Le principe de séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable PDF

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Le principe de séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable remonte à la Révolution. Il a été inscrit pour la première fois dans les décrets des 24 vendémiaire et 17 frimaire an III (15 octobre et 17 février 1794) pour les recettes, et par l’ordonnance royale du 14 septembre 1822 pour les dépenses. Depuis, il a été constamment réaffirmé et il reste inscrit en bonne place dans les principes fondamentaux du décret GBCP (Décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique) du 7 novembre 2012. Ainsi, les articles 11 et 13 du décret de 2012 rappellent que les ordonnateurs « prescrivent l’exécution des recettes et des dépenses (…) constatent les droits et les obligations, liquident les recettes et émettent les ordres de recouvrer. Ils engagent, liquident et ordonnancent les dépenses » et l’article 13 énonce que les comptables publics ont « la charge exclusive de manier les fonds et de tenir les comptes », qu’ils sont « personnellement et pécuniairement responsable des actes et contrôles qui leur incombent ». Le principe de séparation est inscrit à l'article 9 du decret : "Les fonctions d'ordonnateur et de comptable public sont incompatibles." Leurs tâches sont complémentaires et indépendantes les unes des autres, elles sont également organisées de telle sorte qu’elles permettent des contrôles réciproques et pérennes. L’ordonnateur qui est, selon les cas, un élu (un maire, par exemple) ou un fonctionnaire (ou assimilé dans le cas de certains établissements publics), est le représentant légal de l’entité publique auprès de laquelle il exerce ses fonctions. Il a une compétence exclusive pour intervenir dans les domaines relevant de l’opportunité et de la prise de décisions ayant une incidence financière. A ce titre, il est la seule personne autorisée (dans les limites des budgets votés ou des crédits budgétaires qui lui ont été délégués) à engager, liquider et émettre les ordonnances ou les mandats de dépense, et à constater, liquider et signer les recettes, engager le plus rapidement possible les procédures de recouvrement. Ordonnateurs et comptables publics ont ainsi chacun des compétences propres et incompatibles entre elles. L’ordonnateur n’a pas le droit de manipuler l’argent public seul le comptable public peut le faire. Il appartient à ce dernier, sur l’ordre de l’ordonnateur, d’encaisser ou de décaisser l’argent public. Ce principe n'a jamais été remis en cause et, dans un contexte ou la gestion publique tend à se moderniser, où l'amenagement des principes classiques s'effectue de plus en plus, il est intéressant de s'interroger sur le point de savoir si il faut conserver ce principe.

1 ) La separation des ordonnateurs et comptables publiques : un principe necessaire à la bonne gestion des finances publiques

a) Un principe essentiel à la gestion publique La séparation des ordonnateurs et des comptables est le seul grand principe financier public spécifiquement comptable . Cette separation poursuit une double finalité : de contrôle, en permettant de repérer les erreurs et irrégularités en amont, avant que l’argent n’ait quitté la caisse publique ; de probité, car deux agents sont moins tentés et moins faciles à convaincre de s’écarter des règles qu’un seul. Ainsi, celui qui à le pouvoir de decision ne detient pas le pouvoir de depenser. Les ordonnateurs sont ceux qui « prescrivent l’exécution des recettes, engagent les dépenses et en ordonnent le paiement ». Un ordonnateur peut ainsi être un ministre, un directeur de cabinet, un préfet, un directeur régional ou départemental, un président de collectivités territoriales, un maire… Le comptable de l'État et des collectivités locales est quant a lui un fonctionnaire de l'administration des finances publiques, en fonction au sein du ministère de l’Économie et des Finances. Il liquide et paye la dépense ou en couvre la recette. Classiquement, les ordonnateurs sont soumis à la juridiction de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF). Toutefois, les ministres et, dans la plupart des cas, les élus locaux sont placés hors-champ de sa compétence. La CDBF a une activité assez restreinte. L’article 17 du GBCP de 2012 rappelle le principe selon lequel "les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des actes et contrôles qui leur incombent". La responsabilité des comptables peut être mise en œuvre par le ministre des Finances, à travers un arrêté de débet ou juridictionnellement par la Cour des comptes et chambres régionales et chambres territoriales des comptes qui engagent la responsabilité des comptables par des arrêts ou jugement de débet. b) Un principe réaffirmé et aménagé Ce principe à été réaffirmé plusieurs fois, jusqu’au décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique (RGCP), tandis que la LOLF introduit la notion de performance dans la gestion publique, et a tenu à conserver cette séparation fondamentale. Des aménagements ont été initialement mis en place afin de garantir une application efficiente de ce principe (régies d’avance et de recettes, paiement sans ordonnancement préalable, recours au mandat, usage par l’ordonnateur de son pouvoir de réquisition…), tandis que d’autres sont apparue. C'est une conséquence logique du renouveau des rôles de ces acteurs et des régimes de responsabilité que la LOLF a inspiré, notamment au vu des nécessaires évolutions que les techniques de dématérialisation et du numérique ont permises. Le statut des ordonnateurs a été clarifié par l’article 73 du GBCP du 7 novembre 2012, duquel il résulte qu’ils ont nécessairement la qualité d’ordonnateur ou qu’ils agissent sous sa

