitere typische PA-Dilemmata bleiben: - Multiple Prinzipale (wo beginnt Auftragskette? Auf welchen Prinzipal soll Agent reagieren) - Unklarer Auftrag für Agenten (Regeln vs. Ermessen) - Monitoring-Kosten (inkl. Demotivation d. Agenten) - Prinzipal zieht falsche Schlussfolgerungen (aufgrund komplexer Aufgaben)  Prinzipal-Agent-Konzept passt auf Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung; schafft klare Problemperspektiven, PA-Konzept dynamisch, nicht statisch – aber: zu starke Betonung von Kontrolle? zu sehr auf US-Verhältnisse bezogen?

Sitzung 3-5: Strukturen und Aufgaben der Verwaltungsebenen (S. 2-6) Aufgabenverteilung im Bundesstaat:

Bund

Länder

Gesetzgebung

Mehrzahl der Gesetzgebungskompetenzen

Verwaltung

Wenig eigene Verwaltungskompetenzen (aber Rechtsaufsicht) Oberste Gerichte

Wenig eigene Gesetzgebungskompetenzen (Polizei, Bildung, Kommunales, Kultur) Mehrheitliche Verwaltungskompetenzen (u.a. Umwelt) Landesgerichte

Rechtsprechung

Übersicht Aufgabenverteilung der Verwaltung in Bund & Ländern:

Verwaltungsebenen und Verwaltungsaufbau Steuerverteilung zwischen den drei Ebenen (Bund, Länder, Kommunen): - Bundessteuern (z.B. Zölle, Verbrauchsteuern (ohne Biersteuer), Versicherungssteuer, Ergänzungsabgabe zur ESt und KSt) - Landessteuern (z.B. KfZ-, Erbschaftssteuer, Biersteuer, Spielbankenabgabe) - Gemeindesteuern (z.B. Gewerbe-, Grundsteuer, Zweitwohnungssteuer) - Gemeinschaftssteuern (Umsatzsteuer, Lohn- und Einkommenssteuer, Körperschafts- und Ertragsteuern), machen mit mehr als 80% höchsten Anteil aus -> Budgetaufteilung Bund-Länder-Gemeinden-EU: 40-40-15-5 - höchste Steuereinnahmen 2017: Umsatz-, Mehrwertsteuer (226,4 Mio Euro), Lohnsteuer (195,5 Mio Euro), Einkommensteuer (59,4 Mio Euro) Es gibt drei verfassungsrechtliche Typen der Verwaltung: 1) Ministerialverwaltung = unmittelbare Staatsverwaltung (Ministerialprinzip: hierarchisch, monokratisch, funktional differenziert) 2) Kommunale Selbstverwaltung (rechtlich selbstständig, eigenständige demokratische Legitimation, aber unter Rechts- und Fachaufsicht) 3) Funktionale Selbstverwaltung (meist Körperschaften öffentl. Rechts mit gewählten Organen, stehen unter Rechtsaufsicht), z.B. Sozialversicherung, Hochschulen Merkmale ministerielle Bundesverwaltung

Merkmale nichtministerielle Bundesverwaltung

- Errichtung teilw. im GG geregelt, aber meist Organisationserlass - hierarchischer Aufbau - monokratische Leitung (Minister/Staatssekr.) - Grundsätzlich: Referate & Abteilungen - Zuständigkeit, Verantwortlichkeit, Gebot des Sachzusammenhanges - Mindestgrößen bei Unterabteilungen und Referaten

- unterschiedliche Rechtsformen (s. folgende Tabelle) - Errichtung aufgrund von Gesetzen, Verordnungen, Beschluss der Bundesrg., obligatorische und fakultative BV - überwiegend hierarchischer Aufbau - monokratische Leitung (Präsident, Direktor) - Organisation jeweils in Geschäftsordnung, selten gesetzlich geregelt - Aufgaben u.a.: Wettbewerbsrecht, Telekommunikation o. Energieregulierung

Unterschiedliche Rechtsformen in der nichtministeriellen Verwaltung: Rechtsform Rechtskreis Rechtstyp

Beispiele

Steuerung durch

Unmittelbare Rechtsverwaltung Öffentlichrechtlich Selbst. / schl. Bundesoberbehörde n BNetzA, BfArM, UBA, BVL, EBA

Mittelbare Rechtsverwaltung Öffentlichrechtlich Körpersch., Anstalten, Stiftungen BaFin, THA, BfR

Bundesprivatverwa ltung Privatrechtlich

Bundesverrichtungs verwaltung Privatrechtlich

GmbH, AG, e.V., Stiftung

GmbH, AG, e.V.

D. Flugsich. GmbH, DB AG

Rechts- u.

Rechtsaufsicht

Eigentümerrechte

Dt. Motoryachtverban d Vertrag

Anzahl

Fachaufsicht Ca. 50

Ca. 90

Ca. 130

k.A.

Aufgaben und Organisation Landes- und Kommunalverwaltung Aufgaben der Landesverwaltung: - Erarbeitung von Landesgesetzen durch Landesministerien - Vollzug von Landesgesetzen durch Landesbehörden - Vollzug von Bundesgesetzen durch Landesbehörden als „eigene Angelegenheit“ (Art. 83GG) ist Normalfall, „Auftragsverwaltung“ eher selten - Kommunalaufsicht - Auftragsverwaltung (Art. 85GG) unter Aufsicht des Bundes (z.B. Bundesfernstraßen) Organisation der Landesverwaltung: - zwei- oder dreistufig (oberste bis untere Behörden, s. S.2) - Personal: ca. 50% aller Beschäftigten des Öffentl. Dienstes (4,16 Mio.), davon ca. 47% Schulen/Universitäten/FH, 20% Polizei/Gerichte/Rechtspflege, 12% zentrale Aufgaben (u.a. Ministerien/innere Verwaltung) Aufgaben der Kommunalverwaltung: - Auftragsangelegenheiten (übertragener Wirkungskreis): u.a. Pass- und Meldewesen, Bauaufsicht, Ausländerwesen - Selbstverwaltungsangelegenheiten (eigener Wirkungskreis), dh. Gemeinde entscheidet selbst über: Freiwillige Aufgaben (ohne Weisung) wie Theater, Museen, Sportstätten oder Pflichtaufgaben (nach Weisung) wie Gemeindestraßen, Kindergärten, Bebauungspläne Organisation der Kommunalverwaltung: - Kommunale Selbstverwaltung (Art. 28 GG), 2011: 11.200 Gemeinden, Landkreise, kreisfreie Städte - Eigene Verwaltungsebene, aber staatsrechtlich Teil der Länder (kommunale SV vs. Kommunale Demokratie) -> Länder regeln Kommunalverfassung per Gesetze (4 Typen) und führen Aufsicht - Selbstverwaltungsrechte: Satzungs-, Personal-, Finanz-, und Organisationshoheit Aufsicht über die Kommunalverwaltung: - zuständig meist Kommunalabteilung im Innenministerium bzw. Regierungspräsidien - Rechtsaufsicht bei freiwilligen und Pflichtaufgaben ohne Weisung - Fachaufsicht (Zweckmäßigkeit) bei Auftragsangelegenheiten bzw. Pflichtaufgaben nach Weisung durch Fachressorts - Aufsicht meist als „Beratungsaufsicht“ (es gilt das „Übermaßverbot“) - Instrumente der Kommunalaufsicht: - Informations-, Beanstandungs-, und Anordnungsrecht; Ersatzvornahme (Aufsicht tritt anstelle von Kommune) - Genehmigungsvorbehalte - Immer wichtiger: Haushaltsversicherungsverfahren (Berater, Staatsbeauftragter, Auflösung Gemeinderat/Beendigung Bürgermeister-Amtszeit) - Kommunen können gegen Aufsichtsmaßnahmen klagen (Bundes/Landesbehörden nicht) Was machen Behörden und wie verändern sich ihre Aufgaben? Aufgaben der Verwaltung:

- Aufgabenzuweisung immer durch Politik bzw. Bundes- oder Landesparlamente (zunehmend auch EU), meist durch Gesetz -> gilt auch für Kommunen - Aufgabenwachstum mit der Zeit: Öffentl. Sicherheit (seit es Staaten gibt); Bildung, Wissenschaft, Sozialleistungen (1800/1880er), Wettbewerb, Konjunkturpolitik (1950/60er); Umweltschutz, technische Risiken (1970er); Infrastrukturregulierung (1990er); Finanzmarktaufsicht (1900/2000er); Migration/Integration (1990er, 2015) - Öffentliche Aufgaben/Staatsaufgaben (von „muss“ bis „kann“-Aufgaben) Hoheitliche Aufgaben: allein in staatlicher Zuständigkeit -> Polizei, Steuern, Strafvollzug, Bahn (bis 1994), Telefon, Post (bis 1996) Gewährleistungsaufgaben: Staat gewährleistet Bereitstellung und überwacht Qualität. Leistung auch durch Private (Telekommunikation, Straßenbau, Bildung, Produktsicherheit) Förderaufgaben: Finanzielle Unterstützung o. staatseigene Unternehmen (Subventionen, Forschungsförderung) -> analytische und tatsächliche Probleme (Planungs/Gestaltungsaufgaben, Steuerung der Aufgabenerfüllung) Ministerial- und Vollzugsverwaltung: Politik (Kabinett) -> Ministerialverwaltung -> Vollzugsverwaltung (einander nachgeordnet) -> traditionelle Rangfolge: Verwaltung als „gehorsame Maschine“ -> normatives Leitbild: Aufgabentrennung, empirisches Leitbild: Aufgabenvermischung Ministerien