responsabilité. Le contrôle allégé en partenariat (CAP) est la démarche réalisée par l’ordonnateur et le comptable public pour s’assurer de la maîtrise des risques relatifs à la régularité de l’émission des ordres de paiements. Le contrôle exercé par le comptable public en application des articles 19 et 20 du décret GBCP peut être allégé, en partenariat avec l’ordonnateur, pour des catégories de dépenses dont le comptable est assignataire. Le décret GBCP clarifie le rôle des centres de services partagés (art 76), précise le rôle des services facturiers (art 41) et permet un élargissement du champ de la dématérialisation des actes et des procédures en autorisant la conservation et la transmission dématérialisés des pièces justificatives pour les opérations liées à la gestion publique. En outre, un nouveau régime de responsabilité des comptables en 2011 à été mis en place qui avait pour objectifs de permettre la suppression des débets sans préjudice et de réduire le champ d’action du ministre chargé du budget en matière de remise gracieuse.

2) La separation des ordonnateurs et comptables publiques : un principe remis en cause

a ) Un principe critiqué

La montée en puissance du discours managérial qui prône une meilleure autonomie des managers, a nourri de nombreuses critiques contre le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables. Le projet de loi du 3 octobre 2018 disposait "le principe de séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable, qui remonte à la révolution, apparaît comme obsolète et constitue un facteur de coûts de gestion inutiles qu’il convient de supprimer." Le retard de paiement concernant les entreprises travaillant pour les collectivités est notamment soulevé par les partisans de cette supression. De plus de nombreuses proposition de reforme le régime de responsabilité des ordonateurs sont émises notamment concernant la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) jugée inefficace.

b ) Un principe conservé malgré sa remise en question

Malgré les critiques à son égard la séparation est une contrainte juridique mise en place pour permettre, en particulier, de créer les conditions du contrôle. Elle apporte des garanties de rigueur et de probité qui ont été jugées suffisamment essentielles pour que l’article 9 du décret GBCP dispose que "les fonctions d’ordonnateur et de comptable public sont incompatibles." Le Premier président de la Cour des comptes Didier Migaud lors de l’audience solennelle de rentrée de la Cour des comptes à préciser que cette « évolution du régime de responsabilité

des gestionnaires publics ne doit conduire ni à la confusion des rôles, ni à la dilution des responsabilités », il poursuivi en declarant que " le rôle du comptable public, à travers le contrôle qu’il exerce sur l’ordonnateur, doit être préservé, car il garantit la sécurité et la régularité des dépenses ainsi que la transparence et la fiabilité de l’information financière". Ce rôle est essentiel et doit être préservé. Cette séparation est nécessaire à l’efficacité et à la transparence de l’exécution du budget. L’indépendance, l’étalage des niveaux de responsabilité permet d’assurer un contrôle mutuel et de favoriser une division du travail reposant sur les spécialisations et les aptitudes des agents. Afin d’assumer pleinement sa responsabilité pécuniaire, le comptable doit avoir les moyens de travailler en autonomie et dans de bonnes conditions, lui et son équipe. Les trésoreries, leurs comptables et les agents, sont et doivent demeurer au service des collectivités et de nos concitoyens en participant par leur présence à la vie démocratique et socio-économique de nos territoires. Il est donc nécessaire de préserver le réseau de proximité pour permettre à chaque usager et à chaque collectivité d’avoir un vrai comptable public, garant d’un conseil et d’un contrôle de qualité....