Vollzugsverwaltung

Aufgaben

Gesetzgebung, Aufsicht

Gesetzesvollzug

Legitimation durch

Ministerverantwortlichkeit

Gesetzesbindung

Steuerung durch

Pol. Vorgesetzte, Eigeninitiative

Handlungsspielraum

groß

Stabilität

Mittel

Gesetze, vorgesetztes Ressort (Ministerialverw.) Meist mittel bis gering, teilw. aber auch groß groß

Logik der Aufgabenverteilung: - Bundesverwaltung: Aufgaben mit bundesweiter Bedeutung (Finanzaufsicht, Autobahnen, Schifffahrt, Wettbewerb, Arzneimittel/Pflanzenschutzmittelzulassung, Energieregulierung) - Landesverwaltung: Öffentliche Sicherheit, Hochschulen, Wirtschaftsförderung, Kultur (Theater/Museen), Umweltschutz - Kommunalverwaltung: Schule, Bau- und Flächenplanung, Sozial- und Jugend, Abfall, Kinderbetreuung => Logik: Verteilung nach Ebenen (Bund/Länder/Kommunen), Verteilung nach Rechtsformen (un/mittelbar), Verteilung nach Typen Typen der Verwaltung: - Aufgaben nach Ebenen nicht immer funktional, Verwaltungstypen als analytische Orientierungshilfe Unterscheidung in Real- und „Ideal“-Typen

Realtypen: (1) Ordnungs- und Leistungsverwaltung (Eingriff/Leistung) und (2) Allgemeine und Sonderverwaltung (Spezialisierung/Ausdifferenzierung) Idealtypen: (1) anpassende, verhandelnde, kalkulierende Verwaltung nach Ellwein und (2) autonome, hierarchische, kooperative und responsive Verwaltung nach Jann -> wichtig: Typen schließen sich nicht aus, sondern repräsentieren unters. Problemperspektiven und Fragestellungen Drei Funktionen von Typenbildung 1) Beschreibung und Erfassung unterschiedlicher Aufgaben (Eingriffsverwaltung, Leistungsverwaltung, planende Verwaltung) 2) Beschreibung und Erfassung unterschiedlicher Handlungsformen (hierarchisch, kooperativ, responsiv) 3) Beschreibung und Erfassung unterschiedlicher Entwicklungsphasen (klassische, moderne Verwaltung, s. folgende Beispiele) Beispiele für Aufgabenwandel eines Verwaltungstypen: Regulierungsverwaltung

- Operationalisierung des Wandels: Drei-Stufen-Modell der Verwaltungsentwicklung (klassische, moderne, regulative) - Merkmale der Regulierungsverwaltung: Markt bzw. Risikoregulierung, unabhängig, hohe Beurteilungsspielräume, konsultative Regelentwicklung

Sitzung 6-7: Personal: Grundkategorien und Politisierung (S. 7-10) Grundkategorien des Personals: Differenzierung des öffentlichen Dienstes nach Gebietskörperschaften als Arbeitgeber - Bund, Länder, Gemeinden, mittelbarer öffentlicher Dienst Personalkategorien - Beamte, Angestellte (seit 2005 auch „Tarifbeschäftigte“), Arbeiter (2002 weggefallen) Laufbahnen (vertikal) - einfacher Dienst A2 – A5 - mittlerer Dienst A5 – A9 - gehobener Dienst A9 – A13 (FH-Diplom o. Bachelor als Voraussetzung) - höherer Dienst A13 – A16 - Besoldungsordnung B 1 – B11 (Direktor/Professor bis Staatssekretär) Horizontal - allgemeiner Verwaltungsdienst; technische/nicht-technische Laufbahnen Beamte und Tarifbeschäftigte im Vergleich

Kündbarkeit Honorierungsprinzip Altersversorgung Streikrecht Treuepflicht Regelung durch Disziplinarrecht Rekrutierung für

Beamte Nein Alimentation Pension Nein Ja Gesetz Ja Laufbahn

Tarifbeschäftigte Ja Gehalt Rente Ja Nein Tarifvertrag Nein Dienstposten

Beamtentum schrumpft: Staatsdiener werden immer weniger -> von 5,22 Millionen (1991) zu 3,64 Mio. (2010) - dafür mehr (Tarif)-Beschäftigte in ausgelagerten Dienstleistungen (zB. Krankenhäusern) -> von 325.000 (1991) zu 845.000 (2010) Regelungen zu Beamten: Art. 33 Grundgesetz - Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe öffentlichem Dienst zu übertragen, die in öR Dienst- und Treueverhältnis stehen (Funktionsvorbehalt) - Recht des öffentl. Dienstes ist unter Berücksichtigung der Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und weiterzuentwickeln (seit 2006: „Fortentwicklungsauftrag“) Regelungen im Beamtenstatusgesetz (§33 Grundpflichten) (1) Beamte dienen ganzem Volk, nicht einer Partei, haben Aufgaben zum Wohl der Allgemeinheit zu erfüllen. Beamte müssen sich durch ihr gesamtes Verhalten zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung (GG) bekennen und für deren Erhaltung eintreten (2) Beamte haben bei politischer Betätigung Mäßigung zu wahren, die sich aus ihrer Stellung und Rücksicht vor Pflichten des Amtes ergibt (§34 Wahrnehmung der Aufgaben, Verhalten) - Beamte haben sich mit vollem Einsatz ihrem Beruf zu widmen. Die übertragenen Aufgaben sollen uneigennützig und nach bestem Gewissen erledigt werden -> Achtung und Vertrauen gerecht werden, die Beruf erfordert - beinhaltet auch: angemessenes äußeres Erscheinungsbild (§35 Weisungsgebundenheit) - Beamte haben ihre Vorgesetzten zu beraten und zu unterstützen und sind verpflichtet, dienstliche Anordnungen auszuführen. Dies gilt nicht, soweit Beamter nach bes. gesetz. Vorschriften nicht weisungsgebunden sondern Gesetz unterworfen ist -> Weisungsfreiheit gilt für best. Positionen (Richter) und Tätigkeiten (Unfalluntersuchung)

Entwicklungstendenzen der Personalpolitik im öffentlichen Sektor: Zentrale Probleme der Personalpolitik: - Versorgungslasten (Beamtenpensionen) - Personalkosten - Angleichung von Beamten- und Arbeitsrecht) - Laufbahngrundsatz vs. Leistungsprinzip - Öffnung für Karrierewechsel in den Privatsektor - Nach Föderalismusreform: Konkurrenzvorteile finanzstarker Bundesländer bzw. personelle Austrocknung finanzschwacher Bundesländer - „Ende der Einheitlichkeit“ des ÖD Zentrale Dienstrechtsreform(versuche): 1949: „Wiederherstellung des Berufsbeamtentums“, aber keine vollständige Entnazifizierung 1972: „Radikalenerlass“: Gewissensprüfung, keine DKP-Mitglieder im öD 1997: „kleine“ Dienstrechtsreform: Leistungszulagen, Führungspositionen auf Zeit (Einschränkung 2007 durch BVerwG), Teilzeitbeschäftigung 2001: Kommission „Zukunft des öffentlichen Dienstes“ NRW: Abänderung des Art. 33 Abs. 5 GG gefordert 2006: Föderalismusreform I: Beamtenstatusrecht allein beim Bund (Bundes u. Kommunalbeamte), Besoldungs-, Versorgungs-, Laufbahnrecht allein bei den Ländern Konsequenzen der Dezentralisierung des Besoldungsrechts: - deutliche Unterschiede zwischen den Ländern je nach Finanzstärke und Regierungspolitik -> Summe aus jährl. Grundgehalt in Bayern 37.013 und in Berlin 33.738 - Ursachen - Moderate Erklärungskraft: Parteipolitik, Linke Landesregierungen beschließen geringere Besoldung - Starke Erklärungskraft: Staatsverschuldung Allgemeine Entwicklungstendenzen des Personals: - Vom Personalzuwachs zum Personalabbau - Dezentralisierung des Personalbestandes - Reduktion der Statusunterschiede - Höherqualifikation („Veredelung“) = Anteil höherer Dienst wächst - Anstieg der Frauenquote - Mehr Teilzeitbeschäftigung - Politisierung bei Spitzenkräften, Managerialism - Wertewandel Politisierung der Verwaltungselite Warum ist das ein Thema? Expertise vs. Loyalität der Verwaltung, Bürokratische Macht (im Verhältnis zur Politik), Stabilität der Regierung, Legitimität Wer zählt zu Spitzenbeamten/Verwaltungselite? - Weites Kriterium: höherer Dienst in Ministerien, Leiter von Bundesbehörden

- Enges Kriterium: Leitungsebene in Ministerien (inkl. Pers. Mitarbeiter); Staatssekretäre u. Abteilungsleiter (pol. Beamte); Unterabteilungsleiter als Führungszwischenebene Typen/Varianten der Politisierung - Formale Politisierung (= Parteimitgliedschaft) - Inhaltliche Politisierung (= nimmt Aufgaben mit politischem Charakter wahr; Ministerialv.) - Funktionale Politisierung (= Rollenverständnis) - [parteipolitische Betätigung]; zulässig, aber mit Mäßigung und Zurückhaltung -> Unterscheidung zwischen formaler und funktionaler Politisierung in wissenschaftlicher Diskussion im Vordergrund Formale Politisierung - Parteizugehörigkeit als Rekrutierungs -bzw. Beförderungskriterium - Rechtliche Regelungen im Beamtenstatusgesetz, § 30: „Beamte auf Lebenszeit können jederzeit in einstweiligen Ruhestand versetzt werden, wenn sie ein Amt bekleiden, bei dessen Ausübung sie in fortdauernder Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung stehen müssen.“ - dafür gibt es Übergangsgeld von 71% des Gehalts für 6 Monate bis maximal 3 Jahre (§47, Beamtenversorgungsgesetz) Funktionale Politisierung - Rollenverständnis schließt die Berücksichtigung politischer Erwägungen ein, und zwar ohne ausdrücklichen Auftrag durch die politische Führung - Zwei Idealtypen: -> klassische Bürokraten: rein fachliche Tätigkeit (Experte), Distanz zur Politik, neutral, kein Interessenvertreter -> politische Bürokraten: Verwaltung ist auch politisch, kaum Distanz zur Politik, Anwalt fachlicher und spezifischer Interessen - Typ des politischen Bürokraten dominiert/nimmt zu, aber es gibt auch Interpretationsprobleme -> was ist politisch (Definitionsproblem)? Autonomiezuwachs, Abgrenzung zur Politik? Problematik/Kritik (an) der Politisierung - Beutesystem (Patronage) vs. Meritokratisches System - Kritik an der „Parteibuch-Verwaltung“ in Deutschland -> Loyalitätskonflikte mit neuer Regierung -> Ausschaltung des Leistungsprinzips -> Qualifikationsdefizite -> Gemeinwohlorientierung fraglich Empirische Befunde und Entwicklungstrends der Politisierung Erkenntnisse bzgl.: Soziale Herkunft, Ausbildung, Rekrutierung von Verwaltungseliten - keine soziale Elite, eher „Positionseliten“ - keine geschlossene (staatsinterne) Ausbildung - Bedeutung des „Juristenmonopols“ sinkt - keine Rekrutierung durch zentrale Stelle - Karriereverläufe offen oder geschlossen, durch Parteien (Bund/Länder) bestimmt

Erkenntnisse bzgl.: Parteimitgliedschaft in % (Formale Politisierung) - Anstieg von 1970-1995: 28 % zu 59,6% - danach pendelt sich Wert bei ca. 50% ein (bis 2013) - CDU-Mitglieder steigend, SPD-Mitglieder sinkend - Fluktuation politischer Beamter seit 1996 steigend -> Formale Politisierung nimmt leicht ab Erkenntnisse bzgl.: Einstellungen der Verwaltungselite (funktionale Politisierung) - Befragungen 1970, 1987, 1995, 2005, 2009, 2013, 2017: Rolle „politischer Beamter“ zentral - Gefallen an politischen Aspekten der Arbeit: erst stark steigend, seit 90er-Jahren sinkend, und nur „mit einigen Einschränkungen“ - „keine Überlappung zur Politik?“: 1970 sehen das 28% so, 2009 unter 2% - politische vs. Fachliche Kriterien: fachliche überwiegen, aber pol. gewinnen an Bedeutung - „akzeptabel, alte Ressortpolitik gegen neue Leitung zu vertreten?“: Zustimmung wächst mit den Jahren, 1987 no...